最高法院案例:房屋征收決定前置階段不屬于最終行政決定，不影響被征收人的權(quán)利和義務(wù)

(2017）最高法行申6262號(hào)

裁判要點(diǎn)

房屋征收系由多個(gè)過程性行為組成的行政行為，制定征收補(bǔ)償方案、確定被征房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)等，均是市、縣級(jí)政府作出征收決定的前置階段性行為，不屬于最終的行政決定，不直接對(duì)被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。實(shí)際對(duì)被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的主要是房屋征收決定及補(bǔ)償決定。如被征收人對(duì)房屋征收決定或者補(bǔ)償決定不服，可依法申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院在審查房屋征收決定或補(bǔ)償決定合法性同時(shí)，一并對(duì)房屋征收中的相關(guān)過程性行為進(jìn)行審查。

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申6262號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：沙玉芝，女，1951年1月8日出生，漢族，住安徽省宿州市蕭縣。

委托訴訟代理人：王忠仁，男，1954年10月5日出生，漢族，住安徽省宿州市蕭縣。系沙玉芝的丈夫。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：蕭縣人民政府，住所地安徽省宿州市蕭縣龍城鎮(zhèn)大同街138號(hào)。

法定代表人：武戈，該縣縣長。

再審申請(qǐng)人沙玉芝因訴蕭縣人民政府房屋征收補(bǔ)償方案一案，不服安徽省高級(jí)人民法院（2017）皖行終56號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

沙玉芝申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，（一）《蕭縣文化藝術(shù)城項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案》、蕭政辦（2010）34號(hào)文件在制定時(shí)程序違法，適用法律錯(cuò)誤，超越職權(quán)制定有關(guān)房屋征收補(bǔ)償形式、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，依法應(yīng)予撤銷。1.文化藝術(shù)城項(xiàng)目房屋征收公告發(fā)布于2011年5月31日，被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)確定在蕭政辦（2010）34號(hào)文件規(guī)定的2010年，不但違法，也不合理。蕭縣文化藝術(shù)城項(xiàng)目被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)，應(yīng)以建設(shè)部2003年12月1日頒布的《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》為依據(jù)，不能適用《國有土地房屋征收評(píng)估辦法》的規(guī)定，更不能適用蕭政辦（2010）34號(hào)文件的規(guī)定;2.根據(jù)國土資源部國土資發(fā)（2010）151號(hào)文件規(guī)定，蕭縣人民政府批準(zhǔn)作為毛地拍賣的土地，五年多沒有開發(fā)，其發(fā)布的房屋征收公告和制定的《文化藝術(shù)城項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案》也應(yīng)作廢;3.《文化藝術(shù)城項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案》公布前后，沒有征求公眾意見，沒有告知被征收人和公眾有被征求意見的權(quán)利和被征求意見的期限。方案公布時(shí)，也未按國務(wù)院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定進(jìn)行公布,只是在房屋征收辦公室門外墻上，貼了一張如報(bào)紙大小的房屋征收補(bǔ)償方案，以致絕大多數(shù)人都不知道，直至2016年4月底，再審申請(qǐng)人才從房屋征收辦有關(guān)人員口中得知補(bǔ)償方案內(nèi)容。（二）再審申請(qǐng)人的訴求屬人民法院行政審判范圍，應(yīng)依法審理。1.一、二審裁定認(rèn)定《蕭縣文化藝術(shù)城項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案》、蕭政辦（2010）34號(hào)文件對(duì)被征收人的權(quán)利義務(wù)不直接產(chǎn)生影響，對(duì)被征收人的合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，顯然證據(jù)不足;2.一、二審裁定認(rèn)為被征收人提起訴訟的行政行為不具有可訴性，適用法律錯(cuò)誤。蕭政辦（2010）34號(hào)文件即《關(guān)于印發(fā)2010年度蕭縣城鎮(zhèn)房屋拆遷貨幣補(bǔ)助補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)格及相關(guān)修正系數(shù)和蕭縣城鎮(zhèn)房屋拆遷補(bǔ)助補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，事實(shí)上也是蕭縣房屋征收補(bǔ)助補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)之一，它和征收補(bǔ)償方案一樣，是對(duì)征收補(bǔ)償事項(xiàng)作出的處分，必然會(huì)處分被征收人權(quán)利義務(wù)，屬于具體行政行為，如《征收補(bǔ)償方案》關(guān)于檐高在2.8米以下的房屋和閣樓由評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)規(guī)定評(píng)估后給予貨幣補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，使再審申請(qǐng)人只能接受貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，而不能選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補(bǔ)償方式，直接對(duì)被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。請(qǐng)求：1.撤銷安徽省高級(jí)人民法院（2017）皖行終56號(hào)行政裁定；2.撤銷蕭縣人民政府蕭政辦（2010）34號(hào)文件；3.撤銷蕭縣人民政府《蕭縣文化藝術(shù)城項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案》，判決蕭縣人民政府重新作出房屋征收補(bǔ)償方案；4.判決蕭縣人民政府在征收再審申請(qǐng)人房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)上，按建設(shè)部2003年12月1日頒布的《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》第11條第2款的規(guī)定執(zhí)行；5.本案訴訟費(fèi)用由蕭縣人民政府承擔(dān)。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，房屋征收系由多個(gè)過程性行為組成的行政行為，制定征收補(bǔ)償方案、確定被征房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)等，均是市、縣級(jí)政府作出征收決定的前置階段性行為，不屬于最終的行政決定，不直接對(duì)被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。實(shí)際對(duì)被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的主要是房屋征收決定及補(bǔ)償決定。如被征收人對(duì)房屋征收決定或者補(bǔ)償決定不服，可依法申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院在審查房屋征收決定或補(bǔ)償決定合法性同時(shí)，一并對(duì)房屋征收中的相關(guān)過程性行為進(jìn)行審查。本案再審申請(qǐng)人沙玉芝單獨(dú)針對(duì)《文化藝術(shù)城項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案》、被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)提起的訴訟，不屬于行政訴訟受案范圍，原審法院裁定駁回沙玉芝的起訴，適用法律并無不當(dāng)。由于所訴《蕭縣文化藝術(shù)城項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案》不具有可訴性，且該補(bǔ)償方案未直接援引蕭縣人民政府蕭政辦（2010）34號(hào)文件，故原審裁定認(rèn)為沙玉芝請(qǐng)求對(duì)蕭政辦（2010）34號(hào)文件進(jìn)行附帶審查不符合法定條件亦并無不當(dāng)。

綜上，沙玉芝的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的再審情形。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第七十四條的規(guī)定，裁定如下：

駁回沙玉芝的再審申請(qǐng)。

審判長　　劉京川

審判員　　劉雪梅

審判員　　閻　巍

二〇一七年九月二十六日

法官助理 李 牧

書記員 雍 歌