通過類型思維在法律體系內(nèi)展開語詞認(rèn)識(shí)，“區(qū)域協(xié)同”形成了地理空間特征和經(jīng)濟(jì)功能特征之外的第三個(gè)特征，即權(quán)力結(jié)構(gòu)特征。“區(qū)域協(xié)同”是相互平行的同級(jí)權(quán)力單元依各自職權(quán)共同解決跨行政邊界事項(xiàng)，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行狀態(tài)。在基于權(quán)力結(jié)構(gòu)特征變化形成的類型譜中，《立法法》第83條的規(guī)范對(duì)象并非“區(qū)域協(xié)同”類型的典型形象，而是縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)與橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)融合而成的一般形象。縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的介入，使得“有關(guān)區(qū)域”內(nèi)實(shí)現(xiàn)了部分職權(quán)的橫向轉(zhuǎn)移。“有關(guān)區(qū)域”應(yīng)當(dāng)區(qū)別于“本行政區(qū)域”，而非全然在“本行政區(qū)域內(nèi)”。面對(duì)“有關(guān)區(qū)域”的整體立法需求時(shí)，“協(xié)同制定”形成了“拼盤式”“組合式”“委托式”三種可能路徑。

一、協(xié)同立法實(shí)踐對(duì)《立法法》第83條適用的提問

2024年4月，由上海市、江蘇省、浙江�。ㄒ韵潞�(jiǎn)稱滬蘇浙兩省一市）人大常委會(huì)協(xié)同制定的《促進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》（以下簡(jiǎn)稱《促進(jìn)長(zhǎng)三角示范區(qū)發(fā)展條例》）正式通過。這是《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）2023年修改后，第一部由地方人大常委會(huì)協(xié)同制定的特定區(qū)域法規(guī)。在《促進(jìn)長(zhǎng)三角示范區(qū)發(fā)展條例》的起草過程中，因?qū)Α读⒎ǚā返?3條的理解不同，出現(xiàn)了起草路徑之爭(zhēng)。

在《促進(jìn)長(zhǎng)三角示范區(qū)發(fā)展條例》起草工作啟動(dòng)時(shí)，滬蘇浙兩省一市人大常委會(huì)已經(jīng)積累了協(xié)同立法經(jīng)驗(yàn)，可以按照某一省市牽頭起草文本，其他省市協(xié)同制定、修改，并在相近時(shí)間內(nèi)由兩省一市人大常委會(huì)分別通過的思路來進(jìn)行。因此《促進(jìn)長(zhǎng)三角示范區(qū)發(fā)展條例》起草工作最初的爭(zhēng)議，集中在草案應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容的問題上，而起草路徑并未成為關(guān)注焦點(diǎn)。但隨著《立法法》第83條的出臺(tái)，以及“有關(guān)區(qū)域”一詞的出現(xiàn)，協(xié)同立法的方式與進(jìn)路成為起草中需要面對(duì)的主要問題。

2023年3月，《立法法》修改后，作為起草工作小組成員單位的長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)）提出了新的起草方案，即運(yùn)用《立法法》第83條“有關(guān)區(qū)域”，將長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)所涉及的滬蘇浙三地片區(qū)進(jìn)行整體性規(guī)定。在提出這一設(shè)想的同時(shí)，長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)還提出了包括“共同管轄”等在內(nèi)的體現(xiàn)示范區(qū)整體性的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范內(nèi)容。在2023年3月至10月的起草方案中，條例的適用范圍為《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)三角一體化規(guī)劃綱要》）中規(guī)定的示范區(qū)范圍，跨越滬蘇浙兩省一市的行政邊界；長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)及其執(zhí)委會(huì)作為整體可以開展一系列管理活動(dòng)，包括生態(tài)環(huán)境問題的統(tǒng)一執(zhí)法等。由于對(duì)示范區(qū)進(jìn)行了跨行政邊界的整體性規(guī)定，加之長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)不屬于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，也不隸屬于兩省一市，這一階段的草案名稱不加省市前綴，全名為《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)條例》。

雖然《立法法》第83條規(guī)定了“有關(guān)區(qū)域”，但“有關(guān)區(qū)域”應(yīng)當(dāng)如何理解，引發(fā)了諸多疑問。在起草小組內(nèi)部，也形成了對(duì)“有關(guān)區(qū)域”和協(xié)同立法路徑的不同理解。長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)和滬蘇浙兩省一市人大常委會(huì)曾計(jì)劃向全國(guó)人大常委會(huì)請(qǐng)示，希望得到《立法法》修改后協(xié)同立法模式的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。2023年11月，滬蘇浙兩省一市人大財(cái)經(jīng)委聯(lián)合召開條例起草研討會(huì)，并邀請(qǐng)全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室的人員參會(huì)。

從2023年10月底到2023年12月，起草小組的方案出現(xiàn)了變化，條例名稱從《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)條例》更改為《促進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》。滬蘇浙兩省一市人大常委會(huì)回到了分別起草、協(xié)同制定、同步通過的協(xié)同立法模式中。草案中關(guān)于示范區(qū)的整體性規(guī)定，也由滬蘇浙兩省一市人大常委會(huì)按照行政區(qū)域劃分，重新進(jìn)行分別規(guī)定。作為“后第83條時(shí)期”的第一部區(qū)域協(xié)同立法，《促進(jìn)長(zhǎng)三角示范區(qū)發(fā)展條例》的制定沿用了“前第83條時(shí)期”的起草思路。

在《立法法》第83條出臺(tái)之前，地方人大及其常委會(huì)已經(jīng)運(yùn)用地方立法權(quán)，通過協(xié)同機(jī)制的建立，形成了較為固定的區(qū)域協(xié)同立法路徑。受地方立法權(quán)行使框架的影響，彼時(shí)的區(qū)域協(xié)同立法主要有兩種模式。一種是，某個(gè)地方立法機(jī)關(guān)在通過有關(guān)法規(guī)前，向協(xié)同方征詢意見，并根據(jù)意見進(jìn)行修改，再進(jìn)行表決。另一種是，參與協(xié)同的各方通過多省市人大常委會(huì)工作協(xié)同會(huì)議，確定可以納入立法計(jì)劃、立法規(guī)劃的協(xié)同立法項(xiàng)目，并通過相關(guān)省市人大常委會(huì)分別起草、統(tǒng)一意見、同步通過、同步公布來實(shí)現(xiàn)協(xié)同立法。這兩種協(xié)同立法方式將法規(guī)的適用范圍嚴(yán)格限制在“本行政區(qū)域”內(nèi)，所規(guī)定事項(xiàng)也限定為《立法法》規(guī)定的“地方事務(wù)”，是將區(qū)域協(xié)同立法作為特殊地方立法的思路。因此，在可以分割處理的協(xié)同事項(xiàng)上，這兩種模式能夠發(fā)揮一定作用。但當(dāng)協(xié)同事項(xiàng)出現(xiàn)了無法分割處理的情形，簡(jiǎn)單地由地方人大及其常委會(huì)分別立法，就會(huì)出現(xiàn)分別規(guī)定與一體化效果的沖突。

也正是隱約認(rèn)識(shí)到分別立法、協(xié)同通過的起草方式的局限性，《促進(jìn)長(zhǎng)三角示范區(qū)發(fā)展條例》的起草曾試圖進(jìn)行協(xié)同立法路徑創(chuàng)新，但最終以“前第83條時(shí)期”的起草思路完成。而條例制定過程中所爭(zhēng)議的協(xié)同立法模式問題，隨著協(xié)同事項(xiàng)一體化程度不斷提高，以及協(xié)同立法的內(nèi)容向公共管理和制度創(chuàng)新延伸，在未來的區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)中會(huì)愈加突出。立法實(shí)踐已經(jīng)向《立法法》第83條提出了如下問題。

第一，如何理解“有關(guān)區(qū)域”？第83條中的“有關(guān)區(qū)域”指向哪些范圍？“有關(guān)區(qū)域”與“本行政區(qū)域”的關(guān)系是什么？“有關(guān)區(qū)域”如何在地方立法中妥當(dāng)實(shí)現(xiàn)，可否進(jìn)行整體規(guī)定？第二，如何理解“協(xié)同制定”？地方人大及其常委會(huì)已經(jīng)在諸多嘗試中，形成了若干協(xié)同立法模式。那么，《立法法》第83條指向的“協(xié)同制定”包括哪些？能否形成新的協(xié)同立法模式？第三，如何理解“協(xié)同制定”過程中地方人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限？《立法法》第83條對(duì)協(xié)同立法可以規(guī)定的事項(xiàng)范圍沒有進(jìn)行規(guī)范。那么，協(xié)同制定過程中地方人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限包括哪些？是否可以通過協(xié)同立法設(shè)立跨域執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并賦予該機(jī)構(gòu)跨越行政區(qū)劃的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)？協(xié)同立法的事項(xiàng)內(nèi)容是否需要規(guī)定？

二、“區(qū)域協(xié)同”類型化在法律體系內(nèi)的展開

如何解釋《立法法》第83條中的“有關(guān)區(qū)域”和“協(xié)同制定”，影響著區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展方向。該條款不僅確認(rèn)了區(qū)域協(xié)同立法的已有實(shí)踐，而且承載著為“區(qū)域協(xié)同”進(jìn)行法律體系定位，對(duì)“區(qū)域協(xié)同”進(jìn)行法律體系內(nèi)價(jià)值判斷的功能。以保守態(tài)度進(jìn)行解釋，會(huì)給區(qū)域協(xié)同制度創(chuàng)新帶來法律上的障礙，無法形成有效的區(qū)域事項(xiàng)改革空間；過于激進(jìn)的解釋，則有損法制統(tǒng)一。平衡法制統(tǒng)一與發(fā)展改革關(guān)系，平衡“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“地方的主動(dòng)性、積極性”關(guān)系，需要對(duì)制度關(guān)鍵詞“區(qū)域協(xié)同”進(jìn)行類型化分析，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)《立法法》第83條文本中的“有關(guān)區(qū)域”和“協(xié)同制定”進(jìn)行解釋。

（一）

“區(qū)域協(xié)同”語詞認(rèn)識(shí)的方法轉(zhuǎn)換

一直以來，法學(xué)研究借鑒發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)“區(qū)域協(xié)同”的認(rèn)識(shí)，將規(guī)范體系中的“區(qū)域協(xié)同”定義為“以弱化和消除影響區(qū)域高效運(yùn)作的因素為目的，通過參與主體所組成的密切共同體，以及共同體之間的交互作用，在特定領(lǐng)域內(nèi)開展全面合作”�；谶@一定義，法學(xué)領(lǐng)域在探討“區(qū)域協(xié)同”時(shí)，常將認(rèn)識(shí)集中在兩個(gè)方面：一方面指向了地理空間上跨越行政邊界帶來的“成片性”；另一方面則體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)協(xié)調(diào)一致帶來的規(guī)模性。也就是說，只要跨越邊界，多個(gè)行政單元在地理空間上“連成一片”，在功能上形成有機(jī)整體，就能被“區(qū)域協(xié)同”概念所囊括。

法學(xué)界對(duì)“區(qū)域協(xié)同”的認(rèn)識(shí)，除了借鑒發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義，也承接了我國(guó)政策實(shí)踐中對(duì)“區(qū)域協(xié)同”的理解。改革開放后，我國(guó)開始了“區(qū)域協(xié)同”的一系列實(shí)踐�！皡^(qū)域協(xié)同”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的功能意義也不斷被強(qiáng)化。從20世紀(jì)80年代國(guó)家“七五”計(jì)劃綱要中的“區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”，到2010年后陸續(xù)提出的長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略、珠三角一體化戰(zhàn)略，我國(guó)重大政策中的“區(qū)域協(xié)同”都建立在釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能的目標(biāo)之上。雖然隨著“發(fā)展”意蘊(yùn)的擴(kuò)展，“區(qū)域協(xié)同”從經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷延伸至生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)合作等領(lǐng)域，并形成了產(chǎn)業(yè)一體化協(xié)同、生產(chǎn)要素一體化協(xié)同、交通設(shè)施一體化協(xié)同、公共服務(wù)一體化協(xié)同、生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化協(xié)同等細(xì)分類別，但其內(nèi)涵一直突出地理空間特征和經(jīng)濟(jì)功能特征�！读⒎ǚā返�83條也對(duì)此有所體現(xiàn)：“根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能特征的表達(dá)；“在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施”是對(duì)地理空間特征的表達(dá)。

然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)上的表達(dá)無法在法律體系內(nèi)有效展開�！皡^(qū)域協(xié)同”無法解構(gòu)為“權(quán)利—義務(wù)”“權(quán)力—職責(zé)”，也無法明確其所規(guī)范的主客體，成為法學(xué)討論中的“擺設(shè)”。在涉及“區(qū)域協(xié)同”問題時(shí)，法律人常直接借用其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地理空間上的意義，并冠于相關(guān)討論之前；而進(jìn)入具體問題的討論時(shí)，法律人又只能拋開前述定義，轉(zhuǎn)而訴及自己樸素直觀的直覺�！皡^(qū)域協(xié)同”語詞并沒有為具體問題的探討提供有效路徑，反而遺留諸多疑問，如中央對(duì)跨行政區(qū)劃“成片”區(qū)域的行政命令行為，是否屬于“區(qū)域協(xié)同”？省級(jí)人大及其常委會(huì)在本省內(nèi)，對(duì)多個(gè)城市成片形成的特定區(qū)域進(jìn)行立法，是否屬于第83條所規(guī)定的“區(qū)域協(xié)同立法”？地方立法機(jī)關(guān)是否有權(quán)對(duì)跨行政區(qū)劃毗鄰區(qū)域進(jìn)行立法？

這一現(xiàn)象是由法律人對(duì)概念思維的路徑依賴造成的。在法學(xué)研究中，法律人常用“下定義”的方式來認(rèn)識(shí)語詞。但“下定義”是通過邏輯上的抽象化和涵攝，也即概念思維，將紛繁的生活事件“簡(jiǎn)化”為自然科學(xué)研究對(duì)象的方法。在抽象化過程中，若干偶有屬性被省略，由特有屬性形成抽象程度較高的概念；涵攝過程則相反，是以某一偶有屬性作為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分出一組子概念。在抽象化和涵攝交替進(jìn)行的三段論演繹中，概念成為一個(gè)自我衍生、層級(jí)分明的體系，可以無關(guān)實(shí)在地推演下去。當(dāng)法律人依賴概念思維的路徑來認(rèn)識(shí)“區(qū)域協(xié)同”時(shí)，就會(huì)進(jìn)入概念在現(xiàn)實(shí)之外建立起的“獨(dú)立王國(guó)”，探討的不再是“區(qū)域協(xié)同”本身，而是不同學(xué)科關(guān)于“區(qū)域協(xié)同”的碎片化“擬像”。

走出概念思維的“獨(dú)立王國(guó)”，需要將語詞與現(xiàn)實(shí)、價(jià)值判斷進(jìn)行雙向鏈接，在現(xiàn)實(shí)描述與價(jià)值判斷之間循環(huán)往復(fù)，形成對(duì)語詞的認(rèn)識(shí)。此時(shí)，強(qiáng)調(diào)直面現(xiàn)實(shí)事件，且關(guān)注價(jià)值的“類型思維”需要被引入認(rèn)識(shí)過程。相較于通過抽象化和涵攝而得到的邏輯概念，“類型”是以相似為思維基礎(chǔ)，由圍繞意義中心的一組特征彈性結(jié)合而成的整體形象。在類型思維中，特征描述只是讓紛繁的生活事實(shí)以一種規(guī)整的方式在法學(xué)中得到理解，而非代表人們對(duì)此類事實(shí)已經(jīng)有了全面正確的認(rèn)識(shí)。法律人在法律條文和生活事實(shí)之間“來回巡視”時(shí)，可以繼續(xù)探尋類型的特征。而任何具有相同意義中心，與類型整體相似的經(jīng)驗(yàn)對(duì)象，也可以不囿于已經(jīng)成型的類型，進(jìn)入法律體系。因此，類型思維常用于新事物的描述（定義）中，或是模糊語詞的澄清中。

（二）

“區(qū)域協(xié)同”在法律體系中的類型描述

通過類型思維認(rèn)識(shí)語詞主要有兩種方法，即“意義中心—描述特征法”和“對(duì)極法”。在理解《立法法》第83條規(guī)范的“區(qū)域協(xié)同”時(shí)，可以首先運(yùn)用“意義中心—描述特征法”，根據(jù)整體形象，對(duì)其中典型類型的特征進(jìn)行描述，得到圍繞意義中心的一系列描述特征，完成法律體系中的描述；再運(yùn)用“對(duì)極法”，從肯定與否定的兩個(gè)極端開始，沿著“意義中心”的發(fā)展形成類型譜，從而識(shí)別《立法法》第83條所規(guī)范的“區(qū)域協(xié)同”形象。

1.“區(qū)域協(xié)同”類型化中的權(quán)力單元及其運(yùn)行結(jié)構(gòu)

拋開發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的定義，“區(qū)域協(xié)同”在法學(xué)的具體問題探討中，常從以下角度展開：是否通過憲法與法律的修改來改變央地關(guān)系體制，為地方間合作創(chuàng)造空間；在現(xiàn)行央地體制下，通過何種合法途徑實(shí)現(xiàn)地方間合作；地方間合作在行為法和組織法上的合法性基礎(chǔ)、法律效力如何�？偨Y(jié)而言，“區(qū)域協(xié)同”在法律體系中的“整體形象”，關(guān)乎兩個(gè)以上權(quán)力單元互動(dòng)時(shí)，如何對(duì)央地間的權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)和地方間權(quán)力橫向結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理分配的問題。

從權(quán)力結(jié)構(gòu)角度觀察，“區(qū)域協(xié)同”是伴隨著同事項(xiàng)中多個(gè)權(quán)力單元同時(shí)運(yùn)行而出現(xiàn)的。在國(guó)家治理中，確定的空間范圍內(nèi)具有自治權(quán)的主體獨(dú)立行使立法、行政、監(jiān)察、審判、檢察權(quán)力就形成一個(gè)權(quán)力單元。權(quán)力單元的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)有決策的終局性，對(duì)外有職權(quán)的排他性。權(quán)力單元各自封閉，形成相互排斥的組織屏障。一個(gè)權(quán)力單元內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，無法對(duì)其他單元內(nèi)的事務(wù)行使權(quán)力。在上級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力讓渡范圍內(nèi)，單元內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)有自主決策權(quán)，不受其他單元的同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)干預(yù)。法國(guó)行政法曾用collectivité territoriale（地方行政區(qū)域）來指稱權(quán)力單元，意為“占有部分領(lǐng)土的有自由意識(shí)的集合體”。

當(dāng)兩個(gè)以上權(quán)力單元需要共同解決問題時(shí)，會(huì)呈現(xiàn)兩種形態(tài)。一種是平行的權(quán)力單元將問題交由共同上級(jí)處理，由共同上級(jí)通過行政命令、權(quán)力重新分配、機(jī)構(gòu)變更等方式，實(shí)現(xiàn)多個(gè)權(quán)力單元之間的協(xié)作。由于共同上級(jí)的介入，這種情形本質(zhì)上是權(quán)力縱向運(yùn)用的一種形態(tài)。另一種是平行權(quán)力單元之間平等協(xié)商、自主協(xié)作，是“地方主體的自主或自治”，在“不受另一地方主體的強(qiáng)制，也不受上級(jí)主體的任意干預(yù)”的情況下，平等自愿地實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，進(jìn)而形成權(quán)力上的橫向運(yùn)用。

2.地方間事務(wù)處理的權(quán)力結(jié)構(gòu)變化與“區(qū)域協(xié)同”的浮現(xiàn)

中華人民共和國(guó)成立后，權(quán)力的縱向運(yùn)行是中央與地方關(guān)系、地方與地方關(guān)系的主要形式。我國(guó)歷經(jīng)多次央地關(guān)系調(diào)整，但“單一制的主導(dǎo)地位從未發(fā)生過變化”，地方間平行權(quán)力單元之間的橫向運(yùn)行沒有生發(fā)的空間。雖然毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出，“有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多”，但“兩個(gè)積極性”的強(qiáng)調(diào)與實(shí)現(xiàn)，并沒有改變權(quán)力縱向運(yùn)行作為解決央地問題、地方間問題的主要方式的格局。

長(zhǎng)期以來，地方間事項(xiàng)的協(xié)調(diào)依賴于權(quán)力的縱向運(yùn)用。同級(jí)地方政府各自向共同上級(jí)負(fù)責(zé)，形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。當(dāng)出現(xiàn)需要協(xié)作、共享的事項(xiàng)時(shí)，也依賴于權(quán)力“自上而下”的縱向運(yùn)用。以省級(jí)地方政府間事項(xiàng)為例，中央在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)深度介入地方間事項(xiàng)的處理，例如跨省河流、湖泊沿岸的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以及跨省鐵路、道路沿線的社會(huì)管理。地方之間的權(quán)力橫向運(yùn)行結(jié)構(gòu)被長(zhǎng)期忽視。在權(quán)力縱向作用于地方間事務(wù)過程中，我國(guó)還形成了一系列配套制度。這導(dǎo)致當(dāng)中央開始下放權(quán)力，為地方間事項(xiàng)創(chuàng)造權(quán)力橫向運(yùn)行的空間時(shí)，配套制度會(huì)出現(xiàn)無法匹配的問題。

地方間事項(xiàng)的解決依賴于權(quán)力的縱向運(yùn)用，雖然能夠確保中央權(quán)威性，促使地方政府聚焦于本行政區(qū)劃內(nèi)事項(xiàng)，但也帶來兩方面的問題。

第一個(gè)問題是，跨行政邊界事項(xiàng)中的部分問題并不需要共同上級(jí)介入，如果全部“上交”共同上級(jí)，反而增加了制度運(yùn)行成本。例如，“飛地”的管理中，只要同級(jí)政府之間達(dá)成管理上的一致，就不需“自上而下”權(quán)力的縱向行使。又如，有秩序的產(chǎn)業(yè)遷移也只需要同級(jí)政府協(xié)商合作就可實(shí)現(xiàn)，也不需要權(quán)力的縱向行使。隨著地方間合作事項(xiàng)、互動(dòng)情形的增加，本可以通過權(quán)力橫向運(yùn)行解決的事項(xiàng)不斷“上交”，反而增加了治理成本，降低權(quán)力縱向運(yùn)行的權(quán)威和效率。

第二個(gè)問題是，權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)通過稅收競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展錦標(biāo)賽和績(jī)效評(píng)價(jià)等方式實(shí)現(xiàn)，不可避免地形成了“地區(qū)壁壘”“虹吸效應(yīng)”“以鄰為壑”等問題。雖然中央不斷下放權(quán)力，但并沒有在同時(shí)期形成地方間合作的有效秩序，造成了市場(chǎng)與公共設(shè)施的分割。當(dāng)一地發(fā)展形成正外部性時(shí)，由于地方壁壘，正外部性無法溢出行政區(qū)劃以惠及相鄰地區(qū)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的地方間同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、零和博弈，也使得正外部性無法持續(xù)。當(dāng)負(fù)外部性出現(xiàn)時(shí)，地方之間則以鄰為壑。如在省、市交界處建設(shè)垃圾處理廠、污水處理廠；在省、市交界處一定程度地放任違法行為，將環(huán)境污染、流動(dòng)性違法等問題轉(zhuǎn)嫁給相鄰地區(qū)。

面對(duì)權(quán)力的縱向運(yùn)行結(jié)構(gòu)深度介入地方間事務(wù)帶來的治理問題，國(guó)家為地方間的權(quán)力橫向運(yùn)行創(chuàng)造了空間，形成一系列區(qū)域協(xié)同實(shí)踐。但權(quán)力的縱向運(yùn)行結(jié)構(gòu)在地方間事項(xiàng)上的“后撤”是漸進(jìn)且緩慢的。從政策發(fā)展歷史看，區(qū)域協(xié)同依賴于權(quán)力“自上而下”的規(guī)劃與任務(wù)分配，平行的同級(jí)政府間的權(quán)力橫向運(yùn)行沒有充分的制度空間。直至2015年，隨著《長(zhǎng)三角一體化規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃、特定區(qū)域總體方案，對(duì)區(qū)域協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行了特別規(guī)定，權(quán)力的橫向運(yùn)行結(jié)構(gòu)才成為解決地方間問題的主要方案。隨著權(quán)力縱向運(yùn)行結(jié)構(gòu)在地方間事務(wù)處理中遭遇的困境不斷凸顯，國(guó)家逐漸確認(rèn)了權(quán)力橫向結(jié)構(gòu)的作用，并開始對(duì)其進(jìn)行培育和發(fā)展，“區(qū)域協(xié)同”的整體形象才在法律體系中浮現(xiàn)。

3.“區(qū)域協(xié)同”類型的“意義中心”與“特征描述”

隨著“區(qū)域協(xié)同”類型在法律體系內(nèi)的浮現(xiàn)，這一類型的意義中心也逐漸明確。換言之，為解決縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)在地方間事務(wù)處理上帶來的問題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的規(guī)模發(fā)展，權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)向橫向結(jié)構(gòu)讓渡出運(yùn)行空間，并由橫向結(jié)構(gòu)在縱向結(jié)構(gòu)的“縫隙”中強(qiáng)化和擴(kuò)充，從而形成地方間事務(wù)的治理框架。圍繞這一意義中心，“區(qū)域協(xié)同”在權(quán)力結(jié)構(gòu)、地理空間、功能目的三個(gè)方面形成類型的描述特征。

“區(qū)域協(xié)同”的第一個(gè)描述特征是權(quán)力結(jié)構(gòu)特征。在典型的“區(qū)域協(xié)同”形象中，平行的同級(jí)權(quán)力單元以平等自愿的橫向協(xié)作替代“自上而下”的命令，從而解決地方間跨行政邊界事項(xiàng)。一個(gè)權(quán)力單元既不受另一權(quán)力單元的強(qiáng)制，也不受上級(jí)權(quán)力單元的任意干預(yù)，在沒有外部壓力的情況下，自主或自治進(jìn)行互動(dòng)，完成權(quán)力橫向運(yùn)行的過程。需要注意的是，“區(qū)域協(xié)同”的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)只能在相互平行的且對(duì)等的同級(jí)權(quán)力單元之間形成，而不能跨級(jí)進(jìn)行合作。從“區(qū)域協(xié)同”類型的意義中心出發(fā)，權(quán)力橫向結(jié)構(gòu)需要在權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)騰挪出的空間里發(fā)展，而非全然否定權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)，也不能拋棄權(quán)力縱向運(yùn)行的基本規(guī)則。因此，權(quán)力單元間的橫向互動(dòng)強(qiáng)調(diào)對(duì)等性，而不能打破權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)，越級(jí)進(jìn)行協(xié)作。例如，省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)不可與另一省內(nèi)設(shè)區(qū)的市級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)直接形成協(xié)作關(guān)系，必須與另一省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。即使省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)直接聯(lián)系另一省的市級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)展開合作，該市級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)也會(huì)進(jìn)行層層上報(bào)，由本省相對(duì)等的權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)同，或是由上級(jí)批準(zhǔn)后才進(jìn)行協(xié)同。

“區(qū)域協(xié)同”類型的第二個(gè)描述特征是地理空間特征，即跨越行政邊界“連成一片”。我國(guó)地方權(quán)力并非“自下而上”生成，而是由中央有控制地、循序漸進(jìn)地釋放“地方積極性”而形成。隨著中央權(quán)力對(duì)行政邊界的劃分，地方權(quán)力的行使也限制在“本行政區(qū)域”內(nèi)。但以行政區(qū)劃為分工標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力橫向配置，無法應(yīng)對(duì)地方事務(wù)外溢的問題，由此才生發(fā)了“區(qū)域協(xié)同”。因此，在地理空間上，“區(qū)域協(xié)同”必須以跨越行政邊界的樣態(tài)出現(xiàn)。一直以來，對(duì)“區(qū)域協(xié)同”的地理空間認(rèn)識(shí)聚焦在兩個(gè)行政區(qū)劃的接壤處。因?yàn)橹挥性诮尤捞幉艜?huì)衍生出諸多行政壁壘問題。但隨著地方間合作的加強(qiáng)，相互并不接壤的地區(qū)也能夠進(jìn)行協(xié)同發(fā)展。國(guó)家發(fā)展改革委等八部委出臺(tái)的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》中所提出的“飛地經(jīng)濟(jì)”即為此種情形�！稄V東省深汕特別合作區(qū)條例》則對(duì)深圳和汕尾兩個(gè)并不接壤的城市的協(xié)同活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定。需要注意的是，跨行政邊界的地方間事務(wù)并不全然歸入“區(qū)域協(xié)同”，其需要結(jié)合權(quán)力結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行判斷。例如，汕頭等5個(gè)設(shè)區(qū)的市推動(dòng)粵菜產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同事項(xiàng)，已經(jīng)溢出了五市各自的行政區(qū)劃。在進(jìn)行地方立法時(shí)，如果由五市各自行使設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，則形成區(qū)域協(xié)同立法；如果由廣東省對(duì)五市進(jìn)行統(tǒng)一立法，制定《廣東省粵菜發(fā)展促進(jìn)條例》，則是省級(jí)人大及其常委會(huì)立法權(quán)的行使，而不是區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)。

因此，在典型類型中，“區(qū)域協(xié)同”只能進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，不能進(jìn)行體制改革。各權(quán)力單元只能在自身權(quán)力范圍內(nèi)相互協(xié)商合作；而無法超越自身事權(quán)，形成新的權(quán)力組合。在典型類型中，“區(qū)域協(xié)同”超越參與各方的自身事權(quán)時(shí)，就需要交由共同上級(jí)進(jìn)行決定。在區(qū)域協(xié)同過程中，需要不斷甄別相關(guān)事項(xiàng)是否屬于協(xié)同主體的權(quán)力范圍內(nèi)，而非進(jìn)行一攬子授權(quán)。例如，跨域行政許可委托、授權(quán)，屬于省級(jí)地方政府事項(xiàng)，可以直接進(jìn)行協(xié)同；但跨域行政復(fù)議、行政訴訟涉及國(guó)家事權(quán)，應(yīng)當(dāng)提交中央決定是否進(jìn)行體制改革，或在現(xiàn)有制度空間內(nèi)進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。

“區(qū)域協(xié)同”類型的第三個(gè)描述特征是功能目的特征，即通過多個(gè)同級(jí)權(quán)力單元的協(xié)作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)中各有分工但目標(biāo)一致的行動(dòng)，建立互補(bǔ)與依賴關(guān)系，從而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)。這一特征是“區(qū)域協(xié)同”內(nèi)涵中闡述較多的，在此不贅述。但需要注意的是，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)“區(qū)域協(xié)同”，需建立在權(quán)力單元互惠互利基礎(chǔ)上，不能建立在單方面的經(jīng)濟(jì)輸出或發(fā)展?fàn)奚�。在“區(qū)域協(xié)同”的實(shí)現(xiàn)路徑上，以消除流通壁壘，建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)為主要方式；在實(shí)現(xiàn)效果上，以貿(mào)易互通、交通和基礎(chǔ)設(shè)施打通，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)在分工合作基礎(chǔ)上逐漸融合為主要表現(xiàn)形式。因此，我國(guó)東部省份對(duì)西部省份的“對(duì)口支援”，雖然也涉及多個(gè)平行的同級(jí)權(quán)力單元之間的互動(dòng)，但由于在功能上沒有形成互補(bǔ)依賴、分工合作，不屬于“區(qū)域協(xié)同”。

（三）

法律體系中的“區(qū)域協(xié)同”類型譜

圍繞其“意義中心”，“區(qū)域協(xié)同”的權(quán)力結(jié)構(gòu)特征、地理空間特征和功能目的特征彈性地有機(jī)結(jié)合為整體。其中，典型形象或標(biāo)準(zhǔn)形象意味著其完整具備三個(gè)特征，而一般形象意味著個(gè)別特征欠缺或顯現(xiàn)較弱。當(dāng)一般形象中的特征被替代，就會(huì)進(jìn)入另一個(gè)類型的視域。通過不同特征的顯現(xiàn)與隱退，類型之間不斷轉(zhuǎn)化，在“流動(dòng)過渡”中形成“類型譜”。

如果將“區(qū)域協(xié)同”類型的典型形象描述為，相互平行的同級(jí)權(quán)力單元依各自職權(quán)共同解決跨行政邊界事項(xiàng)，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的權(quán)力橫向運(yùn)行狀態(tài)；那么，隨著權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)要素不斷增加，橫向結(jié)構(gòu)要素逐漸消退，實(shí)踐中的各類“區(qū)域協(xié)同”一般形象在類型譜上逐一呈現(xiàn)。根據(jù)“對(duì)極法”，在“區(qū)域協(xié)同”類型譜中，一極是多個(gè)相互平行的權(quán)力單元平等橫向互動(dòng)，沒有共同上級(jí)的介入，是純粹的權(quán)力橫向結(jié)構(gòu)；另一極是共同上級(jí)對(duì)多個(gè)下級(jí)權(quán)力單元的命令，沒有平行的權(quán)力單元間的橫向互動(dòng)，是純粹的權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)。從純粹的權(quán)力橫向結(jié)構(gòu)這一極出發(fā)，隨著權(quán)力縱向行使范圍的增多，逐漸過渡到純粹的權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)的一極。在兩個(gè)“極端”之間的類型譜上，依次出現(xiàn)征求意見與通報(bào)行為、職務(wù)協(xié)助行為、聯(lián)席會(huì)議制度、臨時(shí)性專項(xiàng)工作小組、常設(shè)聯(lián)合工作組、區(qū)域合作常設(shè)機(jī)構(gòu)，共六種常見區(qū)域合作形式（參見圖1）。

圖1 “區(qū)域協(xié)同”類型譜

第一種類型是征求意見和通報(bào)行為。這一類型有三種具體形式：一是權(quán)力單元獨(dú)立起草與協(xié)同有關(guān)的內(nèi)容，將草案發(fā)送給相關(guān)權(quán)力單元征求意見；二是多個(gè)權(quán)力單元委托其中一個(gè)權(quán)力單元進(jìn)行起草，形成文本后，發(fā)給參與協(xié)作各方征求意見；三是各權(quán)力單元先同步分別起草，再相互進(jìn)行意見征求。除了少數(shù)依法進(jìn)行的外，征求意見和通報(bào)更多視工作慣例或工作便利程度進(jìn)行，不需要權(quán)力的縱向介入，只需要同級(jí)權(quán)力之間橫向的配合，因此這一類型距離純粹的權(quán)力橫向結(jié)構(gòu)最近。

第二種類型是職務(wù)協(xié)助行為。權(quán)力單元內(nèi)的有關(guān)部門在遭遇跨行政邊界事項(xiàng)時(shí)，因其缺乏管轄權(quán)，就需要請(qǐng)求另一權(quán)力單元的相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)助。職務(wù)協(xié)助在行政執(zhí)法和司法過程中普遍存在，以個(gè)案或“集約式行為群”的形態(tài)出現(xiàn)。不論何種形態(tài)，職務(wù)協(xié)助行為是由一個(gè)權(quán)力單元發(fā)起，另一個(gè)權(quán)力單元響應(yīng)參與的權(quán)力橫向運(yùn)用。這一類型組織性弱，難以常態(tài)化和制度化，更多存在于具體業(yè)務(wù)的操作慣例中。只有當(dāng)平行同級(jí)權(quán)力單元之間發(fā)生管轄爭(zhēng)議時(shí)，才需要共同上級(jí)的介入，從而出現(xiàn)權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)要素。

第三種類型是以定期會(huì)晤為表現(xiàn)形式的聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議最初廣泛運(yùn)用于單個(gè)權(quán)力單元內(nèi)的部門橫向協(xié)調(diào)。隨著跨行政邊界問題凸顯，這一類型在平行的同級(jí)權(quán)力單元之間流行起來，形成了諸如長(zhǎng)三角地區(qū)行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、京津冀地區(qū)行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等形式。會(huì)議的召開、議題和達(dá)成的協(xié)同成果由參加聯(lián)席會(huì)議的各權(quán)力單元共同決定，是權(quán)力橫向運(yùn)行的結(jié)果。但聯(lián)席會(huì)議制度能否建立，需要由規(guī)范性文件規(guī)定，或是由共同上級(jí)批準(zhǔn)，屬于權(quán)力縱向運(yùn)行的結(jié)果。地方行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)小組即為此種情形。與地方間職務(wù)協(xié)助行為不同，聯(lián)席會(huì)議是一種常態(tài)化、組織性強(qiáng)的區(qū)域協(xié)同機(jī)制，權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)不只是在糾紛出現(xiàn)時(shí)介入，在聯(lián)席會(huì)議形成之初，以及聯(lián)席會(huì)議運(yùn)行過程中，就已經(jīng)“滲入”權(quán)力橫向結(jié)構(gòu)。

第四種類型是臨時(shí)性專項(xiàng)工作小組。專項(xiàng)工作小組是為解決跨行政邊界事項(xiàng)中相對(duì)具體的任務(wù)，從相關(guān)地區(qū)抽調(diào)工作人員展開集體行動(dòng)的協(xié)同方式。專項(xiàng)工作小組在任務(wù)完成后便解散，具有臨時(shí)性和階段性。因其以團(tuán)隊(duì)形式解決特定問題，組織嚴(yán)謹(jǐn)程度高于聯(lián)席會(huì)議。部分專項(xiàng)工作小組需要在共同上級(jí)授意下設(shè)立。為了根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整工作內(nèi)容，參與主體還會(huì)成立聯(lián)席會(huì)議，對(duì)專項(xiàng)工作小組下達(dá)命令，或是在具體事項(xiàng)上對(duì)專項(xiàng)小組進(jìn)行授權(quán)，進(jìn)行內(nèi)部的權(quán)力縱向運(yùn)用。

第五種類型是常設(shè)聯(lián)合工作組。相較于臨時(shí)性專項(xiàng)工作小組，常設(shè)聯(lián)合工作組需要解決的協(xié)同事項(xiàng)復(fù)雜，無法短期內(nèi)完成任務(wù)并解散，需長(zhǎng)期運(yùn)行，組織化程度高。與專項(xiàng)工作小組相同的是，特定任務(wù)完成后，聯(lián)合工作組應(yīng)當(dāng)解散。聯(lián)合工作組設(shè)立時(shí)，需由上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)或批準(zhǔn)區(qū)域合作的空間范圍、事項(xiàng)范圍和運(yùn)行框架。隨后，平行的同級(jí)權(quán)力單元合意完成聯(lián)合委員會(huì)的組建和運(yùn)行。以滬蘇浙聯(lián)合成立的長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)為例，其設(shè)立依據(jù)為國(guó)務(wù)院批復(fù)的《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)三角一體化總體方案》）。這一方案明確了執(zhí)委會(huì)的成立主體、行權(quán)空間范圍和行權(quán)事項(xiàng)。在執(zhí)委會(huì)組建和運(yùn)行環(huán)節(jié)，則由滬蘇浙兩省一市平等協(xié)商，從兩省一市等比例抽調(diào)人員組成執(zhí)委會(huì)，并由兩省一市等比例進(jìn)行財(cái)政撥款以提供執(zhí)委會(huì)運(yùn)行資金。需要注意的是，執(zhí)委會(huì)的具體職權(quán)內(nèi)容雖源于《長(zhǎng)三角一體化總體方案》的設(shè)計(jì)，但是由滬蘇浙省級(jí)權(quán)限授權(quán)而得，而非由中央授權(quán)。

第六種類型是區(qū)域合作的常設(shè)機(jī)構(gòu)。當(dāng)這一類型出現(xiàn)時(shí)，權(quán)力的縱向運(yùn)用起到主導(dǎo)作用，組織方式也按照一級(jí)政府或政府部門的形式展開。平行的同級(jí)權(quán)力單元通過合意無法設(shè)立跨行政邊界的區(qū)域協(xié)同常設(shè)機(jī)構(gòu)，在這一類型中，權(quán)力橫向結(jié)構(gòu)沒有運(yùn)行的空間。國(guó)務(wù)院為進(jìn)行重點(diǎn)水域跨流域管理，在水利部下設(shè)立的黃河管理委員會(huì)、長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局、太湖流域管理局，即為此類型。

需要注意的是，區(qū)域協(xié)同中，政府間行政協(xié)議、規(guī)范性文件中的“協(xié)同條款”也被認(rèn)為是一種重要形式。但在類型譜中，這些形式可以成為以上任一類型的載體或協(xié)同成果。比如，為實(shí)現(xiàn)職務(wù)協(xié)同，簽訂地方政府間行政協(xié)議；通過聯(lián)席會(huì)議，確定政府間行政協(xié)議、“協(xié)同條款”的擬定方向和具體內(nèi)容；根據(jù)地方政府間行政協(xié)議和“協(xié)同條款”設(shè)立臨時(shí)性的工作組、常設(shè)工作組。因此政府間行政協(xié)議、規(guī)范性文件中的“協(xié)同條款”不出現(xiàn)在此類型譜中。

三、“區(qū)域協(xié)同”類型譜檢視下的《立法法》第83條

（一）

《立法法》第83條規(guī)范對(duì)象在“區(qū)域協(xié)同”類型譜之定位

在典型類型中，權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)沒有運(yùn)行空間，只能通過平行的同級(jí)權(quán)力單元，在各自權(quán)限范圍內(nèi)互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同。地方立法機(jī)關(guān)也只需在地方事權(quán)范圍內(nèi)開展立法活動(dòng)。其中，實(shí)施范圍遵照《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第99條、第100條規(guī)定，限定在“本行政區(qū)域內(nèi)”。事項(xiàng)內(nèi)容遵照《立法法》第11條法律保留事項(xiàng)規(guī)定，以及《立法法》第81條、第82條對(duì)地方立法事項(xiàng)的規(guī)定�！读⒎ǚā返�83條若將“區(qū)域協(xié)同”典型類型作為規(guī)范對(duì)象，則可以通過《憲法》《立法法》相關(guān)條款的體系解釋，回應(yīng)協(xié)同立法實(shí)施范圍和規(guī)范事項(xiàng)問題。此時(shí)，區(qū)域協(xié)同立法可以歸為地方立法的一種特殊形態(tài)。《立法法》并不需要通過“在本行政區(qū)域或有關(guān)區(qū)域?qū)嵤钡囊?guī)定來明確實(shí)施范圍，也不需要明確規(guī)定可以進(jìn)行協(xié)同立法的事項(xiàng)內(nèi)容，而只需對(duì)協(xié)同立法機(jī)制進(jìn)行規(guī)范。

然而僅僅規(guī)范“區(qū)域協(xié)同”典型類型，并不能回應(yīng)地方立法機(jī)關(guān)的實(shí)踐訴求。在地方立法機(jī)關(guān)的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐中，征求意見和通報(bào)行為、職務(wù)協(xié)助行為、聯(lián)席會(huì)議、臨時(shí)性的專項(xiàng)工作小組都屬于在行政行為上進(jìn)行的機(jī)制創(chuàng)新，尚屬地方事權(quán)范圍內(nèi)，也屬地方立法可規(guī)范范圍內(nèi)，無需《立法法》進(jìn)行明確。而涉及建立共同決策或者執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，也就是“常設(shè)聯(lián)合工作組”與“區(qū)域合作的常設(shè)機(jī)構(gòu)”之間的一般類型，是地方立法機(jī)關(guān)需要全國(guó)人大通過《立法法》加以明確的。隨著長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)和橫琴粵澳深度合作區(qū)的出現(xiàn)，這一需求更為迫切。

因此，《立法法》第83條的規(guī)范對(duì)象并非“區(qū)域協(xié)同”典型類型，而是一般類型。更確切地說，是“區(qū)域協(xié)同”類型譜上從“常設(shè)聯(lián)合工作組”到“區(qū)域合作的常設(shè)機(jī)構(gòu)”之間的一般類型。在這一組“一般類型”中，權(quán)力的縱向行使開始涉及地方部分職權(quán)的歸屬問題。例如，參與協(xié)同主體之間的部分行政權(quán)力劃轉(zhuǎn)，或是中央部分事權(quán)下放至協(xié)同區(qū)域。但這樣的權(quán)力分配并不徹底：不管是橫向的權(quán)力劃轉(zhuǎn)，還是縱向的授權(quán)，都只能根據(jù)協(xié)同內(nèi)容進(jìn)行部分職權(quán)的重新分配，無法進(jìn)行一攬子的權(quán)力轉(zhuǎn)移，也無法建立一級(jí)行政機(jī)關(guān)。這就導(dǎo)致這一段類型譜上的類型既達(dá)不到設(shè)置機(jī)構(gòu)的程度，又因超越地方立法權(quán)限而無法在地方性法規(guī)中獲得合法性基礎(chǔ)�！读⒎ǚā返�83條中“有關(guān)區(qū)域”的規(guī)定，正是對(duì)此種過渡情形的回應(yīng)，從而已經(jīng)實(shí)質(zhì)上突破了地方立法范疇，形成國(guó)家立法和地方立法之外的新的立法權(quán)運(yùn)行模式。

（二）

類型譜定位對(duì)《立法法》第83條理解之影響

基于對(duì)部分權(quán)力轉(zhuǎn)移的確認(rèn)，參與協(xié)同的主體可以不再限于自身權(quán)限，而是可以在得到共同上級(jí)同意后，進(jìn)行空間范圍和事項(xiàng)內(nèi)容上的擴(kuò)展。在空間范圍上，權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)作用于橫向結(jié)構(gòu)后，形成的特定區(qū)域，對(duì)應(yīng)了《立法法》第83條所規(guī)定的“有關(guān)區(qū)域”。這一特定區(qū)域并非參與協(xié)同的主體自主突破邊界形成，而是中央通過權(quán)力的縱向運(yùn)用，重新劃分部分職權(quán)的行使空間范圍而形成。雖然在形式上沒有出現(xiàn)行政區(qū)劃變更，但部分職權(quán)的行使已經(jīng)被權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)改變。因此，“有關(guān)區(qū)域”與“本行政區(qū)域”相區(qū)分，并不與《憲法》第99條所規(guī)定的“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”相沖突。另外，根據(jù)2021年中共中央印發(fā)的《關(guān)于新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見》，區(qū)域協(xié)同立法要為流域立法、共同立法提供經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，逐步“建立健全區(qū)域協(xié)同立法、流域立法、共同立法工作機(jī)制”。在對(duì)《立法法》第83條“有關(guān)區(qū)域”進(jìn)行解釋時(shí)，需要考慮這一原則，面向區(qū)域協(xié)同的改革需求，為權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮作用創(chuàng)造空間，將“有關(guān)區(qū)域”與“本行政區(qū)域”進(jìn)行區(qū)分。

在事項(xiàng)內(nèi)容上，《立法法》第83條應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定。從改革和發(fā)展角度看，根據(jù)“區(qū)域協(xié)同”類型譜，區(qū)域協(xié)同中的事項(xiàng)內(nèi)容隨著權(quán)力的縱向或橫向轉(zhuǎn)移而變化，部分事權(quán)變化將會(huì)超出地方立法權(quán)限范圍，《立法法》第83條的規(guī)范內(nèi)容并不充分。雖然這一情形目前尚未出現(xiàn)，但相關(guān)疑問已經(jīng)形成。在起草《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》的過程中，滬蘇浙兩省一市人大常委會(huì)根據(jù)2015年修正的《立法法》第64條“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)有關(guān)具體問題的法律詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)，并報(bào)常務(wù)委員會(huì)備案”的規(guī)定，向全國(guó)人大常委會(huì)法工委進(jìn)行法律詢問。該詢問的目的是解決滬蘇浙兩省一市人大常委會(huì)共同授權(quán)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)的法律效力問題。全國(guó)人大常委會(huì)法工委給出了《關(guān)于長(zhǎng)三角一體化發(fā)展示范區(qū)法治保障有關(guān)問題的答復(fù)意見》，提出“兩省一市人大常委會(huì)通過立法協(xié)同，對(duì)區(qū)域一體化發(fā)展中的示范區(qū)執(zhí)委會(huì)履職有關(guān)問題共同作出決定，其效力范圍限于兩省一市內(nèi)，符合法律有關(guān)規(guī)定”。根據(jù)“區(qū)域協(xié)同”類型譜，全國(guó)人大常委會(huì)法工委的答復(fù)是對(duì)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)的精準(zhǔn)定位。長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)本質(zhì)上是由滬蘇浙兩省一市，分別等比例派出人員、授予同質(zhì)同等權(quán)力組成的常設(shè)聯(lián)合工作組。滬蘇浙兩省一市派駐在執(zhí)委會(huì)的人員在各自管轄范圍內(nèi)行使職權(quán)，最終組合為對(duì)示范區(qū)整體行權(quán)的效果。因此，長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)的設(shè)立，并沒有超出滬蘇浙地方政府事權(quán)與地方人大常委會(huì)立法權(quán)。但是，隨著區(qū)域協(xié)同實(shí)踐的發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)事項(xiàng)將不斷變化，我國(guó)必會(huì)逐漸出現(xiàn)介于“常設(shè)工作組”與“區(qū)域協(xié)同的常設(shè)機(jī)構(gòu)”之間的實(shí)踐形式。彼時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)就需要面對(duì)地方立法機(jī)關(guān)如何規(guī)范協(xié)同事項(xiàng)的問題。因此，《立法法》第83條需要在未來修改時(shí)增加規(guī)定：“對(duì)不屬于本法第八十二條規(guī)定的情形，根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定制定地方性法規(guī)�！睋Q言之，當(dāng)協(xié)同立法事項(xiàng)超出地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定，對(duì)超出自身立法權(quán)限的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范。

四、《立法法》第83條中的“有關(guān)區(qū)域”

（一）

“有關(guān)區(qū)域”的語詞解釋

《立法法》第83條所規(guī)定的“有關(guān)區(qū)域”是在縱向權(quán)力作用于橫向結(jié)構(gòu)后，所形成的特定區(qū)域，而非權(quán)力單元在橫向互動(dòng)中自主突破邊界形成。那么，“有關(guān)區(qū)域”與“本行政區(qū)域”是何種關(guān)系？“有關(guān)區(qū)域”是否僅限于特定協(xié)同區(qū)域中屬于本行政區(qū)域的那部分？

從文義上看，“本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)”中的“或者”，將“有關(guān)區(qū)域”置于同“本行政區(qū)域”并列的邏輯關(guān)系上，而非包含關(guān)系中。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》中進(jìn)行了這樣的規(guī)范：“‘或者’表示一種選擇關(guān)系，一般只指其所連接的成分中的某一部分�！币簿褪钦f，當(dāng)出現(xiàn)“或者”時(shí)，連接詞前后的成分，無法相互包含。在第83條中，如果將“有關(guān)區(qū)域”解釋為“本行政區(qū)域”之內(nèi)，“本行政區(qū)域”則包含了“有關(guān)區(qū)域”。按照這種理解，第83條可直接規(guī)定為“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施”，不需重復(fù)規(guī)定“有關(guān)區(qū)域”并用“或者”連接。因此，“有關(guān)區(qū)域”應(yīng)當(dāng)是區(qū)別于“本行政區(qū)域”的地理空間范圍。

根據(jù)“區(qū)域協(xié)同”類型譜的規(guī)范定位，《立法法》第83條所規(guī)范的“區(qū)域協(xié)同”類型中的協(xié)同主體，已經(jīng)通過權(quán)力“自上而下”的確認(rèn)或直接分配，進(jìn)行了部分職權(quán)實(shí)施范圍的重新劃分。區(qū)域協(xié)同立法正是對(duì)這種不徹底的職權(quán)變動(dòng)及其引發(fā)的實(shí)施范圍變化進(jìn)行確認(rèn)。因此，“有關(guān)區(qū)域”區(qū)別于“本行政區(qū)域”的認(rèn)識(shí)，并不與《憲法》第99條、《立法法》第80條所體現(xiàn)的民主集中制原則相違背。

但同時(shí)，“有關(guān)區(qū)域”應(yīng)當(dāng)以“本行政區(qū)域”的一部分為基點(diǎn)向外延伸，而非完全在“本行政區(qū)域”之外。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》中，對(duì)“或者”曾進(jìn)行舉例闡釋，即“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。根據(jù)《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》的詮釋，在“或者”的連接下，選項(xiàng)中只可選擇其一，即對(duì)“非法轉(zhuǎn)讓土地”的判斷，是從“侵占”“買賣”“其他形式”中擇一認(rèn)定。同理，在適用《立法法》第83條時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)需要從“本行政區(qū)域”“有關(guān)區(qū)域”中選擇一個(gè)范圍來行使權(quán)力。如果將“有關(guān)區(qū)域”理解為完全區(qū)別于“本行政區(qū)域”的空間范圍，則會(huì)形成某一省市人大及其常委會(huì)對(duì)特定的毗鄰區(qū)立法，而生效范圍無法涵蓋本行政區(qū)域內(nèi)片區(qū)的情形。因此，“有關(guān)區(qū)域”在區(qū)別于“本行政區(qū)域”的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)包括“本行政區(qū)域”的一部分。

（二）

“有關(guān)區(qū)域”對(duì)“本行政區(qū)域”的有限溢出

“有關(guān)區(qū)域”的向外“延伸”同樣不能覆蓋另一立法機(jī)關(guān)所在的行政區(qū)域。從文義解釋上看，“有關(guān)區(qū)域”如果覆蓋了另一行政區(qū)域，則“本行政區(qū)域或有關(guān)區(qū)域”可以直接表達(dá)為“有關(guān)區(qū)域”，不需單獨(dú)強(qiáng)調(diào)“本行政區(qū)域”。而從“區(qū)域協(xié)同”類型譜分析，權(quán)力縱向運(yùn)用時(shí)，并沒有進(jìn)行一攬子的權(quán)力劃撥，也沒有對(duì)兩個(gè)行政區(qū)劃進(jìn)行合并，而是基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的功能目的，進(jìn)行有限度的職權(quán)橫向變動(dòng)�！坝嘘P(guān)區(qū)域”對(duì)“本行政區(qū)域”的溢出應(yīng)當(dāng)是有限的。

“有關(guān)區(qū)域”的范圍應(yīng)當(dāng)通過協(xié)同參與主體的共同上級(jí)“自上而下”確定。中共中央于2019年2月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》第10條規(guī)定：“涉及跨區(qū)域……的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)黨組織向共同上級(jí)黨組織聯(lián)合請(qǐng)示報(bào)告�！逼渲械摹爸卮笫马�(xiàng)”指向涉及國(guó)家事權(quán)、波及范圍廣的情形，主要出現(xiàn)在跨省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域事項(xiàng)中。從目前已有的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐看，在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)的范圍，《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》所規(guī)范的橫琴島“一線”和“二線”都是由中共中央批復(fù)的總體方案確定。在“中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)”原則下，中央統(tǒng)籌在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，對(duì)區(qū)域合作事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督。但不涉及重大事項(xiàng)時(shí)，則可由省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)在事權(quán)范圍內(nèi)確定“有關(guān)區(qū)域”。

（三）

區(qū)域協(xié)同立法規(guī)范的實(shí)施范圍

通過區(qū)域協(xié)同立法形成的地方性法規(guī)，有以下兩種可能的實(shí)施范圍。一是僅在立法機(jī)關(guān)所在地的行政管轄范圍內(nèi)實(shí)施，對(duì)應(yīng)于類型譜上從“征求意見和通報(bào)行為”到“常設(shè)工作組”之間的一般類型，常見于多省市同步制定主題相同、文本相近的條例。如長(zhǎng)三角地區(qū)協(xié)同制定的“推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域社會(huì)保障卡居民服務(wù)一卡通規(guī)定”、京津冀地區(qū)協(xié)同制定的“機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例”。這類協(xié)同立法形成的法規(guī)分別在“本行政區(qū)域內(nèi)”實(shí)施。二是立法機(jī)關(guān)對(duì)超出本行政區(qū)域的特定區(qū)域，也即“有關(guān)區(qū)域”進(jìn)行立法，對(duì)應(yīng)于類型譜上從“常設(shè)工作組”到“區(qū)域合作的常設(shè)機(jī)構(gòu)”之間的一般類型。結(jié)合已有實(shí)踐，“有關(guān)區(qū)域”可以出現(xiàn)在省市接壤交界處、毗鄰區(qū)，或是跨省市河流流域、湖泊沿岸，如赤水河流域、太湖流域（參見圖2）。

圖2 “區(qū)域協(xié)同”類型譜與實(shí)施范圍對(duì)照

第二種情形尚未在實(shí)踐中出現(xiàn)�！读⒎ǚā返�83條出臺(tái)前，各地以地方立法方式對(duì)“有關(guān)區(qū)域”進(jìn)行規(guī)定，最終形成的規(guī)范在各自的“本行政區(qū)域”片區(qū)內(nèi)適用。云貴川三省同時(shí)頒布的“赤水河流域保護(hù)條例”就屬于此種情形。《促進(jìn)長(zhǎng)三角示范區(qū)發(fā)展條例》在起草過程中曾嘗試對(duì)“有關(guān)區(qū)域”進(jìn)行直接的整體性規(guī)定，但最終選擇由滬蘇浙兩省一市分別進(jìn)行立法，“在本行政區(qū)域”片區(qū)內(nèi)實(shí)施。

設(shè)區(qū)的市協(xié)同立法規(guī)范的實(shí)施范圍與省級(jí)人大常委會(huì)協(xié)同立法規(guī)范的實(shí)施范圍有所不同。《立法法》第81條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市可以在第81條所規(guī)定的事項(xiàng)中進(jìn)行協(xié)同立法。具體有兩種模式：一種是，一省內(nèi)多個(gè)設(shè)區(qū)的市就同一事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)同立法；另一種是，省與省之間相鄰的市進(jìn)行協(xié)同立法，如江蘇省蘇州市與浙江省嘉興市進(jìn)行協(xié)同立法。但后一種立法形式尚未出現(xiàn)，有待在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。需要注意的是，當(dāng)圍繞“有關(guān)區(qū)域”進(jìn)行的“自上而下”的授權(quán)，超出了設(shè)區(qū)的市的事權(quán)時(shí)，設(shè)區(qū)的市所規(guī)范的內(nèi)容，需要區(qū)別于專門為“有關(guān)區(qū)域”進(jìn)行的規(guī)定。例如，滬蘇浙兩省一市人大常委會(huì)授權(quán)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)對(duì)跨區(qū)域項(xiàng)目統(tǒng)一行使管理權(quán)限。該事權(quán)的規(guī)定，就無法進(jìn)入江蘇省蘇州市與浙江省嘉興市自行協(xié)同立法制定的地方性法規(guī)。

五、《立法法》第83條中的“協(xié)同制定”

《立法法》2023年修改前，“協(xié)同制定”模式主要包括兩種。一種是多省市圍繞跨省市事項(xiàng)進(jìn)行分別起草、統(tǒng)一意見、同步發(fā)布、各自頒發(fā)的協(xié)同制定模式。由于這種區(qū)域協(xié)同立法模式是由相關(guān)省市首先在各自地方立法權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)范，再進(jìn)行“1+1+1”的立法協(xié)作，因此可以稱之為“拼盤式”協(xié)同制定模式。另一種是參與協(xié)同的各方委托其中一方人大及其常委會(huì)進(jìn)行立法，可以稱之為“委托式”協(xié)同制定模式。2023年《立法法》第83條出臺(tái)后，如何對(duì)“有關(guān)區(qū)域”進(jìn)行整體性規(guī)范是地方立法機(jī)關(guān)關(guān)注的焦點(diǎn)�！捌幢P式”模式必定要將“有關(guān)區(qū)域”進(jìn)行拆分，才能完成立法任務(wù)；“委托式”模式雖然能夠保證“有關(guān)區(qū)域”的整體性，但其暗含了協(xié)同主體之間的不平等地位。因此，需要在兩種模式之外，發(fā)展出適應(yīng)“有關(guān)區(qū)域”情形的立法模式。

（一）

“拼盤式”協(xié)同制定

“拼盤式”協(xié)同制定模式在《立法法》2023年修改前最為常用。京津冀地區(qū)協(xié)同制定的“大氣污染防治條例”、長(zhǎng)三角地區(qū)協(xié)同制定的“關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)江流域禁捕工作若干問題的決定”（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)江流域禁捕決定”）都屬此類�！捌幢P式”協(xié)同制定模式既能夠保證地方立法機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行立法活動(dòng)，又能形成區(qū)域協(xié)同立法的效果。因?yàn)�，地方立法機(jī)關(guān)無需擔(dān)心合法性問題，可以各自向全國(guó)人大常委會(huì)備案。這一模式被廣泛運(yùn)用于區(qū)域協(xié)同立法中。

在“拼盤式”協(xié)同制定模式中，相關(guān)省市最終形成的文本，其內(nèi)容不需要保持一致，但在效果上應(yīng)當(dāng)促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。一種情況是，相同題目的立法項(xiàng)目，可以在規(guī)范文本中保持各自的個(gè)性化條款。例如，在“長(zhǎng)江流域禁捕決定”中，滬蘇浙皖根據(jù)各自實(shí)際情況，調(diào)整退捕漁民經(jīng)濟(jì)保障的規(guī)定。另一種情況是，隨著區(qū)域一體化發(fā)展，通過“拼盤式”協(xié)同制定模式，圍繞生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的問題，進(jìn)行內(nèi)容“協(xié)而不同”的立法。例如，在醫(yī)藥制造行業(yè)，滬蘇浙皖可以圍繞精細(xì)醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展、醫(yī)藥原材料深加工、中草藥種植等方向分別制定各有側(cè)重的條例，但滬蘇浙的文本之間需要存在邏輯上的勾連，并在運(yùn)輸、市場(chǎng)準(zhǔn)入等領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)同規(guī)范，推動(dòng)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)全鏈條問題的解決。

“拼盤式”協(xié)同制定模式存在明顯缺陷。這種模式常會(huì)導(dǎo)致某一省市主導(dǎo)起草工作，而其他省市“置身事外”及“參與感”較弱的問題。在立法實(shí)踐中，也會(huì)形成“協(xié)同立法”實(shí)際是“一家立法，其他配合”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，使得部分參與方在立法過程中不愿切實(shí)進(jìn)行協(xié)同。

（二）

“組合式”協(xié)同制定

為了適應(yīng)《立法法》第83條“有關(guān)區(qū)域”的立法需求，在“拼盤式”模式基礎(chǔ)上可以發(fā)展出“組合式”模式�！敖M合式”協(xié)同立法是在“拼盤式”的分別起草、統(tǒng)一意見、同步通過、各自頒發(fā)模式基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，由協(xié)同立法參與方共同起草、征詢意見、同步通過、共同發(fā)布。從《立法法》第83條所規(guī)定的地方協(xié)同立法權(quán)力范圍看，這種方式只能運(yùn)用于以“有關(guān)區(qū)域”為規(guī)范對(duì)象的立法活動(dòng)。這一模式的立法效率并不比“拼盤式”立法效率高，但因其能夠制定“有關(guān)區(qū)域”的整體性規(guī)范，可以在區(qū)域協(xié)同立法中進(jìn)行廣泛運(yùn)用。

在“組合式”協(xié)同制定模式中，參與協(xié)同立法的地方立法機(jī)關(guān)以這一特定區(qū)域?yàn)榱⒎▽?duì)象，共同起草草案，再由各自省市人大常委會(huì)分別審議、同步通過，最后共同頒行規(guī)范�！敖M合式”協(xié)同立法需要在實(shí)踐中明確文本命名方式、起草程序、意見收集、草案審議、法規(guī)公布等程序問題，從而保證地方立法機(jī)關(guān)在《立法法》第83條授權(quán)范圍內(nèi)協(xié)同立法。

1.“組合式”協(xié)同制定法規(guī)的命名方式

“組合式”協(xié)同立法只運(yùn)用在“有關(guān)區(qū)域”的立法中。特定的“有關(guān)區(qū)域”不屬于任何一個(gè)行政區(qū)劃，如長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)、赤水河流域。因此，“組合式”協(xié)同制定的法規(guī)有兩種命名方式：一種是促進(jìn)型立法的命名方式，即“某省市+促進(jìn)/關(guān)于+某特定區(qū)域條例”；一種是特定區(qū)域立法的命名方式，即“特定區(qū)域+條例”。

采用“特定區(qū)域+條例”命名方式的文本，能夠以整體性視角規(guī)定“有關(guān)區(qū)域”中需要協(xié)同解決的問題。例如，可以在適用范圍條款中，對(duì)跨行政邊界的區(qū)域進(jìn)行整體性規(guī)定。但“特定區(qū)域+條例”的命名方式，有兩個(gè)問題需要解決。一個(gè)問題是，“特定區(qū)域”命名的立法項(xiàng)目中，參與協(xié)同的各地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)通過文本完全一致的草案，而“特定區(qū)域”不單獨(dú)歸屬于某一行政區(qū)域，草案名稱無法冠以省市前綴，這就導(dǎo)致在進(jìn)行法律檢索時(shí)，會(huì)出現(xiàn)通過機(jī)關(guān)不同但內(nèi)容完全一致的規(guī)范文本的情形。這個(gè)問題需要通過創(chuàng)新規(guī)范發(fā)布方式來解決。另一個(gè)問題是，如何與國(guó)務(wù)院所頒行的條例相區(qū)分。對(duì)于這一問題的回應(yīng)是，我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)以“特定區(qū)域+條例”作為命名方式的地方性法規(guī)，如《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》。這種命名方式并不會(huì)混淆地方性法規(guī)與國(guó)務(wù)院頒行的條例。當(dāng)《立法法》第83條通過規(guī)定“有關(guān)區(qū)域”，來激活區(qū)域一體化發(fā)展，也給立法名稱不加省市名稱前綴提供了合理性基礎(chǔ)。因此，在采用“特定區(qū)域+條例”的命名方式時(shí)，可以通過區(qū)分制定機(jī)關(guān)，來區(qū)分地方性法規(guī)和國(guó)務(wù)院頒布的條例。

采用“某省市+促進(jìn)/關(guān)于+某特定區(qū)域條例”的模式來進(jìn)行命名，對(duì)地方立法機(jī)關(guān)而言最為熟悉，也最為穩(wěn)妥。與“拼盤式”協(xié)同立法所形成的規(guī)范不同，這種命名方式使得規(guī)范內(nèi)容在以倡導(dǎo)型、促進(jìn)型條款進(jìn)行表達(dá)的同時(shí)，還能根據(jù)《立法法》第83條的規(guī)定，對(duì)一體化中的實(shí)體性問題進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，由于“組合式”協(xié)同立法是“共同起草”而成的，因此相關(guān)省市通過的文本必須保持一致；而“拼盤式”協(xié)同立法所形成的文本，相關(guān)省市可以根據(jù)各自情況對(duì)關(guān)鍵條文進(jìn)行刪改。

在實(shí)踐中，具體采用何種命名方式，需要根據(jù)立法需求進(jìn)行選擇。當(dāng)規(guī)范內(nèi)容涉及一體化制度創(chuàng)新時(shí)，宜用“特定區(qū)域+條例”的命名方式；當(dāng)規(guī)范內(nèi)容以宣示性內(nèi)容為主時(shí)，宜用“某省市+促進(jìn)/關(guān)于+某特定區(qū)域條例”的命名方式。

2.“組合式”協(xié)同制定中的“共同起草”

“組合式”協(xié)同制定中的“共同起草”可以由“有關(guān)區(qū)域”的管理機(jī)構(gòu)具體操作，再由相關(guān)省市政府分別向同級(jí)人大及其常委會(huì)提案，或者由各省市人大常委會(huì)分別向本級(jí)人大提案；也可以由相關(guān)省市組成起草專班，以專班形式進(jìn)行“共同起草”，再按法定程序各自立法。以長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)所連接的江蘇省、浙江省和上海市為例，可以由長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)理事會(huì)、執(zhí)委會(huì)起草法規(guī)，由滬蘇浙兩省一市政府分別提案；或由滬蘇浙兩省一市人大常委會(huì)向本級(jí)人大進(jìn)行提案。使用“共同起草”的方式，能夠避免“拼盤式”協(xié)同立法中“一家起草，其他參與方后期修改”的問題，讓協(xié)同各方從起草初期就參與到立法過程中。

3.“組合式”協(xié)同制定中的“意見收集”

對(duì)“有關(guān)區(qū)域”進(jìn)行“組合式”立法的目的，在于對(duì)“有關(guān)區(qū)域”形成文本一致的規(guī)范，為“不破行政隸屬，打破行政邊界”提供規(guī)范基礎(chǔ)。但“組合式”協(xié)同立法并非“共同立法”。在中央沒有明確授權(quán)時(shí)，地方人大及其常委會(huì)不能進(jìn)行聯(lián)合審議，必須由參與各方各自進(jìn)行審議。由于我國(guó)各地人大及其常委會(huì)的審議節(jié)奏和時(shí)間并不一致，參與各方的人大常委會(huì)委員意見也會(huì)在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)反饋到文本起草人員手中。意見匯總并進(jìn)行修改后，又會(huì)出現(xiàn)新的意見。在這樣一個(gè)意見收集的循環(huán)往復(fù)過程中，表述一致的文本就無法形成。

為了防止出現(xiàn)意見收集環(huán)節(jié)“失控”的情形，可以采取三種辦法：一是在地方人大及其常委會(huì)進(jìn)行正式審議前，向有關(guān)部門、社會(huì)公眾、常委會(huì)委員進(jìn)行充分的意見收集，并提示正式審議前意見收集的重要意義，從而對(duì)爭(zhēng)議較大條款進(jìn)行充分協(xié)商與溝通；二是對(duì)條例中的核心條款，設(shè)置不能進(jìn)行更改的條件，地方人大及其常委會(huì)在審議過程中，對(duì)不可更改的條款只能全盤接受或全盤拒絕，而不能提出部分修改意見；三是在“二審三表決”的審議程序基礎(chǔ)上，設(shè)置相同的提案截止時(shí)間，以此保證各方意見在審議期間得到充分表達(dá)和考慮。第二種方式違背了地方人大及其常委會(huì)審議的民主原則，無法使用。在“組合式”協(xié)同立法中，宜采用意見收集環(huán)節(jié)前置和改良后的“二審三表決”兩種方法。

4.“組合式”協(xié)同制定中的“同步通過”與公布形式

“組合式”協(xié)同立法的“同步通過”并不是指在同一個(gè)時(shí)間點(diǎn)通過，而是指協(xié)同立法的各方在一個(gè)合理時(shí)間段內(nèi)分別通過。由于地方人大及其常委會(huì)召開審議會(huì)議的時(shí)間和頻次不同，不可能實(shí)現(xiàn)各方在同一時(shí)間通過的情形。在“組合式”協(xié)同立法中，各方應(yīng)當(dāng)在接近的時(shí)間點(diǎn)通過草案。為了保證對(duì)“有關(guān)區(qū)域”同時(shí)生效，應(yīng)當(dāng)在附則的生效時(shí)間條款中規(guī)定：“本條例在××省、××省、××省分別通過后，于××××年××月××日起正式施行�！�

在公布形式上，地方人大及其常委會(huì)以人大公報(bào)形式公布地方性法規(guī)文本，不存在“多章合一”“聯(lián)合蓋章”“聯(lián)合發(fā)文”等形式。當(dāng)命名方式為“某省市+促進(jìn)/關(guān)于+某特定區(qū)域條例”時(shí)，地方人大及其常委會(huì)按照慣例在各自人大公報(bào)上刊登條例文本即可。當(dāng)命名方式為“特定區(qū)域+條例”，則有分別發(fā)布和聯(lián)合發(fā)布兩種形式。“分別發(fā)布”是指各方以相同條例名稱，按照已有工作慣例，在不同時(shí)間點(diǎn)刊登在各自的人大公報(bào)上。因?yàn)椤敖M合式”協(xié)同立法在生效時(shí)間中，已經(jīng)作出“本條例在××省、××省、××省分別通過后……”的生效規(guī)定，所以不同的公布時(shí)間并不影響其生效時(shí)間�！奥�(lián)合發(fā)布”是指各方以公報(bào)聯(lián)合署名的方式頒布法規(guī)。幾方既可以在各自人大公報(bào)上分別刊登聯(lián)合署名的條例文本，也可以在各自人大公報(bào)之外，共同刊發(fā)聯(lián)合署名的條例文本。

（三）

“委托式”協(xié)同制定

“委托式”協(xié)同立法在《立法法》第83條出臺(tái)之前較少運(yùn)用于實(shí)踐中。其中一例是《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》。該條例規(guī)定橫琴島“一線”與“二線”之間區(qū)域由粵澳共商共建共管共享。在中央支持的前提下，這一條例由廣東省人大常委會(huì)通過并頒行，即進(jìn)行了實(shí)質(zhì)上的“委托式”協(xié)同立法。

《立法法》第83條出臺(tái)后，可以適當(dāng)擴(kuò)大“立法協(xié)同協(xié)議+委托一方立法”運(yùn)用的場(chǎng)景，即在協(xié)同立法過程中，委托其中一個(gè)立法條件較為成熟的省份，對(duì)特定區(qū)域進(jìn)行立法。在這種方式中，協(xié)同立法的各方可以由中央?yún)f(xié)調(diào)，或由各省市自行協(xié)調(diào)，以人大常委會(huì)間協(xié)議或政府間協(xié)議作為前提，統(tǒng)一委托一方進(jìn)行立法。委托方對(duì)被委托方制定并通過的規(guī)范進(jìn)行效力認(rèn)可就能夠達(dá)到協(xié)同立法的效果。

這一模式可以提升協(xié)同立法的效率和質(zhì)量，也能在協(xié)同立法的同時(shí)推進(jìn)相關(guān)制度改革。但這一模式也存在需要解決的問題。其一，如何認(rèn)識(shí)協(xié)同立法協(xié)議的效力。我國(guó)多個(gè)區(qū)域已經(jīng)簽訂了協(xié)同立法協(xié)議。但這些協(xié)議主要圍繞立法項(xiàng)目選題、協(xié)同流程進(jìn)行約定，尚未出現(xiàn)約定協(xié)同立法效力的條款，已有的“委托式”協(xié)同立法以“中央?yún)f(xié)調(diào)+相關(guān)省市實(shí)際履行”的方式確認(rèn)協(xié)議的效力。在未來實(shí)踐中，還應(yīng)進(jìn)一步確認(rèn)不同協(xié)同立法協(xié)議的效力，并確認(rèn)其是否可以作為“委托式”協(xié)同立法的合法性基礎(chǔ)。其二，如何認(rèn)識(shí)“委托一方立法”的效力范圍。根據(jù)《立法法》第83條的規(guī)定，“一方立法”可以在特定區(qū)域?qū)嵤�。但由于立法�?quán)和行政權(quán)運(yùn)行模式不同，法規(guī)文本上的實(shí)施范圍與實(shí)踐中的實(shí)效范圍有所差別。因此，在“一方立法”的同時(shí)，其他協(xié)同方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)通過法規(guī)性決定的方式，確認(rèn)“一方立法”文本的效力及其在本行政區(qū)域的實(shí)施范圍。此外，還應(yīng)明確“一方立法”的文本與相關(guān)省市地方性法規(guī)不一致時(shí)，協(xié)同立法的效力優(yōu)于相關(guān)省市的地方性法規(guī)。

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