導(dǎo)讀

當(dāng)城市發(fā)展從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”，我們?cè)撊绾沃厮芗覉@？中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)深度對(duì)話多位城市規(guī)劃學(xué)者，從理念變革、治理邏輯到實(shí)施路徑，拆解“人民城市”的內(nèi)涵?？此麄?nèi)绾谓獯鸪鞘袕摹氨雀叨取钡健氨葴囟取钡霓D(zhuǎn)向，剖析更新中那些“改與不改”、“新與舊”的真正難題。

本文字?jǐn)?shù)：3508字

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原標(biāo)題：策略與模式：城市更新一定要有遠(yuǎn)見(jiàn)、強(qiáng)基礎(chǔ)、重民生

作者 | 展二鵬，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市更新分會(huì)委員、城市生態(tài)規(guī)劃專委會(huì)委員，原青島市規(guī)劃局總工程師，原青島中德生態(tài)園管委總規(guī)劃師

國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)不斷顯示，基本概念、策略和模式，對(duì)于城市更新的成敗，往往具有決定性影響。基本概念主要是對(duì)城市化發(fā)展階段性特點(diǎn)、資源環(huán)境、城市更新目的以及保護(hù)發(fā)展中主要問(wèn)題和對(duì)策的整體認(rèn)識(shí)；策略和模式則是在既定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和政策背景條件下，對(duì)建設(shè)主體、投資來(lái)源、開(kāi)發(fā)時(shí)序、拆遷安置及招商引資等問(wèn)題的實(shí)體性選擇和機(jī)制安排。實(shí)踐還證明，即使在相同的政策背景和基本概念指導(dǎo)下，具體實(shí)施策略和模式的不同，依然會(huì)產(chǎn)生明顯不同的效果，并對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

我國(guó)多年來(lái)的舊城改造或城市更新，主要是結(jié)合用地功能調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及大規(guī)模房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，對(duì)中心城區(qū)進(jìn)行整體拆遷、成片改造和高強(qiáng)度建設(shè)為主要特征的綜合開(kāi)發(fā)，對(duì)整體優(yōu)化生態(tài)環(huán)境和功能布局，全面提高居民生活水平，持續(xù)完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，具有重大帶動(dòng)作用，并培育產(chǎn)生了有經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合影響的不同模式。同時(shí)要看到，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大、房地產(chǎn)爆發(fā)式增長(zhǎng)大背景下，也存在片面追求經(jīng)濟(jì)效益、公共服務(wù)配套及民生保障不均衡等問(wèn)題；在如何保護(hù)歷史文化、優(yōu)化社會(huì)空間、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面，也有明顯反思空間；一些現(xiàn)代化社會(huì)治理問(wèn)題，諸如低收入聚居以及大量所謂“低效用地”和“邊緣化地帶”等，或已成為當(dāng)前城市更新，尤其是老舊小區(qū)改造必須面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

不同城市實(shí)踐還顯示，盡管有相同政策背景和規(guī)劃引導(dǎo)，但不同的概念、策略和模式，對(duì)于城市更新及相關(guān)規(guī)劃實(shí)施，尤其是當(dāng)?shù)孛裆纳婆c經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必然產(chǎn)生不同影響。

問(wèn)題是

為什么在同樣的政策背景、規(guī)劃理念以及類似資源環(huán)境甚至是在同一個(gè)城市中，卻會(huì)形成明顯不同的策略和模式？

究其根源，主要反映人們對(duì)城市發(fā)展規(guī)律、階段性特點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題的認(rèn)知不足，以及在政策或決策層面對(duì)發(fā)展理念、方式根本轉(zhuǎn)變的遲鈍、曲解、抵制或路徑依賴。單純追求“GDP”經(jīng)濟(jì)效益以及政府形象的發(fā)展觀，導(dǎo)致對(duì)人民群眾基本需求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要矛盾以及城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的漠視或“盲區(qū)”，更容易沉湎于脫離實(shí)際的“創(chuàng)意”和“賦能”，最終陷入大規(guī)模、一刀切和運(yùn)動(dòng)式的“怪圈”，以高昂代價(jià)換來(lái)難以運(yùn)行和支撐的疊加困境，并不斷失去高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)遇。

2025年7月的中央城市工作會(huì)議，再次強(qiáng)調(diào)“人民城市人民建、人民城市為人民”的內(nèi)涵式發(fā)展理念，并基于對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展階段性特點(diǎn)的基本判斷，確定了“五個(gè)轉(zhuǎn)變”（理念、方式、動(dòng)力、重心和方法）的戰(zhàn)略導(dǎo)向和七項(xiàng)重要任務(wù)，提出了深刻把握我國(guó)城市發(fā)展歷史方位等基本要求。以城市更新為抓手，全方位推進(jìn)“以人民為中心”的城市規(guī)劃建設(shè)，必須整體轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念和方式，堅(jiān)持有遠(yuǎn)見(jiàn)、強(qiáng)基礎(chǔ)、重民生以及更加包容可持續(xù)的策略和模式，不斷優(yōu)化資源配置和社會(huì)空間布局，完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套，并善于應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，構(gòu)建高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的城市體系和戰(zhàn)略格局。主要有以下七個(gè)方面：

1

把握好戰(zhàn)略定位和實(shí)施重點(diǎn)。要深刻把握和適應(yīng)城市發(fā)展的基本規(guī)律，明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國(guó)土空間規(guī)劃層面的定位，始終聚焦基本需求、焦點(diǎn)問(wèn)題和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，更加關(guān)注民生改善、社會(huì)就業(yè)、公共服務(wù)配套和基礎(chǔ)設(shè)施完善，并持續(xù)強(qiáng)化綠色低碳、社會(huì)治理及包容可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)性構(gòu)建；

2

整體優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)。要始終關(guān)注功能布局和空間結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化，合理確定資源配置、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局，強(qiáng)化集約高效、公平正義和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)，主動(dòng)并持續(xù)做好城市更新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的結(jié)合，確保城市更新對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代化城市體系、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)有持續(xù)的綜合貢獻(xiàn)；

3

因地制宜的創(chuàng)新與發(fā)展。要在珍惜并依托既有資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)的前提下，瞄準(zhǔn)現(xiàn)狀問(wèn)題，聚焦社會(huì)民生，積極跟隨從大規(guī)模增量擴(kuò)張向存量提質(zhì)增效為主的轉(zhuǎn)型要求，引進(jìn)新理念、采用新方法，實(shí)現(xiàn)有需求、有特色、能自主、有內(nèi)生動(dòng)力的創(chuàng)新與發(fā)展；

4

更加注重存量?jī)?yōu)化。要始終堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和歷史文化傳承的原則，在整體保護(hù)、社會(huì)開(kāi)放、安全運(yùn)行的基礎(chǔ)上，積極改善社區(qū)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)生態(tài)，同步優(yōu)化實(shí)體和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)空間，促進(jìn)社會(huì)就業(yè)，強(qiáng)化統(tǒng)籌治理，實(shí)現(xiàn)存量資源的整體優(yōu)化和健康增長(zhǎng)；

5

全面統(tǒng)籌與協(xié)同推進(jìn)。要堅(jiān)持包容、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的原則，善于呼應(yīng)地方及社區(qū)發(fā)展需求，全面統(tǒng)籌、有機(jī)更新，并強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃與近期建設(shè)規(guī)劃實(shí)施，做好城市更新與公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的結(jié)合，不斷實(shí)現(xiàn)城市功能、空間形態(tài)和支撐體系的全面優(yōu)化；

6

適應(yīng)多元化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。要在確保社會(huì)公正、促進(jìn)共同富裕的前提下，更加適應(yīng)多元化、網(wǎng)絡(luò)化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求和發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)施政策引領(lǐng)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與均衡的投資、開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)策略，確保實(shí)現(xiàn)更加開(kāi)放、包容、協(xié)調(diào)、社會(huì)化的可持續(xù)發(fā)展；

7

強(qiáng)化科學(xué)評(píng)估和機(jī)制建設(shè)。依托大數(shù)據(jù)及互聯(lián)網(wǎng)支撐，開(kāi)展跨學(xué)科的項(xiàng)目策劃、立項(xiàng)審查、實(shí)施監(jiān)督和綜合評(píng)估，并統(tǒng)籌資源環(huán)境、現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展預(yù)期，建立完整、開(kāi)放的數(shù)據(jù)庫(kù)和具有動(dòng)態(tài)調(diào)控約束能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，引導(dǎo)發(fā)展理念、方式和動(dòng)力的根本轉(zhuǎn)變，促進(jìn)科學(xué)和民主決策，創(chuàng)建富有地方特色并契合“中國(guó)式現(xiàn)代化”發(fā)展戰(zhàn)略的模式。

綜上，從我國(guó)近年來(lái)城市更新的總體表現(xiàn)和發(fā)展趨勢(shì)看，注重綠色低碳、文化保護(hù)和社會(huì)參與的有機(jī)更新，已經(jīng)獲得廣泛共識(shí)。與那些大張旗鼓、財(cái)大氣粗、橫掃一切卻目光短淺的大規(guī)模改造建設(shè)相比，這種天女散花、潤(rùn)物無(wú)聲、新舊融合、貼近民生、關(guān)注基礎(chǔ)的有機(jī)更新，顯然更加自然、集約、隨和、包容和開(kāi)放，也更加可行、可支付、有韌性和可持續(xù)。從空間規(guī)劃、基本建設(shè)以及社會(huì)使用和治理的整體邏輯看，它們理應(yīng)成為高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的新常態(tài)，也理應(yīng)形成更加通常、更接地氣、更富有內(nèi)在生命力的策略和模式。

與此同時(shí)，也要正視并更加系統(tǒng)地解決城市化發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性和長(zhǎng)期性問(wèn)題：

1

一是前期城市化發(fā)展及其復(fù)合性積累導(dǎo)致的不充分、不均衡和不協(xié)調(diào)，例如高層住宅、新區(qū)早衰和貧困聚居等，以及大規(guī)模社會(huì)住宅建設(shè)中由于社會(huì)空間規(guī)劃缺失導(dǎo)致的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)配套和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)問(wèn)題；

2

二是伴隨老齡化、網(wǎng)絡(luò)化和新全球化背景下的人口、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)訴求，必將更加多元化并追求更深層次的社會(huì)正義和公眾參與；

3

三是新型城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)關(guān)系也將發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，并對(duì)人口分布、資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)管理和保障提出新要求?？傊?，城市更新必須同時(shí)對(duì)中心城區(qū)以及大城市周邊的資源整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和現(xiàn)代化發(fā)展，有持續(xù)、協(xié)同的帶動(dòng)作用和綜合貢獻(xiàn)。

做前進(jìn)的經(jīng)典，在回歸中超越。城市是人類家園，更新與城市同在，最終都要回歸人和生活。新時(shí)期的城市更新，一定要充分體現(xiàn)其應(yīng)有的基礎(chǔ)性、整體性、有機(jī)性和包容性，防止陷入新的大規(guī)模、低能效建造過(guò)程。城市更新不是為了讓一切“更新”，而是要在合理利用資源環(huán)境，保護(hù)傳承歷史文化的基礎(chǔ)上，讓生態(tài)更宜人、生活更便利、社會(huì)更包容、就業(yè)更容易、公共服務(wù)更均衡、基礎(chǔ)設(shè)施更完善，城市更加安全、文明和智慧，人民群眾更滿意、也更有尊嚴(yán)。這是全社會(huì)的共識(shí)和發(fā)展目標(biāo)，也是檢驗(yàn)我們是否能實(shí)現(xiàn)發(fā)展觀念、發(fā)展方式根本轉(zhuǎn)變的首要標(biāo)識(shí)。當(dāng)務(wù)之急是，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要，強(qiáng)化存量資產(chǎn)的整合優(yōu)化及合理使用，并在用地結(jié)構(gòu)、資源配置、空間規(guī)劃、城市運(yùn)行和社會(huì)治理方面，有更加全方位的開(kāi)拓和創(chuàng)新，規(guī)劃建設(shè)宜居、美麗、韌性、文明和智慧的現(xiàn)代化人民城市。

供稿單位：中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市更新分會(huì)

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