“十五五”規(guī)劃建議明確提出“適度超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)信息通信網(wǎng)絡(luò)、全國一體化算力網(wǎng)、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)和集約高效利用”，為新時(shí)期新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了重要指引。

圖/中經(jīng)視覺

適度超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施的基本要求

新型基礎(chǔ)設(shè)施是指以科技創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系，主要解決數(shù)據(jù)、信息和智能的感知、傳輸、處理和應(yīng)用問題，是信息時(shí)代和智能社會的底座。

“適度”是指“程度合適、恰當(dāng)”。適度建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施強(qiáng)調(diào)了平衡與可持續(xù)性。一方面，投資建設(shè)規(guī)模要與當(dāng)前財(cái)政能力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承受水平相適應(yīng)，避免盲目擴(kuò)張或資源浪費(fèi)；另一方面，面對技術(shù)不確定性，需通過試錯(cuò)方式探索可行路徑，防止過度依賴單一技術(shù)路線?！俺啊眲t是指走在潮流和時(shí)代前面的意思。超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施突出了引領(lǐng)性與前瞻性，一方面，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)提供底層能力保障；另一方面，要借此贏得科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的主動(dòng)權(quán)。

因此，這里所講的“適度超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施”，是在科學(xué)研判科技和產(chǎn)業(yè)革命發(fā)展趨勢、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和財(cái)政承受能力的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌必要性與可行性、短期投入與長期收益、供給能力與有效需求、發(fā)展速度與安全底線，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)空間布局優(yōu)化、功能結(jié)構(gòu)完善、投資效率提升和可持續(xù)發(fā)展能力增強(qiáng)，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有節(jié)奏地推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施的前瞻性布局與建設(shè)。

適度超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施的重要意義

搶占科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的制高點(diǎn)。歷次科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，都是科技革命推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的創(chuàng)新發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施又進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)變革的過程。當(dāng)前，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)再一次成為新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的主戰(zhàn)場和先導(dǎo)者，誰能在新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域率先形成體系化創(chuàng)新能力，誰就能主導(dǎo)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、吸引全球創(chuàng)新資源、塑造產(chǎn)業(yè)鏈話語權(quán)。因此，提前布局第六代移動(dòng)通信（6G）研發(fā)、全國一體化算力網(wǎng)等關(guān)鍵設(shè)施，在智能算法訓(xùn)練、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用等領(lǐng)域掌握主動(dòng)權(quán)，就可以實(shí)現(xiàn)我國創(chuàng)新能力從“跟跑”向“并跑”乃至“領(lǐng)跑”的跨越。

加速培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。適度超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，是加速培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵支撐和戰(zhàn)略基礎(chǔ)。新質(zhì)生產(chǎn)力的核心驅(qū)動(dòng)力來自顛覆性技術(shù)和前沿科技，但這些技術(shù)要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，必須依托智能化、網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)設(shè)施，這些設(shè)施可推動(dòng)技術(shù)的加速迭代與產(chǎn)業(yè)融合共生，催生新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展依賴于開放、協(xié)同、高效的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，新型基礎(chǔ)設(shè)施通過提供算力服務(wù)、數(shù)據(jù)共享和標(biāo)準(zhǔn)化支持，顯著降低中小企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新門檻，降低技術(shù)開發(fā)成本，助力營造良好創(chuàng)新生態(tài)。

提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平。世界變亂交織、動(dòng)蕩加劇，地緣沖突易發(fā)多發(fā)，不穩(wěn)定、不確定因素顯著增多，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全交織疊加，面臨自然災(zāi)害、網(wǎng)絡(luò)攻擊、供應(yīng)鏈中斷、公共衛(wèi)生事件等多重復(fù)合型沖擊。新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通過數(shù)字化、智能化改造供水、供電、交通、通信等城市生命線系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行狀態(tài)的實(shí)時(shí)感知、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和快速響應(yīng)。建設(shè)安全可控的數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施，可以推動(dòng)重要數(shù)據(jù)資源本地化存儲、關(guān)鍵系統(tǒng)自主可控，提高整體網(wǎng)信安全水平，助力推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化。

提升公共服務(wù)和社會治理水平。通過超前部署高速泛在的網(wǎng)絡(luò)和云計(jì)算設(shè)施，高端醫(yī)療和教育資源可以同步覆蓋偏遠(yuǎn)山區(qū)和農(nóng)村，顯著提升基本公共服務(wù)的可及性、公平性和質(zhì)量?；谠朴?jì)算、大數(shù)據(jù)和人工智能的政務(wù)云平臺，能夠整合跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”與“不見面審批”。依托城市大腦、物聯(lián)網(wǎng)感知設(shè)備、視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)和邊緣計(jì)算節(jié)點(diǎn)，可以增強(qiáng)公共治理的感知力與響應(yīng)力，打通政府、企業(yè)、社會組織和公眾的信息壁壘，形成共建共治共享的治理格局。

防范債務(wù)與產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)。適度超前的新型基礎(chǔ)設(shè)施可以創(chuàng)造全新的增長賽道，催生新的商業(yè)模式和消費(fèi)市場，帶來效率提升和產(chǎn)業(yè)升級，創(chuàng)造更健康的現(xiàn)金流，從而優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)通過數(shù)據(jù)優(yōu)化生產(chǎn)流程，降低能耗和庫存，提高良品率，直接提升企業(yè)利潤，增強(qiáng)企業(yè)償債能力。物聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)助力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、智慧物流，大幅降低全社會流通成本。適度超前建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)，可以為超高清視頻、VR/AR設(shè)備、自動(dòng)駕駛汽車等產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造應(yīng)用環(huán)境，拉動(dòng)這些高端制造業(yè)的需求，引導(dǎo)社會資本和產(chǎn)能向新領(lǐng)域聚集。

適度超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸問題

核心技術(shù)自主可控能力不足。盡管我國新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模領(lǐng)先，但關(guān)鍵核心技術(shù)短板仍較突出。在高端芯片領(lǐng)域，人工智能訓(xùn)練芯片依賴進(jìn)口，制約算力設(shè)施自主化水平；在工業(yè)軟件領(lǐng)域，建筑信息模型（BIM）的技術(shù)核心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)操作系統(tǒng)等仍受制于人；在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)領(lǐng)域，6G標(biāo)準(zhǔn)制定參與度雖提升，但基礎(chǔ)理論與關(guān)鍵技術(shù)突破不足。核心技術(shù)的對外依存度高不僅增加了投資和建設(shè)成本，更帶來產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)，與新型基礎(chǔ)設(shè)施適度超前建設(shè)的戰(zhàn)略要求不相適應(yīng)。

城鄉(xiāng)區(qū)域布局失衡加劇。5G基站、數(shù)據(jù)中心、智能算力設(shè)施等高度集中在大城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡(luò)帶寬不足、信號盲區(qū)多，難以支撐智慧農(nóng)業(yè)、遠(yuǎn)程醫(yī)療、在線教育等數(shù)字應(yīng)用場景。部分地區(qū)盲目上馬超大規(guī)模數(shù)據(jù)中心、智慧城市平臺，缺乏實(shí)際需求支撐。同一區(qū)域內(nèi)多個(gè)部門或企業(yè)各自建設(shè)功能重疊的平臺或系統(tǒng)，造成資源分散、標(biāo)準(zhǔn)不一。缺乏跨區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃，城市群、都市圈內(nèi)部新型基礎(chǔ)設(shè)施布局缺乏聯(lián)動(dòng)。

投融資機(jī)制尚不健全。新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)迭代快、市場不確定性高，許多項(xiàng)目前期投入巨大但回報(bào)期長，社會資本因收益預(yù)期不明晰，參與積極性不足。新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心產(chǎn)出是“數(shù)據(jù)”和“算力”，然而，數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)界定、價(jià)值評估、交易和定價(jià)機(jī)制建立仍處于探索階段，數(shù)據(jù)價(jià)值如何衡量、如何通過市場交易實(shí)現(xiàn)回報(bào)，都存在疑問。盡管REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）等創(chuàng)新工具已在試點(diǎn)，但覆蓋范圍有限，PPP模式在新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用面臨風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全、退出渠道不暢等問題。

標(biāo)準(zhǔn)體系與協(xié)同機(jī)制缺失。新型基礎(chǔ)設(shè)施的跨領(lǐng)域特性要求完善的標(biāo)準(zhǔn)體系與協(xié)調(diào)機(jī)制，但當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)同仍存在多重短板。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面，不同行業(yè)的物聯(lián)網(wǎng)協(xié)議、數(shù)據(jù)接口不統(tǒng)一，產(chǎn)生“信息孤島”現(xiàn)象；在規(guī)劃協(xié)調(diào)層面，部門間存在職能交叉，新型基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃銜接不足，難以形成系統(tǒng)集成效應(yīng)；在安全標(biāo)準(zhǔn)層面，低空領(lǐng)域缺乏統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；另外，數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)法規(guī)有待完善，極端環(huán)境設(shè)施運(yùn)維責(zé)任模糊。

適度超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施的思路和方向

從總體要求來看，要緊密服務(wù)和對接國家重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，確保新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方向與國家長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)同頻共振。堅(jiān)持以真實(shí)的產(chǎn)業(yè)升級需求、社會民生改善需求為出發(fā)點(diǎn)，優(yōu)先在需求迫切、示范效應(yīng)強(qiáng)的領(lǐng)域布局，避免盲目投資建設(shè)。把新型基礎(chǔ)設(shè)施作為推動(dòng)科技自立自強(qiáng)的重要試驗(yàn)場，鼓勵(lì)在建設(shè)模式、技術(shù)應(yīng)用和商業(yè)模式上進(jìn)行創(chuàng)新。密切關(guān)注全球技術(shù)變革趨勢，在技術(shù)路徑選擇上保持前瞻性，確保設(shè)施在建成后一段時(shí)間內(nèi)不落伍。推動(dòng)新型基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的深度融合，實(shí)現(xiàn)降本、增效、安全、綠色。

從重點(diǎn)方向來看，要圍繞信息通信、算力體系、重大科技設(shè)施等核心領(lǐng)域，兼顧傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)智化改造與特色場景融合設(shè)施布局，適度超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，重點(diǎn)方向如下：

一是完善信息通信網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐。一方面，要鞏固現(xiàn)有優(yōu)勢，推進(jìn)重點(diǎn)城市、熱點(diǎn)地區(qū)5G-A網(wǎng)絡(luò)覆蓋，推動(dòng)萬兆光網(wǎng)從技術(shù)試點(diǎn)走向規(guī)?；渴饝?yīng)用；另一方面，要前瞻布局未來網(wǎng)絡(luò)，加快6G的技術(shù)研發(fā)和標(biāo)準(zhǔn)制定，同時(shí)深化行業(yè)內(nèi)及跨行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)資源共建共享，實(shí)現(xiàn)降本增效與集約利用，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供高速、可靠的網(wǎng)絡(luò)支撐。

二是打造全國一體化算力網(wǎng)，激活數(shù)據(jù)動(dòng)能。針對算力資源分布不均、利用效率不高等問題，優(yōu)化算力設(shè)施空間布局，提高算力基礎(chǔ)設(shè)施綜合供給水平，推動(dòng)算力中心向規(guī)?；?、集約化、綠色化發(fā)展；同時(shí)，促進(jìn)算力與網(wǎng)絡(luò)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建算力調(diào)度體系，打造完善的算力生態(tài)圈，實(shí)現(xiàn)算力資源的靈活調(diào)度，形成算力供給到產(chǎn)業(yè)應(yīng)用的良性閉環(huán)，積極適應(yīng)人工智能等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的龐大需求。

三是推進(jìn)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化創(chuàng)新支持。重點(diǎn)支持粒子物理與核物理、空間天文、地球系統(tǒng)與環(huán)境、生命科學(xué)等傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域的設(shè)施升級，布局量子信息、腦機(jī)接口、深地深海探測等新興領(lǐng)域設(shè)施，搶占未來科技制高點(diǎn)。圍繞集成電路、工業(yè)母機(jī)、高端儀器、基礎(chǔ)軟件、先進(jìn)材料等核心技術(shù)領(lǐng)域，建設(shè)專用技術(shù)測試與驗(yàn)證平臺，為技術(shù)攻關(guān)提供極限研究手段。

四是推動(dòng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)智化改造，深化融合賦能。圍繞交通、能源、水利、園區(qū)等領(lǐng)域，通過數(shù)智化改造提升傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營效率、監(jiān)管水平，拓展新的投資空間與應(yīng)用場景，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施綠色化、智能化轉(zhuǎn)型。例如，部署蜂窩車聯(lián)網(wǎng)、打造“車路云一體化”設(shè)施，推進(jìn)智慧能源系統(tǒng)、智慧水利平臺建設(shè)，加快園區(qū)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化智能化改造等。

五是構(gòu)建“空天地海一體化”的泛在信息網(wǎng)絡(luò)。整合地面5G、光纖網(wǎng)絡(luò)、空中無人機(jī)、低軌衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)和水下通信網(wǎng)絡(luò)，大力發(fā)展海洋感知網(wǎng)絡(luò)、海洋通信、海洋大數(shù)據(jù)中心等。推動(dòng)沿海陸域與海洋信息設(shè)施的互聯(lián)互通，為智慧港口、海洋牧場、邊疆治理等場景提供全天候、全空間的信息服務(wù)，保障國家發(fā)展空間的信息支撐。

適度超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施的路徑和舉措

加快高水平科技自立自強(qiáng)。強(qiáng)化基礎(chǔ)研究的戰(zhàn)略支撐作用，加強(qiáng)數(shù)學(xué)、物理、材料、信息科學(xué)等基礎(chǔ)學(xué)科布局。圍繞國家重大戰(zhàn)略需求，超前規(guī)劃建設(shè)一批引領(lǐng)型、戰(zhàn)略型、應(yīng)用支撐型重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，打造原始創(chuàng)新策源地。聚焦核心軟硬件自主可控，組織跨部門、跨領(lǐng)域協(xié)同攻關(guān)，突破操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、EDA工具等技術(shù)短板環(huán)節(jié)。支持國家實(shí)驗(yàn)室、龍頭企業(yè)在東數(shù)西算樞紐、低空經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)、未來產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)區(qū)等場景中，引領(lǐng)新型基礎(chǔ)設(shè)施前瞻性布局。

促進(jìn)新基建與新場景的融合。新型基礎(chǔ)設(shè)施是場景應(yīng)用的硬件基礎(chǔ)和技術(shù)載體，而場景是新型基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)值實(shí)現(xiàn)的商業(yè)出口和應(yīng)用舞臺。應(yīng)堅(jiān)持“場景先行、基建跟進(jìn)”的原則，圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)、文旅融合、智能制造、智慧城市等重點(diǎn)領(lǐng)域，梳理高價(jià)值、可落地的應(yīng)用場景清單，明確所需的新基建支撐要素。在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，同步設(shè)計(jì)場景驗(yàn)證目標(biāo)與新基建配置方案，避免“重硬輕軟”“建而不用”。

促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)共享。根據(jù)東中西、城市群、特殊功能區(qū)的發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和人口密度，明確不同區(qū)域的建設(shè)優(yōu)先級、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和投入強(qiáng)度。對發(fā)達(dá)地區(qū)，鼓勵(lì)部署量子通信試驗(yàn)網(wǎng)、AI大模型算力集群等前沿型新基建；對中西部地區(qū)，則側(cè)重5G普遍覆蓋、縣域數(shù)據(jù)中心等基礎(chǔ)型新基建。推動(dòng)跨行政區(qū)協(xié)同共建共享算力調(diào)度平臺、低空空域管理網(wǎng)絡(luò)、跨境數(shù)據(jù)通道等設(shè)施。

創(chuàng)新投融資與運(yùn)營機(jī)制。強(qiáng)化政府投資引領(lǐng)，設(shè)立國家級新基建發(fā)展基金，對算力網(wǎng)、6G等戰(zhàn)略項(xiàng)目給予股權(quán)支持。鼓勵(lì)地方政府發(fā)行專項(xiàng)債支持云計(jì)算、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、算力設(shè)備及輔助設(shè)備等項(xiàng)目建設(shè)。激發(fā)經(jīng)營主體活力，實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，保障各類主體公平參與新基建投資。建立合理的投資回報(bào)機(jī)制，對算力服務(wù)、智慧政務(wù)等可產(chǎn)生收益的場景，探索市場化收費(fèi)模式，保障投資方長期收益。

建立健全協(xié)同治理體系。統(tǒng)籌規(guī)劃引領(lǐng)，建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，明確新基建中長期建設(shè)目標(biāo)與空間布局，通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系推動(dòng)設(shè)施互聯(lián)互通。促進(jìn)算力基礎(chǔ)設(shè)施（如數(shù)據(jù)中心、AI訓(xùn)練集群、高性能計(jì)算中心等）與電力基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，發(fā)展“源網(wǎng)荷儲一體化”項(xiàng)目。強(qiáng)化安全監(jiān)管，建立新基建安全評估體系，對關(guān)鍵設(shè)施開展常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)排查。部署網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全等防護(hù)設(shè)施，構(gòu)建“事前預(yù)警、事中處置、事后追溯”的安全體系。

（中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院學(xué)術(shù)委員會委員、研究員 劉立峰）