本期介紹

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中國(guó)基層社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制與每個(gè)人的生活息息相關(guān)。然而，這套復(fù)雜機(jī)器究竟如何運(yùn)轉(zhuǎn)，其背后的「潛知識(shí)」卻往往少為人知。從城市發(fā)展到個(gè)人抉擇，特殊的等級(jí)制度如何決定社會(huì)資源的分配？在體制內(nèi)，不同人才的晉升軌道有何差異？權(quán)力的不確定性，為何讓官員晉升研究成為焦點(diǎn)？「郡縣治，天下安」，處在治理樞紐的縣域，未來(lái)路在何方？東北的轉(zhuǎn)型困境與「環(huán)江西現(xiàn)象」背后，路徑依賴(lài)與交通變遷產(chǎn)生了怎樣的影響？請(qǐng)聽(tīng)本期嘉賓聶輝華教授帶來(lái)的精彩分享！

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本文為基于節(jié)目錄音的口述稿，僅對(duì)語(yǔ)法與用詞做部分修改。

從反腐劇關(guān)于「含權(quán)量」的討論說(shuō)起

程衍樑

作為個(gè)人，只要生活在中國(guó)，無(wú)論在不在體制內(nèi)，都逃不開(kāi)官僚體制的影響。但很多人完全不了解這套機(jī)制是如何運(yùn)行的。電視劇創(chuàng)作可能會(huì)借貪官之口，把它講出來(lái)，比如有關(guān)“職務(wù)含權(quán)量”的討論。您在書(shū)里提到了縣處級(jí)群體真正的職務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，縣在中國(guó)的治理架構(gòu)中是一個(gè)非常特殊的存在。再往下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，它的整個(gè)體系和運(yùn)作方式都跟縣一級(jí)有非常多不同的地方。縣在中國(guó)行政治理當(dāng)中的特殊性在哪？

聶輝華

首先，中央非常重視縣一級(jí)的治理。前幾年評(píng)了一次全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記，往前十年又評(píng)了一次，再往前就很長(zhǎng)時(shí)間才評(píng)一次。但從來(lái)沒(méi)評(píng)過(guò)全國(guó)優(yōu)秀市長(zhǎng)，因?yàn)榭h非常重要，“郡縣治，天下安?！蔽抑v幾個(gè)冷知識(shí)，第一，自秦朝確立郡縣制以來(lái)，縣的疆域和名稱(chēng)很少發(fā)生變化，但地級(jí)市的名字經(jīng)常變，府、省的名字也變化。元朝才有省，但縣自始至終都比較穩(wěn)定，說(shuō)明縣域是一個(gè)非常基礎(chǔ)的治理單元，這是它古老的歷史。第二，從功能上講，縣除了沒(méi)有外交和國(guó)防之外，具有所有一個(gè)國(guó)家對(duì)應(yīng)的功能，麻雀雖小，五臟俱全。再往下鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在越來(lái)越弱化了，連獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)都沒(méi)有了，鄉(xiāng)財(cái)上收。再往上，有人說(shuō)市也很全，但市跟縣不一樣，縣要直接面對(duì)老百姓。

第二個(gè)冷知識(shí)，中國(guó)有全世界獨(dú)特的五級(jí)行政架構(gòu)，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)，市這一級(jí)是最不重要的。以前是沒(méi)有市的，就叫行署，屬于省級(jí)機(jī)關(guān)的派出單位，基本上不能調(diào)動(dòng)各縣的人事權(quán)和財(cái)權(quán)，只是協(xié)調(diào)。2000年前后才開(kāi)始把市變得更實(shí)，讓市來(lái)管縣。

現(xiàn)在市很強(qiáng)，但即便如此，市仍然是上傳下達(dá)的作用。比如一個(gè)政策，中央出了頂層設(shè)計(jì)，省里會(huì)劃一個(gè)大的框架，市就把它轉(zhuǎn)發(fā)到縣，因?yàn)榭h是執(zhí)行市的話(huà)。市一不負(fù)責(zé)執(zhí)行，二不確定大政方針，所以它的作用沒(méi)有那么強(qiáng)。學(xué)術(shù)界都用市一級(jí)單位來(lái)做研究，只是因?yàn)槭凶銐蚨?，有足夠的方差，這樣做回歸容易變得更顯著。中國(guó)有將近300個(gè)市，但縣有2800多個(gè)，為什么不用縣做研究？因?yàn)榭h的數(shù)據(jù)很難獲得。

還有個(gè)冷知識(shí)，50年代在省以上還有一層叫大區(qū)。革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我們有五大軍區(qū)，華中、華北、西北、華北、東北，后來(lái)就變成了幾大區(qū)，是副國(guó)級(jí)單位，有相對(duì)獨(dú)立的政治局。

程衍樑

當(dāng)年號(hào)稱(chēng)“五馬進(jìn)京”。

聶輝華

對(duì)，所以體制會(huì)隨著時(shí)代的變化而變，但縣幾乎沒(méi)變過(guò)，可見(jiàn)縣太重要了。還有一點(diǎn)也是特殊的，縣跟區(qū)的區(qū)別，區(qū)大部分權(quán)力都上升到市里了，市是可以直接管區(qū)的，區(qū)沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政和規(guī)劃?rùn)?quán)。一個(gè)秘訣，怎么分辨出哪個(gè)機(jī)構(gòu)屬于區(qū)管，哪個(gè)不屬于區(qū)管？你就去網(wǎng)站上看區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的分工，寫(xiě)分管就是他能夠管的，寫(xiě)聯(lián)系就是他不能管的。

還有個(gè)更明顯的區(qū)別，看名稱(chēng)，比如“北京市海淀區(qū)公安分局”，不歸海淀區(qū)區(qū)委、區(qū)政府管，它是分局，是市公安局直管的分局。我是上級(jí)的分支機(jī)構(gòu)，受你協(xié)調(diào)，但不直接歸你管。但縣里不存在公安分局，縣里所有的局都是實(shí)體，都叫局，只有少數(shù)的條管單位，比方稅務(wù)局、海關(guān)，絕大部分都是實(shí)體機(jī)構(gòu)，都?xì)w本地管，也就是我在書(shū)里說(shuō)的屬地管理部門(mén)，而不是垂直管理部門(mén)。這區(qū)別很大，區(qū)能做的事情遠(yuǎn)不如縣多，縣的自主權(quán)更大。我可以決定自己的土地規(guī)劃，可以調(diào)整自己的產(chǎn)業(yè)政策，區(qū)就沒(méi)有了。

中國(guó)社會(huì)越往下越依賴(lài)非正式制度

程衍樑

您過(guò)去講過(guò)一個(gè)話(huà)題，越到基層越不是一套明面上的權(quán)力規(guī)則，更多體現(xiàn)到“潛規(guī)則”或者“潛知識(shí)”的層面。

聶輝華

我在書(shū)里做了一些概括，越往上中國(guó)社會(huì)越像是一個(gè)完全契約，什么事情都有明文規(guī)定，越依賴(lài)于正式制度，比如法律政治。越往下中國(guó)社會(huì)更像是個(gè)不完全契約，越依賴(lài)于非正式制度。生活在大城市的可能無(wú)感，但如果你在小地方就知道，辦一件事第一反應(yīng)不是法律法規(guī)怎么想，“情理法”是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)社會(huì)非常普遍的規(guī)則，先看這件事是不是合情，再看它合不合理，最后才看合不合法。

幾十年前的農(nóng)村大部分地方都是這么治理的，兩個(gè)人打架了，放到大城市里首先把你關(guān)到公安局，在鄉(xiāng)下絕不會(huì)這樣，首先搞清楚誰(shuí)打誰(shuí)，有沒(méi)有理。如果先打人的那個(gè)人有理，事情性質(zhì)就輕了很多，如果對(duì)方愿意諒解，就沒(méi)事了，公安局不會(huì)去抓人的。要這樣抓人，天天忙不完的，因?yàn)檗r(nóng)村很多這樣的事情。以前經(jīng)常兩個(gè)村為了爭(zhēng)水械斗，公安局不會(huì)隨便抓人，除非打出人命或者非常嚴(yán)重。

這是中國(guó)社會(huì)的客觀現(xiàn)實(shí)，可以說(shuō)過(guò)去法治不完善，也可以說(shuō)越往下面對(duì)的越是文化水平較低的居民、村民，又加上地域比較復(fù)雜，人情關(guān)系密集，使得很多正式制度不一定像非正式制度那么有效率。非正式制度比較有效率是因?yàn)樗鼜椥源?，成本低，所有的正式制度在?shí)施時(shí)，都需要有國(guó)家力量去介入，但非正式制度不需要。鄉(xiāng)下兩個(gè)人打架了，村長(zhǎng)就能調(diào)解，你非要讓司法所去調(diào)解，要花費(fèi)很多國(guó)家層面的財(cái)力物力。為什么現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)調(diào)解？一定程度上就是非正式制度，國(guó)家推廣楓橋經(jīng)驗(yàn)在一定程度上我認(rèn)為跟我的命題是吻合的，能用非正式制度化解矛盾是最好的。

程衍樑

但這個(gè)新聞出來(lái)的時(shí)候引起了一部分人的擔(dān)憂(yōu)，楓橋經(jīng)驗(yàn)或者依靠更多非正式制度來(lái)進(jìn)行基層治理，那背后黑箱操作的空間豈不是更多了？

聶輝華

這兩者不是非此即彼的關(guān)系，非正式制度調(diào)節(jié)不了，正式制度可以隨時(shí)介入，而且大家要清楚正式制度的底線(xiàn)在哪里，不能徇私枉法。法律是大家的底線(xiàn)，但在底線(xiàn)之上有很多灰色地帶，是不一定要用法律的。大家不要以為我們是法制社會(huì)，所有地方都應(yīng)該用法律來(lái)治理，法律的治理成本很高。你看到路邊有人吐痰，難道去罰款嗎？那要出動(dòng)多少人，罰款還值不值得？這個(gè)時(shí)候道德教育說(shuō)不定更有效，或者媒體曝光，它也不是法治手段，但說(shuō)不定更有效率。

我的意思是，中國(guó)這么復(fù)雜，需要用多種手段來(lái)治理，而且古代就是這么來(lái)的。我推薦一本書(shū)，瞿同祖寫(xiě)的《清代地方政府》，清代的地方政府縣一級(jí)基本上只有縣令一個(gè)人是正式編制，有工資，其他所有人既沒(méi)有編制，也沒(méi)有國(guó)家給的工資。那怎么運(yùn)轉(zhuǎn)？靠的就是一套非正式制度，一套非常復(fù)雜、豐富、悠久的非正式制度。

程衍樑

像紹興師爺，還有那些小吏們。

聶輝華

一個(gè)縣令要雇長(zhǎng)隨、仆人、跟班、衙役、書(shū)吏，靠這樣一個(gè)龐大的非正式網(wǎng)絡(luò)才能治理一個(gè)縣。說(shuō)古代官員少，工資少，也能把國(guó)家治理好，這是誤解。古代在治理上的成本并不低，只是不用皇糧和國(guó)稅來(lái)承擔(dān)，但后來(lái)也得用別的稅收，比方火耗歸公那一部分，就相當(dāng)把清朝的地丁錢(qián)糧加派一部分，用的其實(shí)也是皇糧，成本也很高。并沒(méi)有絕對(duì)地說(shuō)，正式制度一定好，非正式制度一定不好，任何一個(gè)國(guó)家一定是正式制度和非正式制度交織在一起的，這是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基本要義。

從省會(huì)到開(kāi)埠城市：等級(jí)制度決定城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展

程衍樑

一個(gè)府的治所今天肯定是在城市里，但在古代往往也是一個(gè)縣屬管轄，比如廣州設(shè)市一直要到1920年代。

聶輝華

設(shè)市所在的那個(gè)縣就叫首縣。

程衍樑

是不是也符合您剛說(shuō)到的，縣是一個(gè)基本的治理單位？

聶輝華

清朝的體制延續(xù)到現(xiàn)在比較明顯，有州，也有縣，州就是比縣大一點(diǎn)的縣級(jí)單位，都?xì)w府管，但府管的事情不是特別多，一般都是省里跟州縣發(fā)生聯(lián)系，很少看到府跟州縣發(fā)生聯(lián)系。講財(cái)政體制的時(shí)候，比如火耗歸公，都是州縣收了糧食之后向省里解送的，由布政使來(lái)決定分配，并不需要向知府解送，我懷疑在古代府就不是特別實(shí)權(quán)的機(jī)構(gòu)。古代的省，也就是布政使這一級(jí)是實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全省的財(cái)政經(jīng)濟(jì)。

程衍樑

而且清代也有跨越好幾個(gè)縣的一個(gè)綜合性道員、道臺(tái)。

聶輝華

就是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

程衍樑

慈禧的父親惠征當(dāng)年就在安徽做這樣的一個(gè)崗位，既不是府臺(tái)，也不是縣長(zhǎng)，是一個(gè)很奇怪的架構(gòu)。安徽的歷史很有意思，今天都是地級(jí)市的這些單位，在古代是不一樣的。安慶府、徽州府是府，但六安今天也是一個(gè)單獨(dú)的地級(jí)市，它在以前就是個(gè)州，六安州，所以把州當(dāng)成一個(gè)更大的縣，就能更方便理解它在古代的存在。

聶輝華

安徽又印證我的觀點(diǎn)，等級(jí)制度很重要，人跟資源走，資源跟著權(quán)力走，權(quán)力嵌入等級(jí)中，這是我書(shū)里反復(fù)強(qiáng)調(diào)的邏輯。安徽為什么叫安徽??？它最重要的城市有兩個(gè)，一個(gè)是安慶，一個(gè)是徽州?；罩菥褪墙裉斓狞S山，后來(lái)安徽省會(huì)變了之后，徽州就不行了，安慶也不行了。安慶雖然現(xiàn)在還是地級(jí)市，黃山也是地級(jí)市，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上合肥。政治中心變了，經(jīng)濟(jì)中心就變了，所以政治權(quán)力會(huì)決定經(jīng)濟(jì)權(quán)力，政治地位會(huì)決定經(jīng)濟(jì)地位。

程衍樑

在中國(guó)這是一個(gè)普遍規(guī)律。

聶輝華

我的一位合作者拿了中國(guó)上千年的歷史數(shù)據(jù)來(lái)做研究，就證明我的觀點(diǎn)，政治地位比經(jīng)濟(jì)地位更重要，對(duì)于城市發(fā)展是毫無(wú)疑問(wèn)的。

本期嘉賓

程衍樑（微博@GrenadierGuard2）

聶輝華，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，新書(shū)《基層中國(guó)的運(yùn)行邏輯》

本期提到

阿西莫格魯 / 章奇 / 馮軍旗 / 惠征 / 郡縣制 / 張之洞 / 粵漢鐵路

《基層中國(guó)的運(yùn)行邏輯》《權(quán)力結(jié)構(gòu)、政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》《國(guó)家為什么會(huì)失敗》
《清代地方政府》《在體制內(nèi)游說(shuō)》

文稿、排版：Yo

編輯：思釗

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