編者按· 2025.12.01

香港宏福苑一場(chǎng)奪去百余人生命的特大火災(zāi)，震驚全國(guó)。這場(chǎng)悲劇迅速?gòu)囊粓?chǎng)突發(fā)災(zāi)難，演變?yōu)橐粓?chǎng)關(guān)于城市治理、制度效能與公共安全的大討論。當(dāng)民眾的悲痛與問(wèn)責(zé)的聲浪交織，一個(gè)更根本的問(wèn)題浮現(xiàn)：在看似完善的法律與專(zhuān)業(yè)監(jiān)管體系下，為何仍無(wú)法阻止慘劇發(fā)生？

本文穿透“監(jiān)管失職”或“施工違規(guī)”的表象，直指香港治理的深層結(jié)構(gòu)性矛盾。作者指出，這場(chǎng)大火是城市老舊、貧富分化、政治撕裂等結(jié)構(gòu)性矛盾長(zhǎng)期累積的集中爆發(fā)。專(zhuān)業(yè)主義的監(jiān)管體系在日益復(fù)雜的社會(huì)張力面前已顯疲態(tài)，而政治上的極化與議而不決，使得關(guān)乎長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的政策難以推進(jìn)，最終讓普通市民承受了安全代價(jià)。

慘痛的教訓(xùn)是一面鏡子。它照見(jiàn)香港，也映出我們自己。當(dāng)漂亮的城市不斷長(zhǎng)高、變密，我們賴(lài)以生存的安全感，究竟系于精密的法律條文，還是系于一個(gè)能夠凝聚共識(shí)、果斷行動(dòng)、真正對(duì)人民生命負(fù)責(zé)的治理體系？這場(chǎng)大火燒出的，遠(yuǎn)不止是幾棟樓的隱患。本文所提到的“良治需要有為之政府與活力社會(huì)之結(jié)合”，值得深思。

大火的發(fā)生

2025年11月26日，香港發(fā)生五級(jí)火災(zāi)，7座大廈失火。截至目前，火災(zāi)已造成至少151人遇難（包括1名殉職消防員），另有30多人失聯(lián)。這場(chǎng)火災(zāi)是繼2008年旺角嘉禾大廈大火后，香港回歸以來(lái)第二宗五級(jí)火警，亦是自1948年石塘咀永安公司倉(cāng)庫(kù)大火以來(lái)香港最多人傷亡的火災(zāi)。

事件發(fā)生后，在救援的同時(shí)，對(duì)火災(zāi)背后原因的討論也隨即展開(kāi)。這些討論同時(shí)指向一些重要的問(wèn)題——爆發(fā)如此嚴(yán)重的火災(zāi)事故，是偶然，還是諸多問(wèn)題疊加、積累到一定程度的必然？這一事件涉及諸多決策環(huán)節(jié)和主體，包括業(yè)主法團(tuán)和維修工程公司之間的關(guān)系、維修工程公司和監(jiān)管部門(mén)的關(guān)系，監(jiān)管部門(mén)（房屋署、消防處）日常監(jiān)督等，本次事件發(fā)生，更有可能是哪一環(huán)節(jié)出了問(wèn)題？為避免類(lèi)似的事件再次發(fā)生，香港應(yīng)在制度層面做出哪些調(diào)整？

2025年11月26日，一名宏福苑火災(zāi)傷員被送至香港威爾斯親王醫(yī)院（圖源：新華社）

香港的消防監(jiān)管體系

由于制度的不同，內(nèi)地人士很難理解香港治理問(wèn)題的關(guān)鍵所在。在內(nèi)地的研究中，對(duì)于監(jiān)管的討論往往在“央—地分治”的前提下進(jìn)行，并且常常與“發(fā)展”聯(lián)系在一起。與內(nèi)地政府主導(dǎo)的監(jiān)管體系不同，香港的監(jiān)管依靠專(zhuān)業(yè)主義的公務(wù)員隊(duì)伍，詳盡的法律規(guī)章和社會(huì)專(zhuān)業(yè)團(tuán)體的參與。

以消防安全為例，香港有著相當(dāng)完善的立法。包括《消防安全條例》（Cap. 95）、《建筑物條例》（Cap. 123）、《消防安全（建筑物）條例》（Cap. 572）、《消防安全（商業(yè)處所）條例》（Cap. 502）以及一系列技術(shù)規(guī)范如《消防裝置及設(shè)備守則》（Fire Services Installation and Equipment Code）、《香港消防處計(jì)劃審查指引》、《屋宇署實(shí)務(wù)守則》（如《防火實(shí)務(wù)守則》）“Code of Practice for Fire Safety in Buildings 2011（2011 防火守則）”等。

在部門(mén)分工上，消防處負(fù)責(zé)消防設(shè)備與滅火體系的監(jiān)管，屋宇署負(fù)責(zé)建筑設(shè)計(jì)與防火結(jié)構(gòu)安全監(jiān)管。兩部門(mén)協(xié)同審批、驗(yàn)收和執(zhí)法。

在執(zhí)行層面，注冊(cè)工程師制度扮演較為重要的角色。在建筑物的驗(yàn)收和定期檢測(cè)中，都需要持牌專(zhuān)業(yè)工程師認(rèn)證才可通過(guò)。這些專(zhuān)業(yè)人員持牌、有保險(xiǎn)、有法律責(zé)任。一旦違規(guī)，輕則取消注冊(cè)資格，重則承擔(dān)刑事責(zé)任。如果造假，則會(huì)終身禁業(yè)。此外，一系列制度設(shè)計(jì)也利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)消防合規(guī)。例如，火險(xiǎn)保險(xiǎn)可能因防火不合規(guī)而拒保。企業(yè)一旦違法則罰款巨大，法人刑事責(zé)任嚴(yán)格。并且，違規(guī)紀(jì)錄公開(kāi)，投資者、租戶(hù)、銀行均會(huì)看到。

監(jiān)管部門(mén)借助專(zhuān)業(yè)人士，憑借他們的專(zhuān)業(yè)精神和聲譽(yù)來(lái)推動(dòng)良好治理。這種治理思路使得當(dāng)局既不過(guò)多擴(kuò)張公務(wù)員規(guī)模，又實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的治理。

這一套自殖民地繼承下來(lái)的制度也在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期支持了香港的良好治理。公正廉潔且具有專(zhuān)業(yè)主義精神的公務(wù)員隊(duì)伍一直以來(lái)是香港的驕傲，這甚至被某些學(xué)者歸納為“行政吸納政治”的模式。

監(jiān)管的限度

在火災(zāi)發(fā)生后的第一時(shí)間，諸多報(bào)道指向施工違規(guī)、監(jiān)管失位的問(wèn)題。例如，諸多報(bào)道指向施工材料不阻燃、防火警鈴失效等問(wèn)題、業(yè)主法團(tuán)、施工公司涉嫌貪腐問(wèn)題，以及雖接到投訴，但消防處、勞工部等主管部門(mén)并未履行監(jiān)督職責(zé)的問(wèn)題；又及八棟樓同時(shí)施工涉及到的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)為何未進(jìn)入主管部門(mén)立法和規(guī)程等問(wèn)題。

這些問(wèn)題的確可能存在，也值得仔細(xì)追究。但筆者認(rèn)為，監(jiān)管制度失靈抑或貪腐，只是事件原因的冰山一角。

宏福苑大火揭示出來(lái)的無(wú)疑是監(jiān)管體系的問(wèn)題，但與此同時(shí)，也需要意識(shí)到監(jiān)管體系的限度。與其全部歸咎于監(jiān)管和問(wèn)責(zé)不利，毋寧說(shuō)宏福苑大火是香港城市治理的一系列結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的累積。之所以這么說(shuō)，是因?yàn)楸O(jiān)管體系在應(yīng)付高度現(xiàn)代化社會(huì)時(shí)，可能面對(duì)著越來(lái)越大、不可承受的張力。

首先，樓宇密布，擁擠、陳舊，本身就給消防安全監(jiān)管、火災(zāi)防控工作帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。越來(lái)越多極高的高樓面對(duì)老化和年久失修，城市道路和規(guī)劃難以更新，極其不利于消防工作的有效開(kāi)展。

其次，錢(qián)從哪來(lái)。隨著城市的發(fā)展，貧富不均往往會(huì)反映在住宅區(qū)位分布上，公共預(yù)算的分布越來(lái)越不均衡。從以往的經(jīng)驗(yàn)看，火災(zāi)發(fā)生的地段多是中低收入階層的聚集區(qū)，在維修和維護(hù)方面預(yù)算不足。甚至，有些社區(qū)主要是租房者居住，社區(qū)共同體難以形成，缺乏管理公共事務(wù)的能力和意愿。在缺乏強(qiáng)有力的共同體的情況下，居民既沒(méi)有能力來(lái)監(jiān)督管理方的行為，為腐敗和尋租創(chuàng)造空間，也缺乏足夠的共識(shí)來(lái)籌集資金維護(hù)公共安全。這就為安全隱患的出現(xiàn)留足了空間。以2017年的倫敦格倫費(fèi)爾大火為例，那場(chǎng)大火并非沒(méi)有吹哨人，只不過(guò)在種種因素制約下，居民的聲音難以被聽(tīng)見(jiàn)，相應(yīng)隱患缺少足夠的預(yù)算去解決。

再次，在規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)甚至規(guī)劃制定方面，專(zhuān)業(yè)團(tuán)體和大資本擁有以多種方式影響政策的渠道，但普通民眾則缺乏左右政策的能力。

香港的攝影師Andy Yeung拍出了從上空俯看香港城的面貌（圖源：網(wǎng)絡(luò)）

所以說(shuō)，表面上看是監(jiān)管問(wèn)題，背后是發(fā)展的問(wèn)題。社會(huì)問(wèn)題、公共安全問(wèn)題往往是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題累積到一定程度的產(chǎn)物。而要問(wèn)為何這么長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，住房問(wèn)題得不到改善，為什么中下收入階層的住房條件長(zhǎng)久以來(lái)得不到改善，恐怕就涉及到政府能否建立施政權(quán)威，能否理性制定和有力推行政策，不同利益群體對(duì)于發(fā)展議題能否建立共識(shí)，能否做出必要的妥協(xié)等諸多問(wèn)題。

畢竟，政治關(guān)乎選擇。在任何程序、分析過(guò)程的終端，都是一個(gè)選擇的問(wèn)題，而當(dāng)中關(guān)鍵是政治上、道德上的決定。那種以為只要按照理性程序辦事就等于最終達(dá)致最合理、最合民意的決定的想法過(guò)于簡(jiǎn)單。很多時(shí)候，在現(xiàn)實(shí)政治中的決定，都是政治上的抉擇。在當(dāng)下，這一事實(shí)越來(lái)越難以被掩蓋在專(zhuān)業(yè)主義和法律主義的外衣之下。

治理體系的問(wèn)題

香港大火把這一切問(wèn)題擺到了臺(tái)面上，但危機(jī)之下，被扭曲的心態(tài)，被操縱的情緒和輿論值得關(guān)注。隨著討論的增多，一些話題成為自媒體上討論的熱點(diǎn)。例如，一些聲音將矛頭指向內(nèi)地，認(rèn)為內(nèi)地“劣質(zhì)生產(chǎn)材料”、“不遵守操作規(guī)程的工人”是事件發(fā)生的肇因；而內(nèi)地的社交媒體評(píng)論區(qū)中，“竹棚”的問(wèn)題成了社會(huì)是進(jìn)步還是落后的符號(hào)。這些討論超過(guò)了對(duì)于大火本身的關(guān)注，而是延伸到觀念、意識(shí)形態(tài)、政治體制等領(lǐng)域，甚至轉(zhuǎn)變?yōu)槿松砉艉腕w制攻擊。將眼下的治理問(wèn)題“政治化”，甚至變成相互攻擊的由頭，這無(wú)疑是令人悲哀的一種圖景。

事實(shí)上，自香港回歸后，在建立穩(wěn)定、有效的治理模式上一直差強(qiáng)人意。甚至，伴隨著若干次激烈的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，陷入到認(rèn)同政治、極化政治當(dāng)中。

從殖民地繼承下來(lái)的行政體制越來(lái)越難以應(yīng)付驟然提升的社會(huì)訴求，以及應(yīng)對(duì)社會(huì)內(nèi)部的矛盾。以至于曾任運(yùn)輸及房屋局局長(zhǎng)五年的張炳良先生在其書(shū)中寫(xiě)道：

上屆政府在施政上可說(shuō)舉步維艱、處處受阻、事倍功半。部分社會(huì)輿論及議會(huì)反對(duì)派因政治立場(chǎng)，對(duì)發(fā)展項(xiàng)目和計(jì)劃諸多攻擊以至‘拖后腿’，然后又責(zé)難政府缺乏作為、不急民所急。而政制困局又導(dǎo)致政府權(quán)威和公信力削弱，所謂‘行政主導(dǎo)’早成歷史過(guò)去的虛妄。于是，政府乏力、議會(huì)失序，無(wú)法突破不斷上升的社區(qū)NIMBY（Not in my backyard，鄰避癥候）心態(tài)，‘理得你死’癥候、‘巴士乘客’癥候，致事事蹉跎，議而難決，決而難行。本來(lái)向政府問(wèn)責(zé)是對(duì)的，立法會(huì)應(yīng)監(jiān)察、制衡行政機(jī)關(guān)，提出批評(píng)無(wú)可厚非，否則失去作用，但并非去取代政府的執(zhí)政角色和功能?，F(xiàn)時(shí)除兩級(jí)議會(huì)外，還有審計(jì)署、申訴專(zhuān)員公署以至各大媒體天天都在監(jiān)視政府部門(mén)、找問(wèn)題、提批評(píng)?？梢哉f(shuō)，監(jiān)察制衡政府權(quán)力的機(jī)制和力量只在擴(kuò)大，公務(wù)人員若怕動(dòng)輒得咎便容易變得不敢、不肯擔(dān)當(dāng)，只求無(wú)過(guò)不求進(jìn)取，這樣又怎會(huì)有助于、建立一個(gè)肯承擔(dān)、有作為的政府呢？

學(xué)者呂大樂(lè)認(rèn)為，香港的問(wèn)題在于低估了后殖民時(shí)代轉(zhuǎn)型的深刻性。 在殖民地時(shí)期，香港執(zhí)行“行政吸納政治”的模式。在九七之后，社會(huì)的政治參與訴求被激發(fā)起來(lái)，但特區(qū)政府缺乏足夠的認(rèn)受性（經(jīng)濟(jì)因素，缺乏魅力領(lǐng)導(dǎo)人和行政程序）。導(dǎo)致執(zhí)政權(quán)威無(wú)法建立起來(lái)。張炳良在回憶性文章中寫(xiě)道政府決策的艱難，不同利益群體之間難以妥協(xié)，從而導(dǎo)致政治停擺，大概就是上述論斷的例證。鄭永年教授則認(rèn)為，殖民時(shí)代的香港與其說(shuō)是“行政吸納政治”，不如說(shuō)壓根就沒(méi)有政治，因?yàn)樽畲蟮恼尉褪潜恢趁襁@件事情本身。 而回歸后，香港雖然在法理上完成回歸，卻未能在心態(tài)和制度上完成回歸。反對(duì)派以”反中“為主要工作，不愿在如何為香港謀求發(fā)展和福利方面做出任何妥協(xié)。政治上的不成熟使得香港難以推進(jìn)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)有益且眼光長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策。

當(dāng)“政治參與“的重要性被無(wú)限拔高，人們似乎忽略了一個(gè)基本事實(shí)，即“政治參與”關(guān)乎權(quán)力的合法性而不是國(guó)家行為（政策）的“科學(xué)性”。政治參與，指的是公民或團(tuán)體試圖影響政府決策和人事結(jié)構(gòu)的行為。中國(guó)人有句老話叫“群策群力”，大概意思是吸收各方面意見(jiàn)，就會(huì)得到更好的辦法。因此，很多人將政治參與和政策科學(xué)性聯(lián)系在一起。但是，這樣的想法是有紕漏的。不論“理性”還是“科學(xué)”都是一個(gè)不存在標(biāo)準(zhǔn)定義的形容詞。我們可以說(shuō)某項(xiàng)政策給不同主體帶來(lái)不同影響，但很難評(píng)判它是否“理性”或“科學(xué)”，因?yàn)樗幜?chǎng)的不同決定了評(píng)判的結(jié)果不同。

如果將政策看作國(guó)家的行為，且該行為將會(huì)對(duì)不同社會(huì)群體造成不同的影響，那么，國(guó)家對(duì)重要政策的頒布和有效執(zhí)行需要依賴(lài)于對(duì)社會(huì)群體的協(xié)商和他們的同意。這也就是“合法性”最通俗的意涵。但是，如何通過(guò)政策制定來(lái)利于共同體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，則是施政者要考慮的重點(diǎn)。

在廣東深圳的高層建筑火宅演習(xí)現(xiàn)場(chǎng)，消防員利用云梯車(chē)營(yíng)救“被困人員”（圖源：新華社）

內(nèi)地與香港互鑒

對(duì)于香港而言，重要的是形成對(duì)于發(fā)展的共識(shí)，破除對(duì)某一種特定政治制度的迷思，認(rèn)識(shí)到良治需要有“活力社會(huì)”，但也需要有“有為政府”，并且兩者并非不可兼得。在火災(zāi)發(fā)生后，香港社會(huì)的韌性、社區(qū)的組織能力、互助能力讓人印象深刻。如何將“強(qiáng)社會(huì)”與“強(qiáng)政府”結(jié)合起來(lái)，可能是重要的研究議題。在”火災(zāi)“這一情境下，“有為”體現(xiàn)在能否為公眾利益考慮修改不合規(guī)的制度，改善監(jiān)管體系，提升問(wèn)責(zé)程度，避免對(duì)利益團(tuán)體的包庇。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，則涉及到從城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展到民生領(lǐng)域的諸多政策。

對(duì)于內(nèi)地而言，宏福苑的悲劇為我們提供了反思樓越蓋越高、人口高度聚集的城市規(guī)劃和發(fā)展模式的機(jī)會(huì)。良治乃是有為政府對(duì)大資本的限制，以及“保衛(wèi)社會(huì)”。

內(nèi)地還可借鑒香港的法治和社會(huì)力量參與監(jiān)管的模式，將專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)能力和專(zhuān)業(yè)精神轉(zhuǎn)化為對(duì)違規(guī)行為的有效約束，從而加強(qiáng)監(jiān)管效力。同時(shí)，需要在這個(gè)過(guò)程中落實(shí)全過(guò)程民主，加強(qiáng)社會(huì)利益相關(guān)群體的參與，以多方合力構(gòu)建科學(xué)治理的局面。

本文作者

王琦：香港中文大學(xué)（深圳）前海國(guó)際事務(wù)研究院副研究員。

*原創(chuàng)聲明：本文版權(quán)歸微信訂閱號(hào)“大灣區(qū)評(píng)論”所有，未經(jīng)允許任何單位或個(gè)人不得轉(zhuǎn)載、復(fù)制或以任何其他方式使用本文部分或全部?jī)?nèi)容，侵權(quán)必究。公眾號(hào)授權(quán)事宜請(qǐng)直接于文章下方留言，其他授權(quán)事宜請(qǐng)聯(lián)系IIA-paper@cuhk.edu.cn。

GBA Review 新傳媒

校對(duì) | 伍子堯

排版 | 許梓烽

初審 | 王希圣

終審 | 馮簫凝