鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長 曹雷

一、報告摘要

作為經濟第一大省，廣東省地方政府專項債規(guī)模連續(xù)多年位居全國前列，成為支撐重大基礎設施建設、穩(wěn)投資擴內需的核心財政工具。本報告基于2024-2025年最新數據與典型案例，系統分析廣東省專項債申請機制創(chuàng)新、資金投向特征、應用成效及現存挑戰(zhàn)，結合“十五五”規(guī)劃編制與高質量發(fā)展要求，提出全鏈條優(yōu)化建議，為地方政府規(guī)范舉債用債、提升資金效益提供實踐參考。

二、廣東省專項債申請機制與實踐特征

（一）申請規(guī)模與政策支撐

2024-2025年財政部共下達廣東新增債券額度11068億元，連續(xù)兩年突破5000億元，其中2025年專項債務額度達5366億元，占當年新增債務限額的94.4%。廣東能持續(xù)獲得全國領先的額度配置，核心源于兩大優(yōu)勢：一是2022年率先實現全域無隱性債，且持續(xù)保持隱性債務“零增長”，債務風險管控成效顯著；二是優(yōu)質項目儲備充足，年度申報審核通過的項目數量與投資額穩(wěn)居全國前列，形成“風險可控-項目優(yōu)質-額度傾斜”的良性循環(huán)。

（二）申請機制創(chuàng)新實踐

1. 全國率先開展專項債“自審自發(fā)”試點，通過強化前期項目謀劃儲備、優(yōu)化中期審核發(fā)行流程、完善后期資金監(jiān)管，實現發(fā)行進度與項目進度、資金需求的精準銜接。

2. 建立“發(fā)審合一”工作機制與常態(tài)化項目儲備庫，各級政府嚴格項目篩選標準，構建“儲備-審核-發(fā)行-使用”全流程閉環(huán)管理，提升申請審核效率[__LINK_ICON]。

3. 健全預算管理體系，2024年起將政府債務收支、還本付息、發(fā)行費用全面納入預算管理，預算草案專門增附債務情況子報告，接受人大法定審查，強化申請環(huán)節(jié)的規(guī)范性約束。

三、廣東省專項債應用現狀與典型案例

（一）資金投向結構

專項債資金聚焦短板領域與戰(zhàn)略項目，2024年5085億元新增專項債中，八成投向交通、產業(yè)園區(qū)基礎設施等帶動投資明顯的領域，其中近800億元作為重大項目資本金，有效撬動社會資本與金融資源參與基建投資。資金投向呈現“三大聚焦”特征：聚焦粵港澳大灣區(qū)互聯互通、聚焦民生保障工程、聚焦區(qū)域協調發(fā)展，形成精準發(fā)力、多點支撐的投資格局。

（二）典型案例分析

案例1：深中通道——跨區(qū)域交通樞紐的資金保障典范

作為粵港澳大灣區(qū)核心交通工程，深中通道總投資超400億元，專項債資金投入53.53億元，為工程順利通車提供關鍵資金支持。該項目集“橋、島、隧、水下互通”于一體，2024年6月通車后，至10月25日累計車流量突破1000萬車次，日均達8.47萬車次，實現珠江東西兩岸城市群高效互聯互通，推動深莞惠、珠中江大都市區(qū)產業(yè)互聯與要素優(yōu)化配置，彰顯專項債在穩(wěn)投資、促區(qū)域一體化中的戰(zhàn)略價值。

案例2：珠三角水資源配置工程——民生工程的融資創(chuàng)新樣本

項目總投資353.99億元，發(fā)行專項債券141.23億元（其中省本級111億元），不僅解決了廣州南沙、深圳、東莞等地生活生產缺水問題，還為香港等地提供應急備用水源。創(chuàng)新點在于發(fā)行全國首只水資源項目專項債，平均年利率低于同期銀行融資利率，存續(xù)期內可降低居民用水價格約0.12元/噸，既破解了大型水利工程“投資大、融資難”困境，又實現了公益項目的民生效益與成本控制平衡。

案例3：梅龍高鐵——區(qū)域協調發(fā)展的資金撬動標桿

作為粵東地區(qū)融入大灣區(qū)的重要通道，梅龍高鐵總投資166億元，專項債資金投入41億元，是首條由廣東省全額投資建設的350公里時速高鐵。2024年9月通車后，打通了粵東連接華中、華北的高速鐵路通道，為“百縣千鎮(zhèn)萬村高質量發(fā)展工程”提供交通支撐，體現了專項債在縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進城鄉(xiāng)協調中的重要作用。

（三）應用成效亮點

1. 發(fā)行使用效率領先：2024年新增專項債于10月底前全部發(fā)行完畢且基本支出使用完畢，2025年前8個月已發(fā)行3658.5億元，進度位居全國前列。

2. 風險防控成效顯著：法定債務余額嚴格控制在限額內，到期本息均及時足額償付，隱性債務持續(xù)“零增長”，總體風險安全可控。

3. 撬動效應突出：通過資本金注入、項目配套等方式，專項債資金實現“1元帶動多元”的放大效應，為重大工程建設提供穩(wěn)定資金來源。

四、當前存在的主要挑戰(zhàn)

1. 資產與資金監(jiān)管有待強化：對專項債形成的資產登記、收益上繳、后續(xù)運營管理等環(huán)節(jié)的監(jiān)管體系仍需完善，部分項目存在資產底數不清、收益核算不規(guī)范問題。

2. 全過程監(jiān)督機制需進一步健全：地方人大對專項債“借、用、管、還”全鏈條監(jiān)督的深度和廣度不足，專業(yè)監(jiān)督力量配置與信息化監(jiān)測手段有待加強。

3. 項目儲備質量仍有提升空間：部分區(qū)域存在項目謀劃與地方產業(yè)規(guī)劃銜接不夠緊密、收益預測科學性不足等問題，影響資金使用效益最大化。

4. 社會資本聯動深度不足：盡管已撬動部分社會資本，但在產業(yè)園區(qū)、新型基礎設施等領域，專項債與社會資本的合作模式仍需創(chuàng)新，聯動機制不夠完善。

五、前瞻性建議與實踐路徑

（一）深化申請機制改革，提升項目儲備質量

1. 結合“十五五”規(guī)劃編制，建立專項債項目儲備與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、產業(yè)升級需求的聯動機制，重點儲備大灣區(qū)互聯互通、新質生產力載體、民生補短板等領域項目。

2. 優(yōu)化“自審自發(fā)”試點流程，引入第三方專業(yè)機構參與項目可行性論證與收益評估，提高申請項目的科學性與合規(guī)性。

3. 建立項目動態(tài)調整機制，對儲備庫項目實行“優(yōu)勝劣汰”，清理低效無效項目，保障資金向優(yōu)質項目集中。

（二）優(yōu)化資金使用管理，增強撬動效應

1. 拓寬資金投向范圍，適度向新型基礎設施、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保等領域傾斜，支持“制造業(yè)立省”戰(zhàn)略實施。

2. 創(chuàng)新專項債與社會資本合作模式，鼓勵國有企業(yè)按規(guī)定承接更多專項債作為項目資本金，通過PPP、REITs等方式盤活存量資產。

3. 建立資金使用進度通報與績效評價機制，將評價結果與下一年度額度分配掛鉤，倒逼項目單位提高資金使用效率。

（三）健全風險防控體系，筑牢安全底線

1. 完善全口徑債務監(jiān)測平臺，整合財政、發(fā)改、審計等部門數據，實現專項債項目“立項-發(fā)行-使用-償債”全生命周期動態(tài)監(jiān)測。

2. 加強專項債形成資產的管理，建立資產登記、核算、運營等管理制度，確保資產收益足額上繳，保障償債資金來源穩(wěn)定。

3. 健全風險預警與應急處置機制，針對不同區(qū)域債務風險等級實施差異化管控，堅決遏制新增隱性債務。

（四）強化監(jiān)督協同聯動，提升治理效能

1. 落實政府債務報告制度，提高債務管理情況報告質量，主動接受人大監(jiān)督，拓寬人大代表參與監(jiān)督的渠道。

2. 建立人大、審計、財政等部門協同監(jiān)督機制，開展專項債使用管理專項審計，形成監(jiān)督合力。

3. 組建專家咨詢庫，加強對人大代表和相關工作人員的專業(yè)培訓，提升債務監(jiān)督的專業(yè)化水平。

六、結論

廣東省地方政府專項債在申請機制創(chuàng)新、資金精準投放、風險有效防控等方面走在全國前列，為重大工程建設和經濟社會高質量發(fā)展提供了有力支撐。面對城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等客觀矛盾，需進一步深化“借、用、管、還”全鏈條改革，通過優(yōu)化項目儲備、創(chuàng)新使用模式、健全監(jiān)管體系，充分發(fā)揮專項債在穩(wěn)增長、補短板、促協調中的核心作用。未來，隨著“十五五”規(guī)劃實施與治理能力提升，廣東省專項債管理將實現從“規(guī)模領先”向“質量效益領先”的轉變，為全國地方政府專項債管理提供可復制、可推廣的實踐經驗。