作者：張萬軍，江蘇連云港東海縣人，畢業(yè)于西南政法大學(xué)，法學(xué)博士，現(xiàn)任教內(nèi)蒙古科技大學(xué)法學(xué)系，法學(xué)教授，內(nèi)蒙古鋼苑律師事務(wù)所律師。

一、本案基本事實(shí)及裁判觀點(diǎn)

上訴人李某（化名）系江蘇某服飾有限公司（以下簡稱某服飾公司）員工，該公司僅為其繳納了2022年8月至2023年3月期間的社會保險。2024年5月28日，李某向常州市武進(jìn)區(qū)禮嘉鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱禮嘉鎮(zhèn)政府）投訴，要求某服飾公司補(bǔ)繳2007年至今的社保。禮嘉鎮(zhèn)政府立案調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，李某無法提供2007年入職的客觀證據(jù)，某服飾公司通過財(cái)務(wù)賬目、職工花名冊等材料認(rèn)可李某自2013年3月入職。因李某2023年6月已達(dá)法定退休年齡，某服飾公司認(rèn)為雙方勞動關(guān)系終止，僅同意補(bǔ)繳2013年3月至2023年6月的社保；李某則主張超齡后仍在公司工作，依據(jù)相關(guān)政策文件符合延長繳費(fèi)條件，公司應(yīng)繼續(xù)補(bǔ)繳。

2024年7月30日，禮嘉鎮(zhèn)政府作出《勞動保障監(jiān)察限期改正指令書》，指令某服飾公司為李某辦理2013年3月至2023年6月的社會保險登記。李某配合完成該期間繳費(fèi)后，因認(rèn)為未繳部分未獲支持，訴至法院，請求判令禮嘉鎮(zhèn)政府履行法定職責(zé)，責(zé)令某服飾公司補(bǔ)繳2007年至2013年2月、2023年7月至今的社會保險。

原審?fù)徶?，?jīng)法院開具調(diào)查令，李某代理人從稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)取的納稅記錄顯示，2011年1月至2013年2月期間存在與李某相關(guān)的納稅信息。另查明，李某就與某服飾公司的勞動合同糾紛提起民事訴訟，原審法院曾認(rèn)定雙方勞動關(guān)系自2013年3月起至2023年6月止，李某不服上訴，至原審裁判時該案尚未審結(jié)。同時，2023年武進(jìn)區(qū)政府文件賦予禮嘉鎮(zhèn)政府人力資源和社會保障類行政處罰權(quán)，但2025年3月該職權(quán)被收回。原審法院認(rèn)為李某訴請缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，判決駁回其訴訟請求。

李某不服原審判決上訴，主張?jiān)瓕徫匆婪ㄗ兏桓嬷黧w程序違法、被訴行政行為遺漏補(bǔ)繳期間、新規(guī)賦予延繳權(quán)原審認(rèn)定錯誤等。某服飾公司二審辯稱已積極配合補(bǔ)繳，曾通知李某辦理2011年1月至2013年2月社保補(bǔ)繳手續(xù)但李某未到場，且新規(guī)施行前李某不符合延繳條件。二審中，法院查明李某與某服飾公司勞動合同糾紛上訴案已審結(jié)，生效民事判決確認(rèn)雙方自2011年1月至2023年6月存在勞動關(guān)系，同時認(rèn)定李某超齡后與公司系勞動關(guān)系特殊情形。

二審法院認(rèn)為，禮嘉鎮(zhèn)政府作出被訴行政行為時具有相應(yīng)職權(quán)，程序無不當(dāng)，但該指令書遺漏了2011年1月至2013年2月的社會保險登記，應(yīng)確認(rèn)違法。關(guān)于2023年7月至今的社保補(bǔ)繳，超齡勞動者雖可延期繳納社保，但無規(guī)定要求用人單位必須為其繳納，故李某該主張于法無據(jù)。最終，二審法院判決撤銷原審判決，確認(rèn)禮嘉鎮(zhèn)政府作出的限期改正書違法，李某可向社會保險行政部門申請要求某服飾公司辦理2011年1月至2013年2月的社會保險登記，駁回李某其余訴訟請求。

案例來源：江蘇省常州市中級人民法院（2025）蘇04行終350號行政判決書

裁判要旨：1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)地方政府文件獲得人力資源和社會保障類行政處罰權(quán)的，在權(quán)限存續(xù)期間作出的行政行為程序合法，但行政行為遺漏法定應(yīng)處理事項(xiàng)的，應(yīng)確認(rèn)違法。2. 社會保險補(bǔ)繳的前提是勞動關(guān)系存續(xù)，勞動關(guān)系的起始和終止時間應(yīng)以生效民事判決認(rèn)定為準(zhǔn)，勞動者主張勞動關(guān)系存續(xù)但無初步證據(jù)證明的，其社保補(bǔ)繳請求不予支持。3. 超齡勞動者與用人單位構(gòu)成勞動關(guān)系特殊情形的，有權(quán)主張勞動報酬、福利待遇等，但無權(quán)要求用人單位補(bǔ)繳社會保險（工傷保險除外），超齡延繳社保并非用人單位的法定義務(wù)。

二、焦點(diǎn)解析：勞動關(guān)系認(rèn)定是社保補(bǔ)繳的核心前提

本案的核心爭議始終圍繞勞動關(guān)系的存續(xù)期間展開，這也是社保補(bǔ)繳糾紛中最常見的關(guān)鍵癥結(jié)。內(nèi)蒙古鋼苑律師事務(wù)所律師、內(nèi)蒙古科技大學(xué)法學(xué)教授張萬軍指出，社會保險的繳納以用人單位與勞動者之間存在勞動關(guān)系為法定前提，《中華人民共和國社會保險法》明確規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)自用工之日起三十日內(nèi)為其職工向社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請辦理社會保險登記。因此，無論是勞動保障行政部門作出行政處理，還是法院審理相關(guān)行政訴訟案件，都必須以勞動關(guān)系的明確認(rèn)定為基礎(chǔ)。

在本案中，李某主張2007年入職某服飾公司，但未能提供任何客觀證據(jù)予以佐證。張萬軍教授強(qiáng)調(diào)，這涉及到勞動爭議中的舉證責(zé)任分配規(guī)則。根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第六條規(guī)定，發(fā)生勞動爭議，當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。與爭議事項(xiàng)有關(guān)的證據(jù)屬于用人單位掌握管理的，用人單位應(yīng)當(dāng)提供；用人單位不提供的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。具體到勞動關(guān)系起始時間的認(rèn)定，勞動者首先需要提供初步證據(jù)證明雙方存在勞動關(guān)系，比如工資支付記錄、工作證、考勤記錄等，若無法提供初步證據(jù)，僅靠單方陳述，其主張往往難以得到支持。

本案中，稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)取的2011年1月至2013年2月期間的納稅信息，成為了認(rèn)定勞動關(guān)系起始時間的關(guān)鍵初步證據(jù)。張萬軍教授分析，納稅記錄尤其是個人所得稅申報記錄，能夠間接證明勞動者與用人單位之間存在勞動報酬支付關(guān)系，屬于勞動關(guān)系存在的有力佐證。而生效民事判決最終確認(rèn)雙方自2011年1月至2023年6月存在勞動關(guān)系，這一認(rèn)定不僅對民事訴訟具有約束力，也成為行政訴訟中判斷社保補(bǔ)繳期間的核心依據(jù)。這體現(xiàn)了行政訴訟與民事訴訟的協(xié)同性，對于存在勞動關(guān)系爭議的社保補(bǔ)繳案件，先通過勞動仲裁或民事訴訟明確勞動關(guān)系存續(xù)期間，再處理社保補(bǔ)繳事宜，是符合法律程序和實(shí)踐邏輯的做法。

值得注意的是，禮嘉鎮(zhèn)政府作為被委托行使勞動保障監(jiān)察職權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在處理過程中明確告知李某勞動關(guān)系爭議應(yīng)通過仲裁、訴訟途徑解決，這一做法得到了法院的認(rèn)可。張萬軍教授表示，這一細(xì)節(jié)凸顯了行政機(jī)關(guān)職權(quán)的邊界性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過相對集中行政處罰權(quán)獲得的勞動保障監(jiān)察職權(quán)，并不包括勞動關(guān)系的司法判定權(quán)。勞動關(guān)系的認(rèn)定屬于司法權(quán)范疇，行政機(jī)關(guān)在處理社保補(bǔ)繳投訴時，若遇到雙方對勞動關(guān)系存在重大爭議且無法通過調(diào)查核實(shí)明確的，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)當(dāng)事人通過司法程序解決，而不能超越職權(quán)直接作出認(rèn)定，這既是對司法權(quán)的尊重，也是保障行政行為合法性的必要要求。

三、法理延伸：超齡用工的社保權(quán)益邊界與行政職權(quán)變動的處理

本案中另一個值得關(guān)注的焦點(diǎn)是超齡勞動者的社保補(bǔ)繳問題。李某主張其2023年6月達(dá)到法定退休年齡后仍在某服飾公司工作，依據(jù)相關(guān)政策文件應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳社保，但法院最終未支持其該部分主張。張萬軍教授對此作出解讀，超齡用工的社保權(quán)益問題需要區(qū)分“勞動關(guān)系存續(xù)”與“社保繳納義務(wù)”兩個不同概念。

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，法定退休年齡是勞動關(guān)系終止的法定情形之一，但用人單位與其招用的已達(dá)到或超過法定退休年齡但未享受基本養(yǎng)老保險待遇或領(lǐng)取退休金的人員發(fā)生用工爭議，若雙方用工情形符合勞動關(guān)系特征，應(yīng)按勞動關(guān)系特殊情形處理。張萬軍教授指出，這種特殊勞動關(guān)系與普通勞動關(guān)系在權(quán)益保障范圍上存在差異。勞動者有權(quán)主張勞動報酬、勞動保護(hù)、休息休假、福利待遇等核心勞動權(quán)益，但對于二倍工資、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、賠償金及社會保險待遇（工傷保險除外），則不予支持。這是因?yàn)槌g勞動者已超出法定勞動年齡范圍，其與用人單位之間的用工關(guān)系不再屬于典型的勞動關(guān)系，社保繳納義務(wù)的認(rèn)定也應(yīng)隨之調(diào)整。

關(guān)于超齡延繳社保的政策適用，張萬軍教授分析，江蘇省相關(guān)政策文件允許超齡勞動者延長繳費(fèi)至滿15年以享受養(yǎng)老保險待遇，但這并不意味著用人單位負(fù)有強(qiáng)制補(bǔ)繳義務(wù)。政策規(guī)定的延繳方式包括以靈活就業(yè)人員身份繳納和以用人單位職工身份繳納，其中以用人單位職工身份繳納需要雙方協(xié)商一致，法律并未賦予勞動者強(qiáng)制要求用人單位補(bǔ)繳的權(quán)利。本案中，李某依據(jù)2025年2月1日起施行的《江蘇省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實(shí)施辦法》主張延繳權(quán)，但該辦法施行時其超齡用工行為已發(fā)生，且辦法并未規(guī)定超齡延繳屬于用人單位的法定義務(wù)，因此其主張缺乏法律依據(jù)。這一裁判結(jié)果明確了超齡勞動者社保權(quán)益的邊界，既保障了勞動者的基本勞動權(quán)益，也兼顧了用人單位的合理負(fù)擔(dān)，符合公平原則。

此外，本案中行政機(jī)關(guān)職權(quán)變動的處理方式，也具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。2025年3月，武進(jìn)區(qū)政府收回了禮嘉鎮(zhèn)政府的人力資源和社會保障類行政處罰權(quán)，而本案二審審理過程中職權(quán)已發(fā)生變動。張萬軍教授表示，行政機(jī)關(guān)職權(quán)變動后，對于已作出的行政行為的審查和后續(xù)處理，應(yīng)遵循“職權(quán)存續(xù)期間合法行使”和“權(quán)責(zé)一致”原則。一方面，禮嘉鎮(zhèn)政府在2024年7月作出被訴行政行為時，依據(jù)當(dāng)時有效的政府文件具有相應(yīng)職權(quán)，因此法院認(rèn)定其作出行政行為的程序合法；另一方面，由于二審時其職權(quán)已被收回，無法再重新作出行政行為，因此法院未判決其履行職責(zé)，而是確認(rèn)原行政行為違法，并引導(dǎo)李某向具有相應(yīng)職權(quán)的社會保險行政部門申請?zhí)幚怼?/p>

這種處理方式既維護(hù)了行政行為的公定力和程序合法性，又保障了勞動者的實(shí)體權(quán)利救濟(jì)途徑。張萬軍教授強(qiáng)調(diào)，行政機(jī)關(guān)職權(quán)變動是行政管理實(shí)踐中常見的情形，對于涉及職權(quán)變動的行政訴訟案件，法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確界定行政行為作出時的職權(quán)狀態(tài)，區(qū)分“職權(quán)存續(xù)期間的行為合法性”與“職權(quán)變動后的履行可能性”，合理作出裁判。同時，行政機(jī)關(guān)在職權(quán)變動時，應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)事項(xiàng)的交接和告知工作，保障行政相對人的權(quán)利救濟(jì)渠道暢通，避免因職權(quán)變動導(dǎo)致行政相對人維權(quán)無門。

對于勞動者和用人單位而言，本案也具有重要的警示意義。張萬軍教授提醒，勞動者在入職時應(yīng)注意留存勞動合同、工作證、工資條、考勤記錄等能夠證明勞動關(guān)系的證據(jù)，以便在發(fā)生社保補(bǔ)繳等爭議時能夠有效維護(hù)自身權(quán)益；對于勞動關(guān)系存續(xù)期間的爭議，應(yīng)及時通過勞動仲裁或民事訴訟途徑解決，避免因證據(jù)滅失或超過時效導(dǎo)致權(quán)益受損。用人單位則應(yīng)當(dāng)依法為勞動者辦理社保登記并足額繳納社保，對于存在的社保補(bǔ)繳問題應(yīng)積極配合處理，避免因違法用工承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；對于超齡用工，應(yīng)明確雙方的權(quán)利義務(wù)邊界，避免因權(quán)益認(rèn)知差異引發(fā)糾紛。

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