38萬(wàn)億！中國(guó)財(cái)政的家底到底有多少？錢(qián)從哪來(lái)，又花到哪去了？財(cái)政如何連接你我的生活與遠(yuǎn)方？從雅魯藏布江的水電站到育兒補(bǔ)貼，國(guó)家賬本背后有哪些不為人知的關(guān)聯(lián)？粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒詳解中國(guó)財(cái)政體系，帶你讀懂國(guó)家治理的基石。

財(cái)政無(wú)窮無(wú)盡的遠(yuǎn)方都與你我有關(guān)，

財(cái)政不僅僅只是賬房先生，

而是上升到了國(guó)家治理的高度。

我們?cè)趺慈ダ斫夂驼J(rèn)識(shí)財(cái)政？

中國(guó)財(cái)政的家底有多厚？

政府到底有多少的收入？

這些問(wèn)題都需要我們深入的思考和理清。

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新經(jīng)濟(jì)學(xué)家智庫(kù)xTAIXUEx羅志恒

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各位朋友大家好，我叫羅志恒，在粵開(kāi)證券從事宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅理論與政策的研究，很高興今天在《太學(xué)》節(jié)目給大家?guī)?lái)“中國(guó)財(cái)政的家底與未來(lái)”的分享。說(shuō)起財(cái)政，大家都非常地熟悉，尤其是“一老一小”的民生支出，比如育兒補(bǔ)貼的發(fā)放以及大家熱議的養(yǎng)老金水平的提高，這都是財(cái)政的問(wèn)題。事實(shí)上，在縱向的歷史比較、橫向的國(guó)際比較以及微觀的個(gè)體感受中，都能發(fā)現(xiàn)財(cái)政發(fā)揮著非常重要的作用。

從縱向的歷史維度看，我們可以看到歷朝歷代財(cái)政都起著非常重要的作用。比如，在王朝的初期，我們可以看到休養(yǎng)生息、國(guó)庫(kù)充盈，再到王朝的末年，我們可以看到的就是國(guó)庫(kù)空虛和財(cái)政的崩潰，當(dāng)財(cái)政崩潰的時(shí)候，朝廷失去了對(duì)地方的控制力，失去了提供公共服務(wù)的能力，那么也自然地失去了政權(quán)持續(xù)的合法性，王朝興衰史也是財(cái)政興衰史，這是從縱向的歷史維度看。

從橫向的國(guó)際比較看，我們也可以看到美蘇爭(zhēng)霸的結(jié)局是蘇聯(lián)的解體，蘇聯(lián)的解體很重要的原因就是財(cái)政的崩潰。財(cái)政若不穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)社會(huì)也難以穩(wěn)定下來(lái)。

從微觀的感受而言，個(gè)體給國(guó)家交的稅收形成財(cái)政收入，國(guó)家財(cái)政將這些資金投入到中西部地區(qū)的公路建設(shè)，投入到雅魯藏布江下游水電站的建設(shè)，投入到對(duì)中低收入人群的補(bǔ)貼。于是，我們可以看到，因?yàn)樨?cái)政，無(wú)窮無(wú)盡的遠(yuǎn)方都與你我有關(guān)，雅魯藏布江下游水電站的轟鳴也與每個(gè)人的汗水有關(guān)。所以財(cái)政在歷史、國(guó)際以及微觀主體上都產(chǎn)生了非常重要的作用。

財(cái)政既然如此重要，怎么去理解和認(rèn)識(shí)財(cái)政？中國(guó)財(cái)政的家底有多厚？中國(guó)財(cái)政的未來(lái)在何方？包括社會(huì)各界討論的發(fā)錢(qián)的問(wèn)題，錢(qián)從哪里來(lái)？我覺(jué)得這些問(wèn)題都值得深入地思考和厘清。

如何理解和認(rèn)識(shí)財(cái)政？我們可以回到黨的十八屆三中全會(huì)，有這樣的一句話，叫“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)有效的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平和實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障?！边@里把財(cái)政提到了國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的高度。這也就意味著財(cái)政不僅僅只是賬房先生，而是上升到了國(guó)家治理的高度。財(cái)政不僅僅只是經(jīng)濟(jì)層面的范疇，而是上升到了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)五位一體的層面。

這就意味著國(guó)家的財(cái)政它不等同于財(cái)政部的財(cái)政，這是兩個(gè)不同的概念。我們說(shuō)財(cái)政財(cái)政，“財(cái)”是表象，“政”是根本，或者說(shuō)財(cái)政的本質(zhì)用一句話概括，那就是“以政聚財(cái)、以財(cái)行政”，這就意味著財(cái)與政之間是分不開(kāi)的，談“財(cái)”必須要談“政”，這個(gè)“政”主要就是政府職能。于是就可以看到政府職能決定了財(cái)政的規(guī)模，政府職能決定了政府履行職能所需要的支出規(guī)模，于是就需要收入去匹配，于是就有了稅收和債務(wù)存在的必要性。

在國(guó)際的歷史上，美國(guó)的西進(jìn)運(yùn)動(dòng)在向西大開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，國(guó)債、財(cái)政極大地支持了美國(guó)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。緊接著回到我們中國(guó)，政府職能決定了財(cái)政支出的規(guī)模，那什么決定政府職能？這里我們可以看到有兩個(gè)因素比較重要，第一個(gè)是歷史文化傳統(tǒng)因素，第二個(gè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素。

首先是歷史文化傳統(tǒng)，在一個(gè)相對(duì)集權(quán)的歷史文化傳統(tǒng)的社會(huì)體制和政治體制之下，老百姓總是期待政府多管一點(diǎn)，比如買(mǎi)的房子交付不了了，我們希望政府來(lái)管一下；資本市場(chǎng)下跌了，我們也希望政府出手；村鎮(zhèn)銀行的老板跑路了，存的銀行存款不見(jiàn)了，我們也希望政府出手。

希望政府出手就意味著真金白銀的財(cái)政支出。這是歷史文化的傳統(tǒng)，老百姓和政府的關(guān)系，老百姓對(duì)于政府的期待，它影響著政府的支出規(guī)模。

緊接著我們可以看到的，像前段時(shí)間大家討論的提振消費(fèi)，大家特別期待政府要發(fā)錢(qián)，可問(wèn)題是錢(qián)從哪里來(lái)，這是非常需要關(guān)注的問(wèn)題。我們需要看到政府本身它是不創(chuàng)造財(cái)政收入的，那么這個(gè)錢(qián)要么就是稅收，要么就是債務(wù)。

什么是債務(wù)？債務(wù)是當(dāng)代人的債務(wù)，也是下一代人的稅收。所以對(duì)于發(fā)錢(qián)這個(gè)問(wèn)題，我覺(jué)得給特定群體發(fā)錢(qián)、給中低收入群體養(yǎng)老金水平是有必要的，但是我們不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為這筆錢(qián)是源源不斷的、無(wú)償?shù)馁Y金，我們還是要深刻地看到錢(qián)從哪里來(lái)。

當(dāng)然從每個(gè)個(gè)體看，最期待的就是一方面政府給我發(fā)錢(qián)，另一方面不需要交稅，可是這不現(xiàn)實(shí)，政府發(fā)一部分群體發(fā)的錢(qián)要么是來(lái)自于另一部分人繳納的稅收，要么是舉債。政府作為參與國(guó)民收入分配的重要主體，支撐其發(fā)錢(qián)的資金要從全社會(huì)籌集而來(lái)，所以不能簡(jiǎn)單想當(dāng)然地認(rèn)為發(fā)錢(qián)就能解決一切，給誰(shuí)發(fā)、怎么發(fā)、錢(qián)從哪里來(lái)、怎么把錢(qián)花好這些問(wèn)題更重要。

講到這里，我們可以看到政府職能、政府支出規(guī)模、財(cái)政支出規(guī)模，以及由此所決定的宏觀稅負(fù)水平和債務(wù)水平，它是一個(gè)國(guó)家的國(guó)民的政治經(jīng)濟(jì)選擇。也就是說(shuō)如果說(shuō)你選擇了從搖籃到墳?zāi)苟加烧畞?lái)管的這樣一個(gè)生活方式，那么你必然就要承受著一種高稅負(fù)的狀態(tài)，諸如北歐，高福利等價(jià)于高稅負(fù)，是一體兩面的關(guān)系，核心原因是天上不會(huì)掉餡餅，羊毛出在羊身上。

前面談到了財(cái)政的規(guī)模，它取決于兩個(gè)因素，一個(gè)是取決于歷史文化的狀況，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)層面的維度。經(jīng)濟(jì)層面怎么影響？從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的角度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低，它會(huì)影響財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)果。過(guò)去經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，要搞增量建設(shè)，要想富先修路，要投資于物；現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高了，要更好滿足居民對(duì)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育的期待，所以要投資于人。我國(guó)大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，存量規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)可觀。目前的重心需要從增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量維護(hù)，騰出來(lái)的資金就可以用于社會(huì)福利水平的改善，這就是投資于人，這就是育兒補(bǔ)貼的發(fā)放，這就是養(yǎng)老金水平的提高，這就是學(xué)前一年教育的免費(fèi)，以及未來(lái)整個(gè)學(xué)前教育的全部免費(fèi)。由此可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也影響著政府的規(guī)模和支出的結(jié)構(gòu)。

剛剛我們談到歷史文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響政府職能、政府職能影響政府規(guī)模、政府規(guī)模決定財(cái)政支出規(guī)模、決定宏觀稅負(fù)水平和債務(wù)水平，由此來(lái)認(rèn)識(shí)和理解財(cái)政，還有一條線索是財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展如何發(fā)揮出重要作用。實(shí)際上，財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革發(fā)展穩(wěn)定起著重要作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)還有三重重要作用，其一是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其二是熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，其三化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，財(cái)政直接用于投資，能夠直接推動(dòng)固定資產(chǎn)投資和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，財(cái)政用于社會(huì)福利民生的改善則有利于帶動(dòng)居民的消費(fèi)，也能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

第二，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速往下走的時(shí)候，財(cái)政通過(guò)擴(kuò)大支出規(guī)模，比如政府采購(gòu)、基建投資，這就形成了承接基建工程的企業(yè)收入和參與項(xiàng)目的農(nóng)民工的收入。緊接著這些企業(yè)和農(nóng)民工有了收入后進(jìn)入到下一個(gè)環(huán)節(jié)——投資和消費(fèi)，于是通過(guò)財(cái)政支出可以熨平和減輕經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。

第三，財(cái)政能夠化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，房地產(chǎn)出風(fēng)險(xiǎn)、金融出風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政通過(guò)資金支持來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)。

緊接著我們就要問(wèn)：中國(guó)財(cái)政的家底有多厚，這就涉及到財(cái)政的收入、支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，錢(qián)從哪里來(lái)、用到哪里去？

首先就是稅收，稅收是大部分經(jīng)濟(jì)體財(cái)政收入的主要來(lái)源，我們國(guó)家也不例外，它是國(guó)家憑借政治權(quán)力取得的收入來(lái)源。

但是財(cái)政不同于其他領(lǐng)域，它高度依賴于國(guó)情，高度依賴于政治體制，什么樣的政治經(jīng)濟(jì)體制就會(huì)孕育著什么樣的財(cái)政制度，以及有相應(yīng)的財(cái)政制度去匹配。我們還是要立足本國(guó)的國(guó)情來(lái)看我們政府到底有多少收入。我們的國(guó)情有哪些？第一個(gè)我們是社會(huì)主義公有制國(guó)家。社會(huì)主義公有制國(guó)家的一個(gè)很重要的特點(diǎn)就是我們有大量的土地和國(guó)有資產(chǎn)，于是我們有土地出讓收入，這個(gè)是其他私有制國(guó)家是沒(méi)有的，于是我們有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入就是我們國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳到財(cái)政的部分。這是第一個(gè)國(guó)情，社會(huì)主義公有制的國(guó)家決定著除了稅收之外，我們還有土地出讓收入，還有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入。

第二個(gè)基本國(guó)情是我們是發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家就意味著我們還有一些制度處于完善的過(guò)程之中，比如社會(huì)保險(xiǎn)，我們現(xiàn)在是以繳費(fèi)的形式，企業(yè)居民共同繳費(fèi)，形成了我們的社會(huì)保險(xiǎn)基金收入，再發(fā)放給退休的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民。相對(duì)而言，美國(guó)是以稅的形式，社會(huì)保障稅是聯(lián)邦收入的重要稅種，與個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅共同構(gòu)成聯(lián)邦財(cái)政收入的前三大來(lái)源。我們的制度還在建設(shè)和完善過(guò)程之中，所以目前社會(huì)保險(xiǎn)仍以費(fèi)的形式而不是稅的形式，這是第二個(gè)我們需要去看到的。

第三個(gè)，對(duì)于我們國(guó)家而言，政府可以通過(guò)國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)去融資，來(lái)履行一部分準(zhǔn)政府的活動(dòng)，這在某種意義上也是我們的準(zhǔn)財(cái)政。

我們要有大財(cái)政的思維，所謂大財(cái)政的思維就是財(cái)政、金融、土地、社保、國(guó)資，這都是我們財(cái)政的重要組成部分，我們不能只盯著稅收。

從這樣的角度來(lái)看，我們的政府的收入來(lái)源起碼有4本預(yù)算，第一就是一般公共預(yù)算，這一本預(yù)算的主要的組成部分就是稅收。2024年一般公共預(yù)算收入的規(guī)模為22萬(wàn)億元，稅收規(guī)模是17.5萬(wàn)億，17.5萬(wàn)億的規(guī)模相當(dāng)于一般公共預(yù)算收入的79.6%。也就是說(shuō)一般公共預(yù)算收入中接近80%是稅收，還有20%是非稅收入。特別需要提及的是，非稅收入不等于罰沒(méi)收入，罰沒(méi)收入只占非稅收入的10%左右，非稅收入還包括政府的采礦權(quán)收入、國(guó)有資源和資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓形成的收入，還有一部分是金融資本的利潤(rùn)上繳。我們第一本賬又叫一般公共預(yù)算，為什么叫一般公共預(yù)算，一般不等于特殊，也就是說(shuō)你這個(gè)資金是可以用于多種用途，它不是專項(xiàng)的用途，所以叫一般；公共就意味著這本預(yù)算主要是用于公共開(kāi)支。所以結(jié)合起來(lái)就叫一般公共預(yù)算，以稅收為主的預(yù)算。

第二本預(yù)算是政府性基金預(yù)算。政府性基金預(yù)算的主體是什么？土地出讓收入。土地出讓收入主要記在了政府性基金預(yù)算，2024年的政府性基金預(yù)算收入規(guī)模是6.2萬(wàn)億，其中土地出讓收入是絕對(duì)的大頭——4.9萬(wàn)億。4.9萬(wàn)億的規(guī)模是個(gè)什么概念？2021年的土地出讓收入8.7萬(wàn)億，也就是2024年的土地出讓收入與2021年的高點(diǎn)比減少了差不多4萬(wàn)億的規(guī)模。

第三本預(yù)算叫國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，包含國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的上繳，這里邊的國(guó)有企業(yè)包含煙草、電信、石油，是產(chǎn)業(yè)資本。第一本預(yù)算中的非稅收入包含國(guó)有資本收益，是財(cái)政部履行出資人職責(zé)的金融企業(yè)利潤(rùn)上繳；第三本預(yù)算中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入則是國(guó)資委監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)類國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳。2024年第三本預(yù)算規(guī)模是6783億，所以大家看數(shù)量級(jí)上有明顯的差異，從一般公共預(yù)算收入的22萬(wàn)億，到政府性基金收入的6.2萬(wàn)億，再到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的6700多億，它的規(guī)模是偏小的。

第四本預(yù)算就是社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，我們是以費(fèi)用的形式存在，大家交的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)等就計(jì)入了這本預(yù)算。2024年這本預(yù)算的收入是11.9萬(wàn)億，這里既包括我們繳納的9萬(wàn)億左右，還有2.7萬(wàn)億是來(lái)自于財(cái)政（第一本預(yù)算）的補(bǔ)貼。我們居民與企業(yè)交一部分，財(cái)政補(bǔ)貼一部分，然后再形成支出，這樣社保就能夠比較順暢地運(yùn)行。其中，2.7萬(wàn)億來(lái)自于財(cái)政補(bǔ)貼，來(lái)自于我們最開(kāi)始講的一般公共預(yù)算，22萬(wàn)億里邊有2.7萬(wàn)億就補(bǔ)到了這里邊，這個(gè)時(shí)候我們就可以算一個(gè)賬，政府到底一共一年有多少的財(cái)政收入，我們把4本預(yù)算加總：22萬(wàn)億加6.2萬(wàn)億，再加上6,700億，再加上我們剛剛所談到11.9萬(wàn)億，還要減掉2.7萬(wàn)億，因?yàn)?1.9萬(wàn)億里邊已經(jīng)包括了從一般公共預(yù)算來(lái)的2.7萬(wàn)億，于是我們就可以看到2024年政府的廣義的收入規(guī)模大致是38萬(wàn)億的規(guī)模。

38萬(wàn)億是個(gè)什么概念？相當(dāng)于我們GDP的28.2%，這個(gè)又可以叫做宏觀稅負(fù)水平?？v向比較，2013年這個(gè)值是35.1%，也就是說(shuō)過(guò)去了11年，我們從35.1%降到了現(xiàn)在的28.2%，降了接近7個(gè)百分點(diǎn)，就是自己跟自己比，宏觀稅負(fù)水平在下降。我們跟國(guó)際比，中國(guó)略低于美國(guó)。這是我們宏觀稅負(fù)水平的情況，這里就要問(wèn)宏觀稅負(fù)水平是高好還是低好？它既不是高好也不是低好。宏觀稅負(fù)水平越高，企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)越重，就缺乏活力，難以持續(xù)，宏觀稅負(fù)水平也并非越低越好，越低的宏觀稅負(fù)水平意味著政府的宏觀調(diào)控能力是越弱的，意味著用于提高和改善民生福利的水平和能力是比較弱的，意味著你的基礎(chǔ)設(shè)施是很難改善的，意味著福利水平是很難提高的，這也是一體兩面的關(guān)系。

這里我們就講完了中國(guó)財(cái)政家底的收入部分，很自然地就要考慮錢(qián)用到哪里去？我們說(shuō)中國(guó)有四本預(yù)算，每一本預(yù)算有收入，自然而然地也會(huì)有支出，但是我們接下來(lái)主要討論一般公共預(yù)算支出。因?yàn)閲?guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)模相對(duì)較小，只有6700多億，主要用于解決國(guó)有企業(yè)的歷史遺留問(wèn)題或?qū)?guó)有企業(yè)進(jìn)行注資；而社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算具有?？顚Ｓ玫男再|(zhì)，收入接近12萬(wàn)億，支出規(guī)模也與之相當(dāng)。因此，我們的分析主要聚焦到與22萬(wàn)億一般公共預(yù)算收入相對(duì)應(yīng)的支出情況。

2024年一般公共預(yù)算支出是28.5萬(wàn)億。那么問(wèn)題就來(lái)了，只有22萬(wàn)億的收入，卻有28.5萬(wàn)億支出，這中間6.5萬(wàn)億的缺口怎么辦？主要彌補(bǔ)來(lái)源就是赤字，這就是赤字的來(lái)源，另外一部分由賣(mài)地收入調(diào)入彌補(bǔ)。赤字就是赤，紅色，為什么是紅色？就是你記賬的時(shí)候，如果說(shuō)收入小于支出，就要用紅色標(biāo)注。Excel表里面的負(fù)數(shù)常以紅色標(biāo)示，故稱“赤字”，彌補(bǔ)收支差的缺口。

緊接著我們看這28.5萬(wàn)億到底是怎么用的？大致可以分為三個(gè)部分：第一是民生福利的支出，第二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類的支出，第三是維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)類的支出。

第一，民生福利支出，我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)了從投資于物到投資于人的轉(zhuǎn)變，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和水平有很大關(guān)系的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，就要搞建設(shè)，所以要搞鐵路、公路投資等。當(dāng)發(fā)展水平較高時(shí)，公路建設(shè)也搞得比較完善了，這個(gè)時(shí)候就能騰出資金搞民生福利。28.5萬(wàn)億中的第一大支出是社保與就業(yè)支出，與養(yǎng)老等相關(guān)，這部分的支出規(guī)模是4.2萬(wàn)億，占一般公共預(yù)算支出的比重為14.9%。第二大支出是教育支出，這個(gè)數(shù)跟養(yǎng)老等社保支出很接近，也是4.2萬(wàn)億，占比也是14.9%。第三個(gè)大的支出是衛(wèi)生健康支出，衛(wèi)生健康支出數(shù)據(jù)是2萬(wàn)億，占的比重是7.1%。第四個(gè)民生福利相關(guān)的，就是住房保障有8300億，占的比重是2.9%。這四個(gè)加起來(lái)是39.7%，也就是說(shuō)一般公共預(yù)算支出中有四成是用于醫(yī)療、教育、住房和養(yǎng)老的。四成是個(gè)什么概念？跟2013年去比較，提高了4.5個(gè)百分點(diǎn)，這是極為不易的，因?yàn)槊刻岣咭粋€(gè)百分點(diǎn)，資金的體量都是不小的。

第二大類叫基建類的支出，交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)以及農(nóng)林水支出，這三個(gè)支出的規(guī)模分別是1.2萬(wàn)億、2.2萬(wàn)億和2.7萬(wàn)億，占財(cái)政支出的比重分別是4.2%、7.6%和9.5%。這幾個(gè)支出的比重與前面動(dòng)輒14.9%的比重比較，是偏低的，這表明財(cái)政支出結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了從投資于物向投資于人的轉(zhuǎn)移。第三大類就是政府運(yùn)轉(zhuǎn)類支出，這類支出總體是穩(wěn)定的。這就是中國(guó)財(cái)政收支的基本情況。

緊接著我們就要去討論中國(guó)財(cái)政的空間在哪里，空間還有多大？財(cái)政空間對(duì)一個(gè)國(guó)家非常重要。

為什么中國(guó)有非常大的底氣去應(yīng)對(duì)關(guān)稅戰(zhàn)，核心在于我們的財(cái)政空間是比較大的。中美關(guān)稅戰(zhàn)的終局在于經(jīng)濟(jì)韌性和財(cái)政空間。美國(guó)有美國(guó)財(cái)政空間的優(yōu)勢(shì)，中國(guó)有中國(guó)的優(yōu)勢(shì)。美國(guó)財(cái)政空間的優(yōu)勢(shì)在金融，在于可以通過(guò)美元這一世界貨幣儲(chǔ)備地位來(lái)融資，來(lái)支持美國(guó)的支出；中國(guó)財(cái)政空間的優(yōu)勢(shì)在于國(guó)資，我們有大量的國(guó)有資產(chǎn)，有資產(chǎn)就可以支持更大的舉債。

財(cái)政空間非常重要：其一，有足夠的財(cái)政空間，就有足夠的能力實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。其二，足夠的財(cái)政空間，意味著能夠紓困受損的企業(yè)和居民，能夠確保社會(huì)的穩(wěn)定。所以說(shuō)有了財(cái)政空間，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定，那自然而然地不懼怕關(guān)稅戰(zhàn)、貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、金融戰(zhàn)、國(guó)際地緣、政治戰(zhàn)、國(guó)際規(guī)則戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)等等。

中美的這種財(cái)政空間到底誰(shuí)大？我們可以從4個(gè)維度來(lái)比較。第一是杠桿率的水平。IMF數(shù)據(jù)顯示，2024年中國(guó)的杠桿率水平是88.3%，美國(guó)的杠桿率水平是120.5%，中國(guó)的杠桿率比美國(guó)是偏低的，具有巨大空間。第二是經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。我們是公有制的國(guó)家，有足夠的國(guó)有資產(chǎn)，能夠支撐起更大規(guī)模的舉債。第三是利率，就是融資成本。我們的利率水平比較低，低利率融資也是一種能力，意味著你的付息水平比較低，美國(guó)38萬(wàn)億美元的國(guó)債規(guī)模，利率水平偏高，每年需要上萬(wàn)億美元用于利息支出。第四，通脹水平，當(dāng)不斷舉債形成支出擴(kuò)大社會(huì)總需求時(shí)，往往會(huì)帶動(dòng)通脹的提升，從而制約舉債空間，我們當(dāng)前的通脹水平比較低，可以支撐更高規(guī)模和更大力度的舉債。所以從杠桿率水平、國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模、利率水平、通脹水平這4個(gè)維度來(lái)看，中國(guó)的財(cái)政空間應(yīng)該說(shuō)是更大的，這是我們應(yīng)對(duì)一切挑戰(zhàn)的底氣。

緊接著我們就要去問(wèn)中國(guó)財(cái)政的未來(lái)在何方？一個(gè)基本的判斷，那就是未來(lái)我們可能處于財(cái)政緊平衡的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，這里主要有三個(gè)方面的原因，其一是我們的經(jīng)濟(jì)增速仍在換擋，這就意味著我們的稅收增速、財(cái)政收入增速也在下臺(tái)階。

第二個(gè)原因就是當(dāng)前仍然處在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的階段。新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換就意味著過(guò)去房地產(chǎn)貢獻(xiàn)的大量稅收和土地出讓收入可能就會(huì)受到一些影響，而新興經(jīng)濟(jì)包括光伏新能源等等，一方面存在研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除，另一方面有高新技術(shù)企業(yè)的所得稅優(yōu)惠等。新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換使得稅收收入增速可能也會(huì)偏低。

第三就是支出規(guī)模的擴(kuò)張和支出責(zé)任的擴(kuò)大，因?yàn)槲覀円哔|(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村振興、污染防治、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、民生福利水平的提高，這都是需要財(cái)政去投入的。所以中國(guó)財(cái)政的未來(lái)，應(yīng)該說(shuō)處在一個(gè)緊平衡的態(tài)勢(shì)。

最后一個(gè)問(wèn)題我們就要去回答，怎么辦？怎么去應(yīng)對(duì)這樣的一個(gè)局面？

第一，要厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系。如果說(shuō)一個(gè)政府總是大包大攬的話，自然而然它的支出規(guī)模是越來(lái)越大的。所以我們要理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，政府和市場(chǎng)橋歸橋路歸路。對(duì)于一些人口持續(xù)流出的區(qū)縣和地市，是不是可以實(shí)施行政體制的改革，進(jìn)行合并，減少財(cái)政供養(yǎng)人員。

第二，進(jìn)一步理順中央和地方的關(guān)系，把一些事權(quán)逐步上移到中央政府和省級(jí)政府。因?yàn)殡S著發(fā)展水平的提高，一方面仍然要繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，另一方面居民對(duì)于環(huán)境保護(hù)、收入和財(cái)產(chǎn)分配的公平要求更高了，為滿足這方面的期待，財(cái)政要發(fā)揮更大的作用。但是，全社會(huì)收入和財(cái)產(chǎn)的公平分配，地方政府是解決不了的，必須由中央政府發(fā)揮更大的作用?？鐓^(qū)域的均衡發(fā)展、共同富裕都更加重要，這個(gè)是靠地方政府是解決不了的，只能是由中央政府解決。再比如社會(huì)保障水平的提高和公平，也是各界的期待，由中央政府實(shí)施可以避免地方政府因財(cái)政困難導(dǎo)致養(yǎng)老金發(fā)放的延遲或者短缺，同時(shí)可以在全國(guó)范圍內(nèi)更加公平地實(shí)施，這就意味著社保的事權(quán)和支出責(zé)任也有必要逐步上移到中央。

第三，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)乃至調(diào)整到合理的水平。穩(wěn)定宏觀稅負(fù)對(duì)我們當(dāng)前穩(wěn)定宏觀調(diào)控能力非常重要，其一，要優(yōu)化財(cái)政政策實(shí)施方式，從過(guò)去注重收入端的減稅降費(fèi)，轉(zhuǎn)到未來(lái)支出端的擴(kuò)大支出、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)為主。其二，規(guī)范稅收優(yōu)惠，不僅有利于穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，同時(shí)也有利于構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，避免人為的稅收洼地，影響全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的構(gòu)建。其三，強(qiáng)化線上經(jīng)濟(jì)與高收入人群的稅收征管，促進(jìn)線上經(jīng)濟(jì)和線下經(jīng)濟(jì)的稅負(fù)公平。其四，推動(dòng)稅制改革。消費(fèi)稅從煙酒油車4個(gè)主要稅目拓展到高端服務(wù)業(yè)等，考慮研究探索開(kāi)征遺產(chǎn)稅贈(zèng)與稅、棄籍稅等。

第四，深化社會(huì)保障體制改革，為未來(lái)社保費(fèi)改稅創(chuàng)造條件。深化社會(huì)保障體制改革不在于去提高繳費(fèi)率，而是應(yīng)該降低繳費(fèi)水平，同時(shí)要逐步提高實(shí)際征管率，來(lái)做實(shí)繳費(fèi)的基數(shù)。未來(lái)，可以在實(shí)施社保費(fèi)改稅的同時(shí)下調(diào)費(fèi)（稅）率。

第五，強(qiáng)化預(yù)算管理。預(yù)算管理就是把有限的資金能發(fā)揮出更好的效果，強(qiáng)化績(jī)效管理，落實(shí)績(jī)效評(píng)估和應(yīng)用。

到這里，總體上我們今天談到了如何理解和認(rèn)識(shí)和財(cái)政、財(cái)政的家底有多厚、財(cái)政的未來(lái)在何方、如何去應(yīng)對(duì)未來(lái)財(cái)政形勢(shì)四個(gè)大問(wèn)題。用一句話概括總結(jié)，那就是“俠之大者，為國(guó)理財(cái)”，財(cái)政之難，難在于多目標(biāo)平衡，財(cái)政之榮也在于承擔(dān)著國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的關(guān)鍵角色。

時(shí)間關(guān)系，我今天的分享就到這里，謝謝大家。

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羅志恒
粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

新經(jīng)濟(jì)學(xué)家智庫(kù)旗下《太學(xué)》欄目，以"可行動(dòng)的知識(shí)"為坐標(biāo)系，匯聚經(jīng)濟(jì)學(xué)者、科學(xué)家、文化名人、企業(yè)家、達(dá)人等各行業(yè)的創(chuàng)見(jiàn)者，穿透宏觀敘事，分享洞見(jiàn)。