中經(jīng)記者 吳靜 盧志坤 北京報道

2026年1月20日，自然資源部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱“住建部”）聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》）。

《中國經(jīng)營報》記者注意到，《通知》從增強詳細(xì)規(guī)劃適應(yīng)性、優(yōu)化過渡期支持政策、推進(jìn)存量土地和空間的臨時利用、鼓勵資源資產(chǎn)組合供應(yīng)和整體運營、創(chuàng)新不動產(chǎn)登記服務(wù)、妥善處置歷史遺留問題等六個方面，提出了十一項具體措施。為“十五五”期間持續(xù)推進(jìn)城市更新行動提供了具體的“操作指南”。

十一項措施細(xì)化操作路徑

為提高規(guī)劃響應(yīng)速度，此次《通知》允許各地結(jié)合“十五五”需求，對擬更新區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行評估和優(yōu)化，可采取技術(shù)修正方式，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督。同時，為支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，可制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用的“正面清單”，項目符合清單即視為符合規(guī)劃。此外，針對加裝電梯、增設(shè)停車充電設(shè)施、完善無障礙設(shè)施等社區(qū)“微更新”項目，各地可制定“規(guī)劃許可豁免清單”，在滿足公共安全前提下簡化審批。

為鼓勵存量資源轉(zhuǎn)型，《通知》明確，利用存量土地、房產(chǎn)發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)的，可享受不超過5年的過渡期，期內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件。期滿符合要求的，可按規(guī)定辦理新用途用地手續(xù)；不符合的則退出政策，恢復(fù)原用途。辦理有償使用手續(xù)時，可采用租賃或協(xié)議出讓方式。

為激活閑置資源，《通知》允許各地在保障安全、不影響遠(yuǎn)期規(guī)劃的前提下，制定空閑建設(shè)用地的臨時利用規(guī)則，明確期限與恢復(fù)措施。同時，對存量建筑在不增加容積率和高度情況下的臨時利用，可實行用途“正面清單”管理，納入清單的無需辦理規(guī)劃許可。

《通知》強調(diào)要注重特色發(fā)展，鼓勵開展更新地區(qū)的自然、文化等特色資源調(diào)查與活化利用。通過優(yōu)化國土空間規(guī)劃，建立健全多門類資源資產(chǎn)組合供應(yīng)、整體運營和合理分配的機(jī)制，以形成城市更新新動能。

為解決更新中的產(chǎn)權(quán)銜接難題，《通知》提出了三項登記服務(wù)：可預(yù)編不動產(chǎn)單元并辦理預(yù)告登記，保障原權(quán)利在更新過程中的延續(xù)性；對老舊住房自主更新項目，可采用直接按戶首次登記靈活方式提供服務(wù)；對土地帶建筑一并處置的，可探索簡化材料提供登記服務(wù)。

《通知》要求，按照依法依規(guī)、尊重歷史、公平公正的原則，妥善處置歷史遺留問題。特別是對歷史形成的無合法用地手續(xù)的建設(shè)用地，將依據(jù)全國國土調(diào)查結(jié)果，區(qū)分不同時期，分類制定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處置政策，并納入“一張圖”實施封閉監(jiān)管，確保底數(shù)清晰、風(fēng)險可控。

更新內(nèi)涵向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)變

據(jù)了解，城市更新政策體系在過去幾年經(jīng)歷了快速發(fā)展與完善。根據(jù)中指研究院的系統(tǒng)梳理，自2019年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出“加強城市更新和存量住房改造提升”以來，城市更新的戰(zhàn)略地位不斷提升。

2020年，“實施城市更新行動”被寫入“十四五”規(guī)劃，將其重要性提到了前所未有的高度。2021年，城市更新首次寫入《政府工作報告》，住建部在21個市（區(qū)）開展第一批試點工作。

2025年成為城市更新政策發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》，這是迄今為止最高規(guī)格的專項政策文件，將城市更新提高到國家戰(zhàn)略高度。

2025年7月召開的中央城市工作會議，更是將城市更新明確為“推動城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略行動”和“重要抓手”。

清華大學(xué)土木水利學(xué)院院長吳璟此前在接受記者專訪中指出，近幾年城市更新的內(nèi)涵已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。過去的城市更新更多以經(jīng)濟(jì)價值為導(dǎo)向，核心是最大化土地價值。而現(xiàn)在，城市更新主要源于建筑和基礎(chǔ)設(shè)施本身的功能恢復(fù)與提升。

他表示，這種內(nèi)涵轉(zhuǎn)變使城市更新不再適用單一模式，而是需要“因項目施策”。不同項目在經(jīng)濟(jì)、財務(wù)以及商業(yè)可行性等方面各不相同，在利益分配、融資模式等問題上，難以用統(tǒng)一模式包辦一切。

面對多元化的更新需求，各地正在探索多種模式。吳璟總結(jié)了當(dāng)前主要的四類更新模式：老舊小區(qū)局部改造、城市中心區(qū)功能轉(zhuǎn)化、老舊住房自主更新原拆原建，以及少量傳統(tǒng)拆除重建模式。

中指研究院報告顯示，地方城市更新實踐呈現(xiàn)多樣化、精細(xì)化的特點。比如北京市推出《城市更新政策激勵工具箱（1.0版）》，涵蓋七大領(lǐng)域75項政策措施，其中全面實施類41項、試點推進(jìn)類20項、探索研究類14項。

上海市2025年7月發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)商務(wù)樓宇更新提升的實施意見》，針對商務(wù)樓宇更新提出“六項舉措、兩項機(jī)制”共八個方面的支持政策，為解決傳統(tǒng)商務(wù)樓宇功能單一、配套不齊的問題提供政策支持。

各地政策更加注重項目落地的可行性與可持續(xù)性，政策體系不斷完善，覆蓋項目規(guī)劃、資金支持、土地利用、項目審批等全流程。多地出臺中長期行動方案，如重慶《持續(xù)推進(jìn)城市更新三年行動計劃（2025—2027年）》。

中指研究院一位研究員指出，“十五五”期間，我國城市更新在頂級政策框架下，標(biāo)準(zhǔn)化的“專項規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實施方案”工作體系將全面推行，各地政策工具箱將不斷細(xì)化，推動更新行動從“項目試點”走向“系統(tǒng)推進(jìn)”。內(nèi)涵深化的同時將更注重民生導(dǎo)向，更新重點將從基礎(chǔ)改造轉(zhuǎn)向補足“一老一小”等公共服務(wù)短板，打造“完整社區(qū)”。歷史文化保護(hù)與風(fēng)貌彰顯將成為更新行動的核心維度之一。

此外，該研究員指出，后續(xù)“自主更新” 模式將在更多城市探索推廣，政策將更注重激發(fā)市場活力，鼓勵“政企協(xié)同”“多方共建”，構(gòu)建可持續(xù)的投融資模式。城市體檢將成為更新決策的前提，數(shù)字化技術(shù)有望在規(guī)劃、融資、社區(qū)運營全鏈條深度應(yīng)用，推動城市治理精細(xì)化。

（編輯：盧志坤 審核：童海華 校對：翟軍）