兔主席/tuzhuxi 20251221

2025年12月4日，美國白宮公布了《國家安全戰(zhàn)略》（NSS），全面闡述了特朗普政府第二任政府的國家安全愿景和全球戰(zhàn)略框架。這份文件對二戰(zhàn)后尤其是冷戰(zhàn)后美國奉行的美國地緣政治外交邏輯與戰(zhàn)略進(jìn)行了重大調(diào)整與重新定義，公開批判了過去幾十年來美國外交精英的對外政策，強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”與“靈活的現(xiàn)實(shí)主義”原則，不再提及美國“規(guī)則主導(dǎo)的國際秩序”并摒棄了意識形態(tài)話語，要求將美國全球戰(zhàn)略回撤至本土及主導(dǎo)西半球（特朗普對門羅主義的“推論/補(bǔ)充”）、強(qiáng)調(diào)將防務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)至盟友及伙伴身上、嚴(yán)厲批評歐洲（稱歐洲走在“文明消亡”的路上），系統(tǒng)性淡化俄羅斯威脅，對中國的定調(diào)大幅降溫、不再提及意識形態(tài)與制度理念，回避正面沖突，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)與中國建立“互利的經(jīng)濟(jì)關(guān)系”，并將重心轉(zhuǎn)移到在更長時(shí)期里與中國在全球（包括盟友、伙伴及南方國家）的經(jīng)濟(jì)競爭（涵蓋產(chǎn)業(yè)、供應(yīng)鏈、科技、能源、軍工等）。在這一版NSS的框架下，特朗普政府所理解的國際秩序，是一種退回到一百多年前以國家為國際社會主要主體，強(qiáng)調(diào)大國權(quán)力制衡與“勢力范圍”邏輯的多極秩序。

美國的盟友與伙伴、對手、國際社會、市場、知識界及公眾都還在消化這版NSS。

時(shí)隔兩周，2025年12月18日，特朗普又簽署了國會通過的《2026財(cái)年國防授權(quán)法案》（NDAA），授權(quán)了約9,010億美元的國防支出。（NDAA是美國國會每年必須通過的一項(xiàng)核心國防立法。主要授權(quán)下一財(cái)年的國防預(yù)算總額，并對國防部的支出方向、軍事政策、部隊(duì)規(guī)模、武器采購、盟友援助等做出詳細(xì)規(guī)定和限制。）

人們發(fā)現(xiàn)，NDAA的“畫風(fēng)”與NSS完全不同，再次回到了美國建制派、外交、軍工復(fù)合體精英的“全球主義”與“單極秩序”傾向，強(qiáng)調(diào)美國的全球布局與投入承諾，強(qiáng)調(diào)盟友優(yōu)先、強(qiáng)調(diào)對所謂威權(quán)制度/國家的威懾，維持美國對歐洲及烏克蘭的支援，強(qiáng)化對華對抗（包括授權(quán)臺灣安全合作倡議10億美元、加速科技與資本脫鉤等諸多事項(xiàng)）、擴(kuò)展太平洋威懾倡議，推動印太盟友防務(wù)合作（如與印度軍事互動、Quad框架等。除了在少數(shù)議題（如“反覺醒”、文化議題等），NDAA基本延續(xù)了美國傳統(tǒng)的地緣政治戰(zhàn)略框架，與特朗普NSS的“美國優(yōu)先”與孤立主義、大國多極秩序、全球戰(zhàn)略回撤、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)主義及去意識形態(tài)等存在明顯的差異，國會立法回到了華盛頓兩黨建制派、國防部、國務(wù)院、情報(bào)群體、軍工復(fù)合體及外交政策精英的傳統(tǒng)共識，似乎在給白宮“開倒車”。

不少朋友來問，希望有更多的分析。無非是幾方面的問題，第一，NDAA和NSS到底有哪些更具體的差異；第二，如何理解這些差異的形成；它們會如何發(fā)生作用（例如，國會是否在制衡白宮）；第三，特朗普為什么要簽署這個(gè)法案；第四，到底哪個(gè)才能代表“美國”；美國未來國防外交安全戰(zhàn)略會朝著哪個(gè)方向發(fā)展；第五，對中國有何影響。

以下，我們做一個(gè)快速的點(diǎn)評分析。除非有特指，本文的NSS指特朗普政府2025年版的《國家安全戰(zhàn)略》；NDAA指《2026財(cái)年國防授權(quán)法案》。

一、起草背景：行政權(quán)力與立法權(quán)力之間的博弈

NDAA與NSS兩份文件確實(shí)代表了美國政治體系中國會與白宮兩種核心權(quán)力的意志和議程，起草的背景，流程、權(quán)力基礎(chǔ)和影響存在很大的區(qū)別。

1.《國家安全戰(zhàn)略》（NSS）：更多代表白宮（行政部門）的戰(zhàn)略愿景與理念輸出

NSS由白宮牽頭起草，是總統(tǒng)對當(dāng)屆政府美國國家安全理念、框架、戰(zhàn)略、政策導(dǎo)向的全面闡述。它的內(nèi)容由白宮負(fù)責(zé)，可以盡情寫作，因此功能上更像一個(gè)愿景陳述、價(jià)值表達(dá)、思路澄清與理念輸出。對內(nèi)，它可以起到對 行政部門內(nèi)部政策導(dǎo)向和優(yōu)先主次的戰(zhàn)略指引，對外，它可以對其他權(quán)力部門（聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)）乃至全體社會、市場、盟友及伙伴、國際社會傳遞信息，建立預(yù)期，并影響各方的行動。但它不像國會立法一般擁有實(shí)實(shí)在在的法律地位與約束力，在具體執(zhí)行中，白宮的很多行動需要獲得國會的資金授權(quán)和政策支持。舉例，總統(tǒng)可以將“國防部”更名為“戰(zhàn)爭部”，但要真的落實(shí)，需要在整個(gè)體系里更換招牌，調(diào)整系統(tǒng)。這是需要資金的。如果國會不提供資金，憑總統(tǒng)一己之力無法真的落地更名。這就是國會的制衡與掣肘。

簡言之，NSS更多的反映總統(tǒng)“想”干什么，“要”干什么，但不能完全反映“能”干什么，“會”干什么。

2.年度《國防授權(quán)法案》（NDAA）：國會的立法權(quán)力

《國防授權(quán)法案》是國會每個(gè)財(cái)政年度必須通過的年度立法，用以授權(quán)國防部的支出和制定國防政策。NDAA不僅規(guī)定了具體的資金額度，還通過詳細(xì)的條款對國防部的行動進(jìn)行了明確的指導(dǎo)、要求和限制。作為國會主導(dǎo)的立法，就要遵循國會的程序：眾議院為簡單多數(shù)決，參議院則需要60票以上，最終兩院通過同一個(gè)最終版本。這就決定了這樣的立法需要反映大多數(shù)國會議員的想法，其中當(dāng)然會包括多數(shù)黨——共和黨的想法，但也需要融合民主黨的想法——否則參議院不可能拿到60票。而大多數(shù)國會兩黨議員仍然是建制派政客（無論是建制左翼，還是建制右翼）。這就使得這樣的龐大立法非一人所能決定，必然更加遵循與依賴兩黨建制派及主流政客在國家安全、國防、外交等問題上的長期共識——尤其是美國主導(dǎo)的全球秩序、對俄羅斯的威脅評估、對中國的戰(zhàn)略競爭定位，對歐洲及全球盟友承諾的維持等等。

簡言之，NSS更多地反映了特朗普核心幕僚的意志，更具有前瞻性，可以幫助我們觀察美國戰(zhàn)略的趨勢變化。但個(gè)別總統(tǒng)可能是“流水的兵”，國會才是“鐵打的盤”。NDAA反映的是美國真正的共識，長期的共識，不會因?yàn)橐蝗握难獊沓倍淖儭?/p>

那么NDAA的權(quán)力基礎(chǔ)在哪里？第一是法律基礎(chǔ)，作為成文法，它擁有更高的法律地位，有立法帶來的約束力，也有很強(qiáng)的儀式感。第二是“錢袋子”，它通過資金授權(quán)的方式，確保了國會對白宮及行政部門政策執(zhí)行擁有一定的制衡?；诖耍瑖鴷Ｍ軌驔Q定白宮“能”干什么和“要”干什么。

當(dāng)然，這種制衡只是相對的，并不是絕對的，因?yàn)榭v使要對國會負(fù)責(zé)，行政部門在具體執(zhí)行的方式和力度上仍然可以有很大的靈活度——尤其如果國會多數(shù)黨和自己隸屬同一政黨時(shí)。國會權(quán)力的發(fā)揮集中體現(xiàn)在法律成文的階段（前側(cè)），行政部門的權(quán)力則體現(xiàn)在執(zhí)行階段（后側(cè)）.

因此可見，通過NDAA和NSS，國會和總統(tǒng)也在暗中較勁，爭奪對美國地緣政治、國家安全、軍事外交的話語權(quán)、影響力和主導(dǎo)權(quán)。

二、總體理念：特朗普政府的“美國優(yōu)先”vs建制派的“全球主義”

NSS與NDAA在頂層設(shè)計(jì)理念上存在顯著差異。顯然，這種差異根植于特朗普政府的MAGA民粹右翼價(jià)值觀，與華盛頓建制派（“沼澤”、“深層政府”）傳統(tǒng)世界觀之間的深刻分歧。

1.NSS的“美國優(yōu)先”理念

2025年的NSS是“美國優(yōu)先”和“讓美國再次偉大”（MAGA）理念的集中體現(xiàn)。它將國家安全重新定義為以本土為中心，優(yōu)先處理美國的外來移民、邊境安全和西半球事務(wù)，對多邊主義、國際組織和傳統(tǒng)盟友持嚴(yán)厲的批評態(tài)度，主張?jiān)趪H關(guān)系中采取更加現(xiàn)實(shí)和交易性的方法（“靈活的現(xiàn)實(shí)主義”）。NSS的核心目標(biāo)是讓美國從“永恒的戰(zhàn)爭”中抽身，將部署在全球的資源重新聚焦于美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)繁榮和本土安全，要求盟友承接在各地的防務(wù)責(zé)任，并優(yōu)化與美國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。同時(shí)，美國應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)實(shí)利益優(yōu)先，不再基于意識形態(tài)和政治體制決定對外關(guān)系，對各個(gè)軍事與經(jīng)濟(jì)大國都應(yīng)該保持務(wù)實(shí)合作關(guān)系，尊重各國的生態(tài)體系、影響力范圍（即“勢力范圍”）。要看到，NSS不僅懷疑美國冷戰(zhàn)后建立的單極秩序，而且對其采取公開批判和顛覆的態(tài)度。特朗普所領(lǐng)導(dǎo)的MAGA民粹主義試圖改造美國政治，但選民對美國政治上層建筑的沖擊非一日之功。

2.NDAA的建制派全球主義議程

與革命性的NSS不同，總體上反映并延續(xù)了數(shù)十年來的兩黨建制派共識。它強(qiáng)調(diào)美國應(yīng)繼續(xù)扮演全球領(lǐng)導(dǎo)者角色要維持全球軍事存在、鞏固盟友體系、積極應(yīng)對來自俄羅斯和中國的挑戰(zhàn)，并為歐洲、印太等關(guān)鍵地區(qū)的安全承諾提供實(shí)質(zhì)性資源保障，因此實(shí)質(zhì)是“全球主義”導(dǎo)向，要盡可能維護(hù)美國自二戰(zhàn)尤其是冷戰(zhàn)以來建立的 “基于規(guī)則的國際秩序”、“美國治下太平”及“單極秩序”。大體認(rèn)同這一共識的“建制派”，包括美國的國會議員、外交政策精英（專家、智庫、官僚體系）、主流知識界及軍工復(fù)合體等。

由此，NDAA所授權(quán)的9,010億美元國防支出中，有相當(dāng)大的比例被分配到了全球各地的軍事部署、盟友支持和戰(zhàn)略競爭應(yīng)對上，反映了國會對美國傳統(tǒng)全球戰(zhàn)略和承諾的堅(jiān)守。

3.文化議題上的共識（或妥協(xié)）：“反覺醒”

當(dāng)然，兩者也不是完全對立。在一個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，即國內(nèi)文化議題，NDAA與NSS體現(xiàn)了較大的共識。NSS給人印象深刻的一個(gè)內(nèi)容是將民粹右翼/保守派在文化議題里的議程上升到了國家安全的高度，甚至以此要求盟友歐洲。具體而言，NSS明確要求“根除所謂DEI和其他歧視性實(shí)踐”，稱這些左翼實(shí)踐在“貶低我們的機(jī)構(gòu)并阻礙我們前進(jìn)”。NDAA中包含了大量“反覺醒”（anti-woke）條款——例如消除國防部內(nèi)部的“多樣性、公平與包容”（DEI）項(xiàng)目、恢復(fù)“戰(zhàn)士精神”、禁止展示某些“非批準(zhǔn)”旗幟（針對LGBTQ+驕傲旗）等。這些內(nèi)容直接呼應(yīng)了NSS中對“覺醒”的批判，相當(dāng)于通過立法的形式，為NSS的愿景和議程賦予了法律正當(dāng)性，提供了執(zhí)行力。

那么，為什么會在文化議題方面形成這種共識？原因可能有三。第一，“反覺醒”是共和黨建制派和特朗普政府/MAGA的基本共識；第二，在國防/安全部門推動反“覺醒”，在美國有一定的群眾基礎(chǔ)。民主黨如果要逆向推動“覺醒”，會給自己帶來政治失血；第三，民主黨建制派希望最終能夠出臺一個(gè)在全球戰(zhàn)略領(lǐng)域?qū)μ乩势照纬芍坪馀c掣肘的法案，因此也策略性地選擇在本來就不受歡迎的“覺醒”議題上妥協(xié)。（最終，這一版NDAA有足夠多的民主黨參議員支持，使其在參議院最終拿到了77票）。

這就是我們看到的情況：在國防領(lǐng)域“反覺醒”，成了各方唯一的共識。須知，在今日美國，尋找共識并不容易——連本來最有可能成為共識的反華議題，目前也成了分歧。

為了方便快速理解，特以表格形式總結(jié)了兩者在理念上的核心區(qū)別與共識：

以下，我們具體來比較一下幾個(gè)關(guān)鍵議題上NSS與NDAA的區(qū)別。

三、全球戰(zhàn)略與資源部署

在具體的全球戰(zhàn)略優(yōu)先級和資源分配上，NSS展現(xiàn)的“革命性”戰(zhàn)略重塑與NDAA的維持既往傳統(tǒng)的保守做法形成了鮮明對比。

1.NSS：資源向西半球傾斜

NSS最重要的一個(gè)底層邏輯是，美國可部署在全球資源是有限的，因此應(yīng)當(dāng)“集中力量辦大事”，對全球戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，把關(guān)鍵資源回撤到少數(shù)最優(yōu)先的事項(xiàng)——本土和拉美。據(jù)此，NSS明確地提出戰(zhàn)略收縮的部署，要將資源從其認(rèn)為“相對重要性下降的區(qū)域”（如歐洲和中東）轉(zhuǎn)移出來，優(yōu)先投入到本土及西半球，并引入“特朗普對門羅主義的補(bǔ)充”（Trump corollary）這一關(guān)鍵概念作為理論支撐。

具體而言，美國的目標(biāo)有兩個(gè)，一是加強(qiáng)對南方邊境的管控，在西半球國家的協(xié)同配合下，集中力量打擊非法移民、販毒集團(tuán)等。這些都要求美國恢復(fù)在拉丁美洲和加勒比地區(qū)的軍事存在及“主導(dǎo)地位”

第二，經(jīng)濟(jì)與資源。其背后的邏輯是，“經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全”，那么西半球就是美國的“后院”，應(yīng)該成為美國戰(zhàn)略的首要關(guān)注點(diǎn)：美國應(yīng)當(dāng)把控半球所有的關(guān)鍵資源（包括礦產(chǎn)、資源、基礎(chǔ)設(shè)施），主導(dǎo)經(jīng)貿(mào)關(guān)系，將西半球作為美國“再工業(yè)化”“可靠的”供應(yīng)鏈基地。據(jù)此，NSS強(qiáng)調(diào)，美國應(yīng)當(dāng)排斥“非半球大國”（如中國、俄羅斯）在西半球的軍事定位、對關(guān)鍵資產(chǎn)的控制，以及經(jīng)濟(jì)影響力。

2.NDAA：維持全球平衡

NDAA則通過具體的資金授權(quán)，強(qiáng)制性地維持了美國在全球多個(gè)關(guān)鍵區(qū)域的資源投入，體現(xiàn)了國會對全球承諾的堅(jiān)守。法案不僅為印太地區(qū)的“太平洋威懾倡議”和對臺合作提供了大量資金，也為歐洲的“烏克蘭安全援助倡議”和“波羅的海安全倡議”鎖定了援助額度，同時(shí)還批準(zhǔn)了對中東地區(qū)（特別是以色列）的軍事支持。

具體而言，NDAA授權(quán)通過“烏克蘭安全援助倡議”（USAI）提供援助，支持烏克蘭；設(shè)立波羅的海安全倡議；授權(quán)“臺灣安全合作倡議”；延長并強(qiáng)化太平洋威懾倡議，投資于綜合防空、預(yù)置彈藥和后勤網(wǎng)絡(luò)等；為以色列提供“前所未有水平”的導(dǎo)彈防御支持。

這些授權(quán)一方面延續(xù)了過往的傳統(tǒng)、路徑依靠、廣泛的既得利益、美國維護(hù)盟友關(guān)系的需要，同時(shí)也反映了國會的擔(dān)憂，即白宮/行政部門快速的戰(zhàn)略收縮可能會損害美國的全球信譽(yù)、威懾能力以及對舊秩序的維護(hù)。今天的國會議員雖然不敢或不便直接與白宮的戰(zhàn)略唱反調(diào)，但可以通過這些具體的資金授權(quán)和條款，維持原本的政策動能和路徑，確保美國在全球關(guān)鍵地區(qū)的持續(xù)投入。

四、歐洲、烏克蘭及俄羅斯

在跨大西洋關(guān)系和如何應(yīng)對俄羅斯的問題上，NSS與NDAA的分歧最為尖銳，可以說是白宮“美國優(yōu)先”、多極秩序與國會建制派“全球主義”、冷戰(zhàn)秩序之間的正面沖突。

1.NSS：痛斥歐洲、結(jié)束俄烏戰(zhàn)爭、緩和對俄戰(zhàn)略

NSS對歐洲盟友的描述異常無情，文件指責(zé)歐洲的移民政策可能導(dǎo)致二十年內(nèi)面目全非，低生育率、言論審查、政治反對派壓制、國家身份喪失將導(dǎo)致文明衰退甚至消亡。長此以往，歐洲經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力衰退，將無法再作為美國可靠的盟友。NSS要求歐洲承擔(dān)防務(wù)責(zé)任，與美國實(shí)現(xiàn)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的再平衡，配合美國的經(jīng)濟(jì)與科技戰(zhàn)略（共同針對“對手國家”）。在對歐洲提出要求的同時(shí)，NSS公然提出要干預(yù)歐洲內(nèi)政，指出美國要在歐洲各國內(nèi)部培養(yǎng)對當(dāng)前政治的“抵抗”，支持“愛國主義歐洲政黨”（即類似于MAGA的民粹右翼政黨）的崛起。這些提法極大破壞了歐洲政府（仍然為建制派把持）與美國的關(guān)系。

對于烏克蘭戰(zhàn)爭的情況更甚：NSS不提俄方責(zé)任，也不提美方責(zé)任，反而把矛盾引向了歐洲，暗示歐洲政府與精英對戰(zhàn)爭持有“不切實(shí)際的期望”，指出歐洲（錯(cuò)誤地）將俄羅斯視為存在威脅，要求快速結(jié)束俄烏戰(zhàn)爭（暗示要以犧牲烏克蘭部分利益的方式達(dá)成交易），正式停止北約東擴(kuò)，防止沖突進(jìn)一步升級，重建與俄羅斯的“戰(zhàn)略穩(wěn)定”，同時(shí)美國應(yīng)從中“調(diào)解歐洲與俄羅斯”的關(guān)系。這都表明特朗普希望美國徹底從歐洲安全的事務(wù)中抽身，將資源回撤。

2.NDAA：支持烏克蘭、駐軍歐洲、制衡俄羅斯

與NSS直接對立的是，NDAA通過立法條款鎖定了美國對歐洲安全的承諾。法案授權(quán)向?yàn)蹩颂m提供8億美元的軍事援助（2026和2027財(cái)年各4億美元）。這些資金用于美國公司生產(chǎn)武器供烏克蘭使用，雖然只有2024年140億美元的零頭，但也算是美國國會強(qiáng)行插入的“底線支持”——因?yàn)樘乩势照饲安]有請求此類新資金，而是傾向于通過歐洲盟國間接銷售武器）。更重要的一個(gè)條款是，NDAA禁止國防部在未經(jīng)國會認(rèn)證的情況下，將駐歐美軍人數(shù)削減至76,000人以下（當(dāng)前歐洲美軍約85,000人）——除非國防部長和歐洲司令部司令向國會認(rèn)證此舉符合美國國家安全利益，并已咨詢北約盟國。這個(gè)條款的用意當(dāng)然是防止美國從歐洲快速撤軍。

此外，法案還包含了一系列強(qiáng)化歐洲安全承諾的條款：禁止美國歐洲司令放棄其兼任的“北約最高盟軍司令”（SACEUR）頭銜，確保美國在北約的核心領(lǐng)導(dǎo)地位；設(shè)立波羅的海安全倡議，深化與波羅的海三國的安全合作；要求國防部提供年度報(bào)告評估俄羅斯軍事戰(zhàn)略及對北約盟國的威脅等，并明確將俄羅斯視為主要威脅；要求禁止使用資金承認(rèn)俄羅斯對烏克蘭領(lǐng)土的主權(quán)主張；支持歸還被俄羅斯帶走的烏克蘭孤兒等。這些政策完全是建制派方向，與特朗普政府及MAGA的對烏、對俄及對歐政策是對立的。

這些所謂的“護(hù)欄”條款已經(jīng)明確顯示，國會兩黨主流仍然將俄羅斯視為美國的主要威脅，并試圖阻止白宮單方面削弱對歐洲的承諾?？吹絅DAA后，歐洲人當(dāng)然會更加寬心。

五、對華與印太問題

在對華政策上，NSS的“交易性”溫和立場與NDAA的“對抗性”強(qiáng)硬路線形成了顯著反差，凸顯了華盛頓內(nèi)部在如何應(yīng)對中國挑戰(zhàn)上的分歧。

1.NSS：聚焦經(jīng)濟(jì)競爭，尋求“互利關(guān)系”

NSS認(rèn)可了中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與韌性（“實(shí)力相當(dāng)”的大國），不再將中國視為首要的系統(tǒng)性或意識形態(tài)威脅。整體語調(diào)更偏向現(xiàn)實(shí)性、務(wù)實(shí)性、交易性，把中國主要定義為美國的經(jīng)濟(jì)競爭對手，核心目標(biāo)是通過關(guān)稅和談判等手段，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)再平衡，讓中美之間達(dá)成“真正互利的經(jīng)濟(jì)關(guān)系”，同時(shí)在關(guān)鍵盟友和伙伴的支持下，尋求與中國在更加廣泛的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里（產(chǎn)業(yè)、資源、供應(yīng)鏈、科技等）進(jìn)行中長期競爭（包括在廣大南方國家的市場里）。

雖然NSS也提到了臺海沖突的可能性，但指出美國只能在“理想情況下”（ideally）維持對中國大陸的軍事震懾，同時(shí)明確強(qiáng)調(diào)美國不可能通過一己之力解決問題，而點(diǎn)名日本、韓國等盟友承接防務(wù)責(zé)任，表達(dá)出特朗普政府不愿兜底，希望將資源收縮回撤的想法?？傮w而言，美國的訴求是維護(hù)臺灣作為全球半導(dǎo)體主要生產(chǎn)基地的地緣政治穩(wěn)定性，強(qiáng)調(diào)維持現(xiàn)狀，妥善管理對華關(guān)系，避免全面戰(zhàn)略對抗。這種思路體現(xiàn)在整個(gè)NSS文件里，即在絕大多數(shù)涉華問題時(shí)，避免直接提及中國以激起不必要的矛盾。

2.NDAA：鎖定強(qiáng)硬對抗，強(qiáng)化軍事威懾

與NSS的畫風(fēng)不同，NDAA延續(xù)并強(qiáng)化了國會對華的鷹派共識，將中國明確列為“首要戰(zhàn)略競爭者”（central strategic competitor）。法案通過一系列具體條款來落實(shí)強(qiáng)硬路線：

臺灣支持：授權(quán)“臺灣安全合作倡議”10億美元（較2025年大幅增加），建立美臺聯(lián)合無人機(jī)/反無人機(jī)系統(tǒng)生產(chǎn)程序，支持臺灣參與環(huán)太平洋軍演（RIMPAC），要求評估臺灣數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施韌性（針對潛在入侵或封鎖），并擴(kuò)展臺灣防務(wù)能力現(xiàn)代化。

印太威懾：延長并強(qiáng)化太平洋威懾倡議（Pacific Deterrence Initiative），投資于“前沿姿態(tài)”（forward posture）、綜合防空、預(yù)置彈藥和后勤網(wǎng)絡(luò)；要求制定五年印太多邊防御戰(zhàn)略，擴(kuò)大聯(lián)合演習(xí)，包括臺灣海峽和南海航行行動；設(shè)立“印太工業(yè)韌性伙伴關(guān)系”（Partnership for Indo-Pacific Industrial Resilience），協(xié)調(diào)盟友產(chǎn)業(yè)鏈、緩解供應(yīng)鏈脆弱性、加速先進(jìn)系統(tǒng)開發(fā)。

經(jīng)濟(jì)與技術(shù)限制：在NDAA里納入了之前國會醞釀但未完成立法的《BIOSECURE法案》（借機(jī)成為法律），禁止聯(lián)邦資金流向某些中國生物技術(shù)公司；限制對中國軍事公司投資，防止通過第三方國家規(guī)避；加強(qiáng)對中國影響行動的報(bào)告要求；包含對外投資限制措施（如《FIGHT China法案》），針對各種敏感技術(shù)領(lǐng)域。

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的內(nèi)容偏“消極”條款，主要針對在關(guān)鍵領(lǐng)域與中國戰(zhàn)略脫鉤，這一方面是美國兩黨從建制到民粹自上而下的最大共識，另一方面也是特朗普親自背書和認(rèn)可的（包括選舉時(shí)提出的對華政策，以及他在上任后簽署的《美國優(yōu)先投資備忘錄》。（NSS強(qiáng)調(diào)與中國的競爭合作，但也指出與中國的經(jīng)貿(mào)合作主要應(yīng)當(dāng)發(fā)生在“非敏感”領(lǐng)域）。

但綜合來看，美國國會顯然不信任特朗普白宮溫和的對華立場，試圖通過立法“鎖定”一種更具對抗性的威懾姿態(tài)。同時(shí)，這種姿態(tài)延續(xù)了美國對華政策的既有路徑，也反映了當(dāng)前美國真正的對華共識。

六、西半球問題

西半球是NSS中被賦予最高優(yōu)先級的地區(qū)，與之形成鮮明反差的是，NDAA對此的關(guān)注度則相對較低，甚至表現(xiàn)出克制與掣肘姿態(tài)，反映了兩者在戰(zhàn)略上的重大差異。

1.NSS：恢復(fù)“主導(dǎo)地位”

NSS將西半球視為美國本土安全的延伸，其政策目標(biāo)極具進(jìn)攻性。NSS強(qiáng)調(diào)，美國應(yīng)該恢復(fù)在西半球的“主導(dǎo)地位”，排斥非半球大國（如中國、俄羅斯）的軍事定位、關(guān)鍵資產(chǎn)及精英影響力控制。這部分在本文前面已有所提及，不再贅述。

2.NDAA：合作導(dǎo)向，評估為主

NDAA雖然也支持邊境安全和反毒品合作，但其相關(guān)條款更加溫和，多以評估和合作為主。例如，法案要求評估擴(kuò)展伙伴關(guān)系打擊非法毒品貿(mào)易、人販網(wǎng)絡(luò)和腐敗；要求深化與巴拿馬的網(wǎng)絡(luò)安全合作以保護(hù)運(yùn)河；要求行政部門報(bào)告古巴中俄情報(bào)活動；評估與圭亞那的安全合作（針對委內(nèi)瑞拉威脅）；同時(shí)，授權(quán)發(fā)展金融公司（DFC）促進(jìn)拉美投資等。

NDAA并沒有包含NSS所暗示的大規(guī)模軍事資源轉(zhuǎn)移或直接干預(yù)的條款。這體現(xiàn)了國會在處理半球關(guān)系時(shí)更加謹(jǐn)慎，傾向于采取合作，而非單邊主導(dǎo)的方式。而如果單看NDAA與西半球相關(guān)的內(nèi)容，恐怕完全無法得出美國全球戰(zhàn)略正在轉(zhuǎn)向的跡象。

七、中東問題

在中東地區(qū)，NSS認(rèn)為中東已不再具備戰(zhàn)略優(yōu)先級，主張美國進(jìn)行戰(zhàn)略收縮，而NDAA則繼續(xù)維持對關(guān)鍵盟友（尤其是以色列）的強(qiáng)力支持，再次凸顯了兩邊的戰(zhàn)略與政策分歧。

1.NSS：降級處理，交易現(xiàn)實(shí)主義

NSS非常明確地將中東的戰(zhàn)略重要性降級，不再將其視為核心利益區(qū)。這和白宮認(rèn)為地區(qū)沖突降級有關(guān)，也和美國尋求能源主導(dǎo)、不再依賴中東石油有關(guān)。文件主張采取“交易現(xiàn)實(shí)主義”方法，接受地區(qū)“現(xiàn)狀”。在優(yōu)先保障以色列安全和能源通道的同時(shí)，NSS大幅減少美國的直接軍事介入，轉(zhuǎn)而依賴盟友（包括以色列、沙特、阿聯(lián)酋）來維持穩(wěn)定。

2.NDAA：強(qiáng)化對以色列支持，維持反伊朗姿態(tài)

與NSS的收縮姿態(tài)相反，NDAA批準(zhǔn)了前所未有水平的對以色列軍事支持，包括為“鐵穹”（Iron Dome）、“大衛(wèi)的彈弓”（David’s Sling）、“箭”（Arrow）等聯(lián)合導(dǎo)彈防御項(xiàng)目提供資金，反無人機(jī)/隧道合作、空間衛(wèi)星能力評估。此外，法案還快速轉(zhuǎn)移伊朗截獲的武器給盟友（潛在包括以色列），并包含了監(jiān)控伊朗核計(jì)劃和代理人活動的條款，反映了國會建制派依然將伊朗視為該地區(qū)的主要威脅。

NSS的中東戰(zhàn)略更能反映美國民眾多年來的訴求，相比之下，NDAA的中東戰(zhàn)略則是典型的“全球主義”、“新保守主義”，并且很可能受到以色列游說集團(tuán)的影響。對于特朗普政府來說，他們在政治上沒有意愿也沒有能力扭轉(zhuǎn)趨勢，因?yàn)闆]有必要得罪以色列政治金主，只需順?biāo)浦?，將這些政策歸因于國會就可以。

八、國內(nèi)政策與文化議題的比較

在美國國內(nèi)政策（特別是國防部內(nèi)部的社會、文化和意識形態(tài)議題）上，NDAA與NSS高度一致，幾無顯著分歧，反映了特朗普政府與共和黨建制派在“反覺醒”問題上的共識，以及民主黨順應(yīng)政治潮流所做的妥協(xié)。

1.NSS的理念與方向

NSS將國內(nèi)意識形態(tài)和文化議題直接融入國家安全框架，強(qiáng)調(diào)“內(nèi)部威脅”與外部競爭同等重要。NSS明確要求“根除所謂’DEI’和其他歧視性實(shí)踐”，稱這些實(shí)踐會“貶低我們的機(jī)構(gòu)并阻礙我們前進(jìn)”。NSS將恢復(fù)“能力文化”（culture of competence）視為實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)的關(guān)鍵手段。這些政策愿景能夠得到主流選民的支持。

2.NDAA的“去覺醒化”條款

NDAA包含了多項(xiàng)具體措施，旨在消除國防部內(nèi)的“激進(jìn)意識形態(tài)”：

• DEI程序：明確消除或禁止國防部內(nèi)的“多樣性、公平與包容”（DEI）相關(guān)法律規(guī)定和資金，包括凍結(jié)或削減DEI培訓(xùn)、職位和倡議

• 文化議題：禁止展示某些“非批準(zhǔn)”旗幟（針對LGBTQ+驕傲旗）、限制批判種族理論（CRT）相關(guān)內(nèi)容、削減與氣候變化相關(guān)的非核心支出等

• 軍事家庭與福利：提升軍人薪資（約3%加薪）、改善住房等

這些政策均由共和黨政客提出，并且得到了足夠多數(shù)的民主黨政客的默許或支持。這個(gè)轉(zhuǎn)變，也是美國民意和意識形態(tài)遷移真實(shí)作用下的結(jié)果。

九、國會對行政權(quán)力的制衡

下面我們來看看，國會NDAA對于白宮NSS，到底能夠發(fā)揮什么功能，起到什么作用。

NDAA的最終文本清晰地展示了美國國會作為立法機(jī)構(gòu)，通過其法定權(quán)力，對特朗普白宮和行政部門的政策議程進(jìn)行的引導(dǎo)、限制和制衡。雖然總統(tǒng)擁有制定國家安全戰(zhàn)略的主導(dǎo)權(quán)、話語權(quán)，但國會仍然可以通過年度預(yù)算授權(quán)（“錢袋子”），掌控、影響或限定政策的最終執(zhí)行力。

國會的技巧是在NDAA中設(shè)置各類具體的“護(hù)欄”（guardrails）條款，以此阻止行政部門以更激進(jìn)、更具顛覆性的方式改變美國的外交與全球戰(zhàn)略。這些“護(hù)欄”包括：

資金鎖定：為特定項(xiàng)目（如烏克蘭援助、太平洋威懾倡議）授權(quán)固定金額，確保這些項(xiàng)目不會因行政部門的戰(zhàn)略調(diào)整而被削減。例如，即使特朗普政府從未發(fā)出請求，NDAA仍然明確授權(quán)了8億美元用于烏克蘭援助，是國會強(qiáng)行插入的“底線支持”。盡管金額不大，但對于外界來說，仍然是一種很重要的姿態(tài)表達(dá)。

行動限制：明確禁止某些行動的實(shí)施，例如美國從歐洲大規(guī)模撤軍，或放棄北約領(lǐng)導(dǎo)職位——前提是滿足國會設(shè)定的嚴(yán)格條件。（如上文援引的例子，NDAA禁止將駐歐美軍人數(shù)削減至76,000人以下，除非國防部長和歐洲司令部司令向國會認(rèn)證此舉符合美國國家安全利益。）

報(bào)告要求：強(qiáng)制要求行政部門就特定議題（如俄羅斯和中國的軍事活動）向國會提交定期報(bào)告，以保持透明度和國會監(jiān)督。例如，要求年度報(bào)告評估俄羅斯軍事戰(zhàn)略、對北約盟國的威脅，以及中國在全球的影響等。立法者的“高光時(shí)刻”往往在立法階段，立法之后即進(jìn)入執(zhí)行階段，立法者只能通過報(bào)告、聽證會的形式去對行政部門問責(zé)。如果白宮與國會隸屬同一黨派，這種問責(zé)可能止于形式；但如果隸屬不同黨派，則國會確實(shí)可以給白宮制造麻煩。

通過這些機(jī)制，國會確保了美國國家安全政策能夠保有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性，對沖特朗普政府“美國優(yōu)先”議程可能帶來的劇烈波動，維系美國二戰(zhàn)尤其是冷戰(zhàn)以后的“全球主義”路線，穩(wěn)定盟友伙伴及對手的信心以及管理對手的預(yù)期。

這也是美國立法機(jī)構(gòu)（國會）與行政部門（白宮）在外交政策上爭奪話語權(quán)、主導(dǎo)權(quán)、影響力的最主要形式之一。一直以來，對華政策又是國會與白宮爭奪話語權(quán)最激烈的舞臺——當(dāng)年的博弈就是，白宮拿出中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)，國會拿出《臺灣關(guān)系法》，由于法律的政治地位更高，因此總統(tǒng)雖然能在短期搶占風(fēng)頭和注意力，但“鐵打的盤”還是國會。只有美國政治基礎(chǔ)與共識真正發(fā)生變化，才會改變國會議員的選擇。而這需要數(shù)十年時(shí)間，而非一任政府。在政治撕裂、社會分化、兩黨難以對話的今天，一切也都變得更加困難。

十、點(diǎn)評與展望

NSS與NDAA之間存在的差異可以幫助我們理解當(dāng)前美國政治的現(xiàn)實(shí)，也對未來美國的外交政策走向及其全球影響提供了重要的觀察切入點(diǎn)。以下是進(jìn)一步點(diǎn)評。

1.特朗普政府面臨的制約

NSS代表美國地緣政治、外交、安全理念的激進(jìn)革命。這份報(bào)告更像綱領(lǐng)，但由于缺乏約束力，只代表一任行政政府，因此其目標(biāo)在短期內(nèi)難以完全實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榇嬖趪鴷某钢?。而NDAA的存在向世人表明，即使總統(tǒng)擁有強(qiáng)大的行政權(quán)力，其政策執(zhí)行依然會受到立法部門的約束。

由于國會立法是一項(xiàng)龐大的工程，里面包含著無數(shù)的內(nèi)容和條款，涉及無數(shù)的利益與訴求，經(jīng)過異常復(fù)雜的協(xié)調(diào)和妥協(xié)才能讓一個(gè)文本最終獲得通過，而且還需要反對黨的配合。特朗普政府很難一竿子插到底去影響立法，因?yàn)閷θ魏蝺?nèi)容條款的修改意見都可能為立法流程帶來不確定性。因此，白宮的合理做法是接受國會的立法與議程，同時(shí)試圖潛移默化地改變政客的想法與取向。顯然，這是一個(gè)長期而漸進(jìn)的過程：要改變建制派政客的想法，要顛覆美國數(shù)十年來的外交理念，絕非一日之功。

2.國會與白宮的爭權(quán)

一直以來，美國的立法機(jī)構(gòu)（國會）與行政部門（白宮）都在外交政策上爭奪話語權(quán)、主導(dǎo)權(quán)和影響力。國會的工具很有限，基本依賴立法本身，以及有限的問責(zé)手段。總統(tǒng)可以通過行政令，通過官僚體系在執(zhí)行上的靈活調(diào)整，通過國會內(nèi)本黨政客的配合，削弱國會的影響力。所以，這種博弈是一個(gè)長期存在、永恒的持久戰(zhàn)。一直以來，對華政策是國會與白宮爭奪話語權(quán)最激烈的舞臺。最經(jīng)典的博弈就是，白宮拿出中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)，國會拿出《臺灣關(guān)系法》。總統(tǒng)雖然能在短期內(nèi)搶占 風(fēng)頭和注意力，但由于法律的地位更高，因此在中長期發(fā)生作用的最終還是國會。如果要做比喻，總統(tǒng)就是“流水的兵”，國會就是“鐵打的盤”；而如果說總統(tǒng)是“孫猴子”，那么國會就是“如來佛”?？偨y(tǒng)是一個(gè)人，國會是數(shù)百人。

那么總統(tǒng)如何發(fā)揮作用呢？在美國，思想是分散的，即便在政黨之內(nèi)，也沒有自上而下統(tǒng)一思想和凝聚共識的過程。最終還需要有自下而上的過程——哪怕是總統(tǒng)要發(fā)揮作用。畢竟，老百姓對個(gè)別國會議員沒有興趣，對國會立法也沒有興趣，但他們愿意聆聽總統(tǒng)，總統(tǒng)對選民有不成比例的影響力。因此，總統(tǒng)的做法是，把自己作為臺前的聲音，不斷地宣講，做選民工作，主導(dǎo)輿論，影響民意，改變選民的傾向，并讓他們的選擇影響議員，由此自下而上地發(fā)生作用。這當(dāng)然非常取決于總統(tǒng)的魅力、聲譽(yù)、所提出理念本身的吸引力和可執(zhí)行性，包括其是否與民意本身契合。如果總統(tǒng)能夠捕捉并順應(yīng)潮流，影響足夠多的選民，就能自上而下影響國會。

這個(gè)事情實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生了，在一部分選民的支持下，特朗普被推上白宮寶座。相當(dāng)于MAGA在行政部門里安插了自己的首領(lǐng)。但要更進(jìn)一步地改造華盛頓，還需要更多的努力，更長時(shí)間。

而只有美國政治基礎(chǔ)與共識真正發(fā)生變化了，才會改變國會議員的結(jié)構(gòu)，改變他們的選擇。這需要更長時(shí)間，非一任政府。在政治撕裂、社會分化、兩黨難以對話的今天，一切也都變得更加困難。

可見，一個(gè)政治運(yùn)動可能需要幾任總統(tǒng)聯(lián)手完成（例如特朗普+JD·萬斯），短期內(nèi)，更多的是更加微觀的權(quán)力博弈。白宮畢竟掌握著真實(shí)、具體的行政權(quán)，可以應(yīng)對國會的掣肘；而國會的約束雖然局限，但可以延緩或阻止最激進(jìn)的政策轉(zhuǎn)向。

3.特朗普/白宮的甩鍋

這種國會與總統(tǒng)的爭權(quán)會給外部帶來困擾，因?yàn)橥馊瞬恢雷罱K“誰說了算”?？偨y(tǒng)往往也可以利用這種白宮-國會之間的競爭與沖突，將一些棘手問題（例如對盟友的承諾）或一些有爭議的政策“甩鍋”給國會，并將其作為其外交談判的籌碼。例如，特朗普可以向中國表示，他本人給予中國更多的支持，提供更加寬松的環(huán)境，但受到國會的限制，只能被動行事。通過這個(gè)，他可以尋求為美國的政府行為免責(zé)，并試圖在談判中獲得更多杠桿。這是美國政府一貫的操作策略，并非只有特朗普。

而對于特朗普來說，他實(shí)際上不希望被任何東西約束——無論是白宮自己提出來的戰(zhàn)略，還是國會立法。他希望完全按照自己的意志，想怎么樣就怎么樣，不希望被束縛。這也解釋了為什么無論是NSS還是NDAA，特朗普都只低調(diào)推出，不配合宣傳。

4.盟友體系的不確定性增加

同時(shí)，美國的國內(nèi)政治分歧也給盟友帶來巨大的不確定性。例如，歐洲建制派看到NDAA后，可能會對跨大西洋關(guān)系和舊秩序重燃（不切實(shí)際的）希望，試圖挽回特朗普政府，并繼續(xù)調(diào)動資源做這方面的努力；同時(shí)，對于那些主張歐洲自主自立，擺脫對美依賴的政治力量來說，他們樂見的是NSS帶來的倒逼作用，不希望看到NDAA帶來的反復(fù)。結(jié)果，這種白宮與國會之間的政策“撕裂”和反復(fù)，使得盟友在內(nèi)部之間難以形成一致和連貫的對美戰(zhàn)略，最終讓自己淪為美國國內(nèi)政治鐘擺的追隨者。

從根本上，還是要看清楚，到底哪個(gè)更能代表美國的中長期趨勢。是特朗普“美國優(yōu)先”NSS，還是國會“全球主義”的NDAA。本文的作者當(dāng)然認(rèn)為，特朗普的NSS更能代表美國的中長期趨勢。但既然是“中長期”，就不是即期，也不是短期，只能假以時(shí)日，更長的時(shí)期發(fā)生作用。

5.對華政策前景及展望

最后落到中國。如果說NDAA代表美國建制派的理念、戰(zhàn)略、議程的話，那通過這份文件我們可以看到:

第一，反華仍然是當(dāng)前美國建制派的最大共識。建制派包括兩黨政客、外交政策精英、官僚體系、專業(yè)人士、知識界、主流媒體、占投票基礎(chǔ)多數(shù)的選民。如果說他們在中東問題、歐洲問題、貿(mào)易問題上存在分歧的話，在對華問題上看法比較一致。特朗普是“最不反華的政客”，他對待中國的態(tài)度，并不反映美國的主流，甚至未必反映MAGA的主流觀點(diǎn)。

第二，尋求在敏感領(lǐng)域與中國脫鉤是美國兩黨建制派、特朗普幕僚群體、MAGA基本盤等等對華政策的最大共識（但未必代表特朗普本人的觀點(diǎn)）。敏感領(lǐng)域包括關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵資源、關(guān)鍵供應(yīng)鏈等)。即便在特朗普之后，與中國的戰(zhàn)略脫鉤也會成為美國主流政策。區(qū)別可能只在于：美國應(yīng)當(dāng)在多大程度上與中國在非敏感領(lǐng)域合作。

第三，但這也不改變特朗普政府2025年版NSS所代表的大方向：在方向上和趨勢上，美國正在從“全球主義”退回到“美國優(yōu)先”，從“單極秩序”退回到“多極秩序”，從全面的“軍事-意識形態(tài)-科技-經(jīng)濟(jì)對抗”退回到“科技-經(jīng)濟(jì)”對抗。也許特朗普的NSS過去激進(jìn)，但在未來的美國地緣政治里，始終都會包括“美國優(yōu)先”的元素，這也是本文作者一貫的觀點(diǎn)：任何一個(gè)“改良版的美國治下太平2.0”，都會包含“美國優(yōu)先”這個(gè)元素：特朗普已經(jīng)將這個(gè)元素永久性地植入了美國的對外政策里。

對于中國而言，當(dāng)下要做的，是持續(xù)關(guān)注美國國內(nèi)政治的演變，各種力量關(guān)系的對比與變化，提前研究并布局準(zhǔn)備“后特朗普時(shí)代”，為更長期的大國戰(zhàn)略競爭做好準(zhǔn)備。

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