“十五五”規(guī)劃建議明確提出“繼續(xù)劃轉(zhuǎn)國有資本充實社?；稹薄?/p>

這一關(guān)乎全民養(yǎng)老保障的戰(zhàn)略舉措，歷經(jīng)多年實踐已成效初顯，但仍面臨規(guī)模匹配、收益提升、制度協(xié)同等多重挑戰(zhàn)。當(dāng)前劃轉(zhuǎn)工作進(jìn)展成效如何？備受熱議的已“基本完成”的劃轉(zhuǎn)總額與國有資產(chǎn)總規(guī)模“不匹配”現(xiàn)象是何成因？“繼續(xù)劃轉(zhuǎn)”蘊(yùn)含哪些深層內(nèi)涵？中央與地方應(yīng)如何差異化推進(jìn)？證券時報記者近日專訪西南財經(jīng)大學(xué)老齡化與社會保障研究中心副主任丁少群，深度解析國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金的進(jìn)展、難點(diǎn)與“十五五”新路徑。

（受訪者供圖）

丁少群教授自1990年以來，一直從事保險及風(fēng)險管理方面研究工作，先后主持或主研有關(guān)國家級、省部級等研究課題20多項。他認(rèn)為，國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金尚處“開源”初期階段?！笆逦濉睍r期需深化、優(yōu)化并制度化推進(jìn)，優(yōu)先激活存量資產(chǎn)提升收益，與養(yǎng)老體系、國資國企改革協(xié)同，中央與地方差異化發(fā)力。

成效初顯但仍處“開源”起步期

證券時報：您如何看待截至目前國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸸芾淼某尚В?/strong>

丁少群：截至目前，國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金的總體成效可以概括為“制度框架確立、主體工作完成、長期機(jī)制初成”。

從制度層面看，中央與地方層面均已建立了明確的政策框架、劃轉(zhuǎn)路徑和承接機(jī)制（中央層面劃歸全國社保基金理事會，地方層面多成立國有獨(dú)資公司專營），標(biāo)志著這一戰(zhàn)略性制度安排從構(gòu)想變?yōu)楝F(xiàn)實。

從規(guī)模層面看，“十四五”以來中央企業(yè)累計完成向社保基金劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)1.2萬億元。截至2025年9月，中央層面已劃轉(zhuǎn)充實社?；鸬膰匈Y本及現(xiàn)金收益共計2.26萬億元。地方國有資本劃轉(zhuǎn)工作由各?。▍^(qū)、市）分別組織實施，不同省市實施進(jìn)度與規(guī)模差異較大。如，山東省早在2015—2017年就自主試點(diǎn)，按30%比例劃轉(zhuǎn)省管企業(yè)國有資本，對18家省管企業(yè)共劃轉(zhuǎn)180.65億元；2020年后執(zhí)行國家統(tǒng)一政策，將劃轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大至全省各級符合條件的國企和金融機(jī)構(gòu)，劃轉(zhuǎn)比例調(diào)整為10%。截至2025年，內(nèi)蒙古自治區(qū)已完成29戶區(qū)屬國企共384億元的股權(quán)劃轉(zhuǎn)，河北省完成193億元的權(quán)益劃轉(zhuǎn)，預(yù)計目前地方劃轉(zhuǎn)的總規(guī)模已達(dá)數(shù)千億元。當(dāng)前，全國范圍內(nèi)已形成可觀的國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社保資產(chǎn)儲備池。

從管理層面看，管理重點(diǎn)正從“劃轉(zhuǎn)”轉(zhuǎn)向“資產(chǎn)運(yùn)營和保值增值”階段。2024年《劃轉(zhuǎn)充實社?；饑泄蓹?quán)及現(xiàn)金收益運(yùn)作管理暫行辦法》出臺，確立了“單獨(dú)管理、集中運(yùn)營、獨(dú)立核算”的原則。地方政府成立專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，同時配套了稅收優(yōu)惠等政策，對承接主體的股權(quán)處置收入免征企業(yè)所得稅，旨在提升運(yùn)營效率。

證券時報：此項工作是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)？

丁少群：自2009年《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》頒布以來，中央和地方政府不斷完善中央企業(yè)、地方企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)實施辦法，目前已基本實現(xiàn)拓寬社?；饋碓?、解決企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險視同繳費(fèi)年限的歷史欠債問題、建立儲備機(jī)制的階段性目標(biāo)。劃轉(zhuǎn)股權(quán)的分紅收益也開始不斷注入社?；?，例如較晚實行股權(quán)劃轉(zhuǎn)的內(nèi)蒙古實現(xiàn)分紅收益已突破3億元，較早實行劃轉(zhuǎn)的山東省，在全國率先建立股權(quán)分紅機(jī)制，累計實現(xiàn)分紅超30億元，持續(xù)充盈著社保基金“蓄水池”。

不過，此項工作距離全面、充分地實現(xiàn)制度設(shè)計的戰(zhàn)略目標(biāo)尚有深化空間。當(dāng)前劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金收益，與應(yīng)對未來人口老齡化高峰所需的龐大資金規(guī)模相比，仍屬“開源”的初步階段。其保值增值的長效能力、與養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的深度協(xié)同，仍有待“十五五”時期的實踐檢驗。因此，可以說“骨架”已搭建，“血肉”待填充，長期戰(zhàn)略目標(biāo)仍在實現(xiàn)過程中。

已“基本完成”的劃轉(zhuǎn)總額為何與國有資產(chǎn)總規(guī)?！安黄ヅ洹?？四大核心成因拆解

證券時報：我們注意到，當(dāng)前圍繞國有資本充實社?；鸬挠懻撝校蠖鄷岬桨?0%比例已“基本完成”的劃轉(zhuǎn)總額與國有資產(chǎn)實際規(guī)模似有“不匹配”。想請您分析一下這個現(xiàn)象的成因？

丁少群：根據(jù)國務(wù)院關(guān)于2024年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告，全國國有企業(yè)（不含金融企業(yè)）資產(chǎn)總額401.7萬億元、國有資本權(quán)益109.4萬億元；國有金融企業(yè)資產(chǎn)總額487.9萬億元、國有金融資本權(quán)益33.9萬億元；行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額68.2萬億元、凈資產(chǎn)55.4萬億元，合計國有資本權(quán)益（凈資產(chǎn)）總額高達(dá)198.7萬億元。而目前已劃轉(zhuǎn)充實社保基金的國有資本規(guī)模只有2萬億—3萬億元，似乎與我國所擁有的龐大的國有資產(chǎn)規(guī)模不相匹配。這一看似矛盾的現(xiàn)象，主要源于以下幾個關(guān)鍵原因：

一是統(tǒng)計口徑與劃轉(zhuǎn)范圍的差異?！盎就瓿伞蓖ǔＶ讣{入政策劃定范圍內(nèi)的企業(yè)資本劃轉(zhuǎn)手續(xù)已經(jīng)辦理完畢。而“規(guī)模不匹配”的測算，可能基于更廣泛的國有資本總資產(chǎn)或權(quán)益總量。

二是股權(quán)估值方式的差異。劃轉(zhuǎn)時按賬面凈資產(chǎn)值確認(rèn)劃轉(zhuǎn)權(quán)益。而市場或?qū)W術(shù)機(jī)構(gòu)在估算時，可能參照市值或包含更多無形資產(chǎn)的評估值，兩者存在天然差異。尤其對于上市公司，10%股權(quán)的市值可能遠(yuǎn)高于其對應(yīng)的凈資產(chǎn)份額。

三是企業(yè)狀況與地方執(zhí)行的差異。部分地方國企歷史包袱重、盈利能力弱，甚至處于虧損狀態(tài)，其股權(quán)的實際價值和經(jīng)濟(jì)意義有限。一些地方在執(zhí)行中可能存在進(jìn)度或力度上的差異，影響了整體劃轉(zhuǎn)規(guī)模的均勻性。

四是國有資產(chǎn)動態(tài)變化的影響。國有資本本身的總量在持續(xù)增長，而劃轉(zhuǎn)工作主要針對某一“時點(diǎn)”的存量。劃轉(zhuǎn)完成后，國企因經(jīng)營發(fā)展導(dǎo)致凈資產(chǎn)增加的部分，并未進(jìn)行“動態(tài)追劃”，這也可能被認(rèn)為是“不匹配”的一個因素。

證券時報：能否請您詳細(xì)談?wù)剣匈Y本劃轉(zhuǎn)社保比例設(shè)定的現(xiàn)狀？計算基數(shù)又是什么？

丁少群：根據(jù)2017年國務(wù)院發(fā)布的《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施方案》，劃轉(zhuǎn)重點(diǎn)是針對特定類型（大中型國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)）、特定形式（股權(quán)）、特定比例（10%）的經(jīng)營性國有資產(chǎn)。

劃轉(zhuǎn)政策的核心是劃轉(zhuǎn)經(jīng)營性、有持續(xù)盈利和分紅能力的國有企業(yè)股權(quán)，主要包括國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的10%國有股權(quán)，對于非經(jīng)營性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)等均不在劃轉(zhuǎn)范圍。將非經(jīng)營性、資源性資產(chǎn)納入劃轉(zhuǎn)，涉及資產(chǎn)性質(zhì)、管理體制、估值變現(xiàn)等根本性改革，遠(yuǎn)超當(dāng)前政策框架。

同時，也并非所有經(jīng)營性國有資產(chǎn)都被納入了劃轉(zhuǎn)范圍。未被劃入的經(jīng)營性國有資產(chǎn)包括非“大中型”或未完成改制的國有企業(yè)股權(quán)、行政事業(yè)單位下屬的經(jīng)營性資產(chǎn)與實體、已劃轉(zhuǎn)集團(tuán)母公司的下屬未上市資產(chǎn)等。

總的來說，需要注意三個前提：其一，目前的劃轉(zhuǎn)范圍是中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)。在此范圍之外，大量分散、小規(guī)?；蛱厥庑螒B(tài)的經(jīng)營性國有資產(chǎn)（尤其是行政事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn)）并未被納入。其二，需在公司制改革后才能進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。因為上市公司或股份制企業(yè)的股權(quán)相對清晰，易于劃轉(zhuǎn)、管理和估值。其三，按比例劃轉(zhuǎn)的僅是國有持股對應(yīng)股權(quán)的凈資產(chǎn)（權(quán)益）部分，并非按照總資產(chǎn)或凈資產(chǎn)總額的一定比例（如10%）進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。

從基本目標(biāo)來說，該階段的劃轉(zhuǎn)，主要為了彌補(bǔ)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌時期，因企業(yè)職工享受視同繳費(fèi)年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口。同時，也考慮劃轉(zhuǎn)的影響可控，劃轉(zhuǎn)股權(quán)通常不改變國有企業(yè)的控股權(quán)和日常經(jīng)營，在充實社保與國企發(fā)展間取得平衡。未來是否會拓寬范圍，將取決于養(yǎng)老金收支壓力、國有資產(chǎn)管理改革進(jìn)程等。

“繼續(xù)劃轉(zhuǎn)”不是簡單加量：三大層面解碼核心要義

證券時報：“十五五”規(guī)劃建議中提出“繼續(xù)劃轉(zhuǎn)國有資本充實社?；稹保垎柲鷮Υ巳绾卫斫猓?/strong>

丁少群：“繼續(xù)劃轉(zhuǎn)”在“十五五”新階段的含義，遠(yuǎn)不止于字面的數(shù)量追加，更核心的是深化、優(yōu)化和制度化，至少體現(xiàn)在三個層面：

一是劃轉(zhuǎn)政策的延續(xù)與補(bǔ)足。意味著這一重大改革方向?qū)⒊掷m(xù)推進(jìn)。在第一階段劃轉(zhuǎn)目標(biāo)“基本完成”的基礎(chǔ)上，“十五五”時期可能要對符合條件但尚未劃轉(zhuǎn)的國有企業(yè)“查漏補(bǔ)缺”，特別是地方性國企資產(chǎn)還有很多沒有劃轉(zhuǎn)到位，要確保政策全覆蓋。也有可能將根據(jù)需要，在原有的已實施國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)10%比例的基礎(chǔ)上再次劃轉(zhuǎn)一定比例等。

二是劃轉(zhuǎn)資本的管理與深化。工作重心從“劃得過來”轉(zhuǎn)向“管得好、用得好”?！袄^續(xù)”二字包含了深化運(yùn)營管理、提升收益上繳效率、探索多元化運(yùn)作方式等內(nèi)涵，旨在讓已劃轉(zhuǎn)的巨額“靜態(tài)股權(quán)”轉(zhuǎn)化為更可持續(xù)的“動態(tài)現(xiàn)金流”。

三是制度層面的固化與協(xié)同。標(biāo)志著劃轉(zhuǎn)工作將從階段性任務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Ｕ现贫扰c國有資本管理體系間的一項常態(tài)化、制度化協(xié)同機(jī)制。“十五五”時期需要將其更深地嵌入國資國企改革和養(yǎng)老保險制度改革的全局中進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計。

證券時報：繼續(xù)推進(jìn)劃轉(zhuǎn)工作要重點(diǎn)抓好哪些主體和環(huán)節(jié)？是否需要進(jìn)一步完善有關(guān)制度？

丁少群：當(dāng)前，國有資本劃轉(zhuǎn)管理工作的重心正在逐步由“劃轉(zhuǎn)”轉(zhuǎn)向“運(yùn)營、監(jiān)管與協(xié)同管理”，建議應(yīng)重點(diǎn)抓好以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

一是加強(qiáng)資產(chǎn)運(yùn)營與保值增值。全國社保基金理事會、地方承接公司，作為直接運(yùn)營者，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化《運(yùn)作管理暫行辦法》配套規(guī)則，建立長期化、專業(yè)化的考核評價體系（不以短期股價波動論英雄），并完善相應(yīng)的激勵與容錯機(jī)制。

二是強(qiáng)化收益收繳與使用監(jiān)督。各級財政、人社部門要完善收益上繳的統(tǒng)籌與使用分配，國資部門監(jiān)督國企按時足額分紅。要建立健全劃轉(zhuǎn)股權(quán)分紅收益的剛性上繳機(jī)制，明確未足額分紅的問責(zé)措施。同時，完善社保基金缺口測算與收益補(bǔ)充間的透明化銜接制度。

三是健全跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。財政、人社、國資、證監(jiān)等部門需形成監(jiān)管合力，建立常態(tài)化的部際聯(lián)席會議與信息共享機(jī)制，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，防止政策空轉(zhuǎn)或監(jiān)管套利，確保國有資本在劃轉(zhuǎn)后實現(xiàn)安全與增值的統(tǒng)一。

提高劃轉(zhuǎn)比例非首要選項：激活存量資產(chǎn)收益更急迫

證券時報：您如何看待提高劃轉(zhuǎn)比例的必要性？

丁少群：提高劃轉(zhuǎn)比例（如從10%提升至更高）的必要性需要審慎權(quán)衡，目前并非最緊迫或唯一的選項。

單從應(yīng)對老齡化需要的視角，未來10年我國人口老齡化加速深化，養(yǎng)老保險基金長期平衡壓力巨大，更大的國有資本劃轉(zhuǎn)規(guī)模，的確能構(gòu)筑更厚的“安全墊”。而且，國有資本是全民財富，將其更多份額用于保障全民養(yǎng)老，也具有一定的法理和倫理正當(dāng)性。

但是，當(dāng)前更應(yīng)優(yōu)先考慮的因素，是劃轉(zhuǎn)對企業(yè)發(fā)展的影響和已劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)的運(yùn)營問題。股權(quán)過度集中劃轉(zhuǎn)，可能影響國企母公司的資本實力和融資能力，需要平衡“輸血社?！迸c“國企做強(qiáng)做優(yōu)”的關(guān)系。同時，也要考慮國有資本劃轉(zhuǎn)的邊際效益與運(yùn)營能力問題。

相較于單純提高劃轉(zhuǎn)比例，當(dāng)前更重要的在于“盤活存量”已劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)。如果現(xiàn)有劃轉(zhuǎn)股權(quán)的運(yùn)營收益率低、現(xiàn)金分紅少，單純提高劃轉(zhuǎn)比例只是擴(kuò)大了“賬面資產(chǎn)”，并未顯著增強(qiáng)“現(xiàn)金支付能力”。因此，設(shè)法加強(qiáng)劃轉(zhuǎn)企業(yè)的經(jīng)營能力，提升現(xiàn)有劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)的收益水平，可能比提高劃轉(zhuǎn)比例更為急迫和有效。

在“十五五”時期，首要任務(wù)是激活存量，通過卓越的運(yùn)營管理讓現(xiàn)有10%的股權(quán)產(chǎn)生更大效益。是否提高比例，應(yīng)基于對存量資產(chǎn)效能、國企承受力和養(yǎng)老金精算缺口的嚴(yán)密評估后，再作決策。

證券時報：如果要提高劃轉(zhuǎn)比例的話，政策時機(jī)選擇該考慮哪些因素？

丁少群：若未來決定提高劃轉(zhuǎn)比例，應(yīng)選擇在以下條件相對成熟的“窗口期”：

一是宏觀經(jīng)濟(jì)與國企經(jīng)營處于上行周期。當(dāng)國有經(jīng)濟(jì)整體盈利能力強(qiáng)勁、資產(chǎn)負(fù)債表健康時實施，沖擊最小，社會接受度最高。

二是資本市場處于平穩(wěn)或理性繁榮期。避免在市場劇烈波動或低迷時操作，以減少對資本市場和投資者預(yù)期的非必要干擾。

三是養(yǎng)老金支付壓力出現(xiàn)明確增大的趨勢信號時。基于權(quán)威的精算報告，在支付高峰到來前有充足的前瞻性布局。

四是現(xiàn)有劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)的運(yùn)營管理體系已被證明成熟有效時。確保新增資產(chǎn)能夠被有效管理，避免“消化不良”。

央地差異化推進(jìn)：央企強(qiáng)運(yùn)營 地方補(bǔ)短板

證券時報：為了更好做好全體老百姓的養(yǎng)老保障，結(jié)合我國老齡化進(jìn)程測算，請問您認(rèn)為如何系統(tǒng)地協(xié)同推進(jìn)國有資本劃轉(zhuǎn)和養(yǎng)老保險制度的改革完善？

丁少群：一是必須將劃轉(zhuǎn)工作置于“三支柱”養(yǎng)老保險體系改革的大局中通盤設(shè)計。特別是，劃轉(zhuǎn)股權(quán)的管理要與第一支柱（基本養(yǎng)老保險）的改革協(xié)同。劃轉(zhuǎn)收益應(yīng)直接、有效地用于支持養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，作為中央調(diào)劑基金的重要來源，助力實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的收支平衡，這是當(dāng)前最直接的協(xié)同。

二是劃轉(zhuǎn)股權(quán)的管理要與國資國企改革協(xié)同。劃轉(zhuǎn)本身即是國資改革的一部分，應(yīng)推動劃轉(zhuǎn)國企進(jìn)一步完善公司治理，提升盈利能力，從而反過來“反哺”劃轉(zhuǎn)股權(quán)，形成“國企發(fā)展→分紅增加→社保充實”的良性循環(huán)。

證券時報：“十五五”時期，中央和地方的國有資本劃轉(zhuǎn)管理工作，各自的實施重點(diǎn)是否應(yīng)有不同？

丁少群：中央與地方國企在劃轉(zhuǎn)工作中存在顯著差異，決定了其“十五五”時期的不同工作重點(diǎn)。中央直屬國有企業(yè)，通常企業(yè)規(guī)模大、行業(yè)地位重要、股權(quán)價值高，整體盈利能力和規(guī)范性較強(qiáng)。而地方國企通常是數(shù)量眾多、分布廣泛，資產(chǎn)質(zhì)量和盈利能力地域差異極大，部分企業(yè)還歷史包袱較重。

建議“十五五”時期，由全國社會保障基金理事會統(tǒng)一持有、運(yùn)營和管理的央企劃轉(zhuǎn)資本，應(yīng)重點(diǎn)專注資本運(yùn)營和強(qiáng)化制度輸出。作為“國家隊”主力，核心任務(wù)是探索超大規(guī)模股權(quán)資產(chǎn)的長期投資策略和絕對收益獲取能力，追求穩(wěn)健增值，為全國做出示范。同時，在股權(quán)管理、風(fēng)險控制、收益上繳等方面形成標(biāo)準(zhǔn)化、可復(fù)制的經(jīng)驗，引領(lǐng)全國工作。

作為地方政府，重點(diǎn)則是夯實地方國資劃轉(zhuǎn)的管理基礎(chǔ)。重點(diǎn)完成省、市、縣各級剩余符合條件國企的劃轉(zhuǎn)掃尾工作，并著力提升已劃轉(zhuǎn)地方國企的資產(chǎn)質(zhì)量與分紅能力。同時，針對本地國企特點(diǎn)，通過重組整合、改制紓困等方式，增強(qiáng)劃轉(zhuǎn)股權(quán)的“造血”功能，確保其能產(chǎn)生可持續(xù)的現(xiàn)金收益。

責(zé)編：萬健祎

校對：陶謙

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