一、報告摘要

本報告基于國家專項債管理政策導(dǎo)向，結(jié)合上海市"五個中心"建設(shè)與新質(zhì)生產(chǎn)力培育戰(zhàn)略需求，系統(tǒng)分析2024-2025年上海市專項債申請機制、發(fā)行規(guī)模、應(yīng)用領(lǐng)域及實踐成效。通過詳實案例剖析當(dāng)前存在的結(jié)構(gòu)性矛盾與管理痛點，依托國辦發(fā)〔2024〕52號文政策紅利，提出兼具前瞻性與可操作性的優(yōu)化路徑，為提升專項債"借用管還"全流程效能、防范債務(wù)風(fēng)險、強化財政資金引導(dǎo)作用提供決策參考。

二、上海市專項債申請與發(fā)行基本現(xiàn)狀

（一）政策依據(jù)與申請機制

上海市作為全國"自審自發(fā)"試點地區(qū)，專項債申請嚴格遵循《國務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號）及自然資源部、財政部相關(guān)配套政策，實行常態(tài)化申報制度。申請核心條件包括：項目需納入財政部專項債項目庫，完成立項、用地、環(huán)評等前期手續(xù)；具備收益與融資自求平衡能力，通過政府性基金收入或?qū)ｍ検杖敫采w債券本息，允許依法分年安排財政補助資金實現(xiàn)區(qū)域平衡；需提交《項目收益與融資平衡方案》《財務(wù)評估報告》《法律意見書》等標(biāo)準(zhǔn)化材料，且地方政府債務(wù)風(fēng)險等級為"低風(fēng)險"。

市財政局、業(yè)務(wù)主管部門及項目單位建立協(xié)同審核機制，重點圍繞"五個中心"建設(shè)、城市更新、鄉(xiāng)村振興、新質(zhì)生產(chǎn)力培育等戰(zhàn)略方向篩選項目，項目清單報省級政府批準(zhǔn)后直接發(fā)行并同步備案，顯著提升了申報發(fā)行效率。

（二）發(fā)行規(guī)模與債務(wù)空間

截至2024年末，上海市政府債務(wù)余額9090.9億元，約為財政部核定限額的88%，其中專項債務(wù)余額5144.1億元，僅占限額的85%，仍有15%左右的承債空間，為后續(xù)發(fā)行預(yù)留了充足余地。2025年上海市新增專項債額度約620億元，截至8月末已推出多批次發(fā)行計劃，其中十九~二十三期計劃發(fā)行159.146億元，品種為記賬式固定利率附息債券，期限涵蓋5年、7年、10年、15年、30年等多檔，適配不同項目的資金需求周期。同時，上海市通過再融資專項債券合理安排償債資金，保障債務(wù)滾動銜接有序。

三、上海市專項債應(yīng)用領(lǐng)域與典型案例

（一）應(yīng)用領(lǐng)域分布特征

當(dāng)前上海市專項債應(yīng)用呈現(xiàn)"傳統(tǒng)領(lǐng)域為主、新興領(lǐng)域突破"的格局：土地儲備仍是核心投向，占比超60%；城市更新、保障性住房、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)配套等領(lǐng)域占比逐步提升，其中2025年農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域?qū)ｍ梻~度達111.6億元，占新增總額的18%，重點投向高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、冷鏈物流、數(shù)字農(nóng)業(yè)三大方向；新興領(lǐng)域中，未來產(chǎn)業(yè)基金、新質(zhì)生產(chǎn)力配套設(shè)施等成為新增長點。資金使用嚴格執(zhí)行負面清單制度，嚴禁投向樓堂館所、形象工程、一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目及非保障性房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域。

（二）典型案例深度剖析

案例1：徐匯區(qū)江南新村地塊儲備項目

- 項目概況：2025年上海市專項債十九~二十三期計劃安排91.5260億元，用于該地塊儲備開發(fā)，是本年度單筆額度最大的專項債項目；同期配套3.2億元支持寶山區(qū)大吳淞啟動區(qū)"核心島"地塊、10.1250億元支持吳淞創(chuàng)新城寶武地塊土地儲備。

- 運作模式：遵循《關(guān)于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關(guān)工作的通知》要求，由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)實施，資金專項用于土地征收、前期開發(fā)等公益性資本支出，未來通過土地出讓金收入償還本息。

- 成效與啟示：此類項目收益穩(wěn)定、回收周期明確，是專項債的傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域，有效保障了城市規(guī)劃落地與重點區(qū)域開發(fā)，但也反映出資金向土儲領(lǐng)域集中的結(jié)構(gòu)性問題。

案例2：浦東新區(qū)北蔡聯(lián)勤南新城中村改造項目

- 項目概況：作為上海市首個由國家發(fā)改委審核通過的城中村改造專項債項目，創(chuàng)新采用專項債融資模式破解改造資金難題，同步探索點狀征收路徑，實現(xiàn)城中村與不成套職工住宅跨類別同步改造。

- 運作模式：專項債資金聚焦房屋征收、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，結(jié)合"黨建引領(lǐng)+居民參與"機制，通過項目周邊土地增值收益、配套設(shè)施運營收入實現(xiàn)收益平衡，形成"改造-增值-償債"的良性循環(huán)。

- 成效與啟示：項目開創(chuàng)了城市更新領(lǐng)域?qū)ｍ梻鶓?yīng)用的新范式，居民簽約率達100%，既改善了人居環(huán)境，又拓寬了專項債應(yīng)用場景，為后續(xù)"兩舊一村"改造提供了可復(fù)制的融資方案。

案例3：崇明生態(tài)低碳農(nóng)業(yè)示范區(qū)項目

- 項目概況：投入專項債22億元，重點建設(shè)智能溫室、冷鏈物流中心，聚焦都市農(nóng)業(yè)升級與生態(tài)保護雙重目標(biāo)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的代表性項目。

- 運作模式：采用"基建+運營"模式，專項債資金用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引入專業(yè)運營方負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品種植、加工、銷售，但由于高端農(nóng)產(chǎn)品市場培育周期長，短期收益不足。

- 成效與啟示：項目貼合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，但年收益僅能覆蓋債務(wù)本息的40%，需依賴區(qū)級財政補貼，暴露了部分戰(zhàn)略型項目"當(dāng)期收益不足、長期價值顯著"的收益平衡難題。

案例4：上海未來產(chǎn)業(yè)基金項目

- 項目概況：2025年專項債第二十三期安排50億元資金，專項用于支持未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是上海市專項債服務(wù)新質(zhì)生產(chǎn)力培育的標(biāo)志性舉措。

- 運作模式：遵循專項債資本金使用新規(guī)（上限提高至30%），以債資聯(lián)動方式撬動社會資本參與，重點支持新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、算力設(shè)備及輔助設(shè)施建設(shè)，通過產(chǎn)業(yè)稅收返還、項目收益分紅等方式實現(xiàn)償債平衡。

- 成效與啟示：項目突破了專項債傳統(tǒng)應(yīng)用邊界，體現(xiàn)了財政資金的戰(zhàn)略引導(dǎo)作用，為專項債支持科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級提供了重要實踐樣本。

案例5：金山區(qū)精品民宿集群項目

- 項目概況：采用"專項債+社會化運營"捆綁模式，專項債資金占項目總投資的70%，聚焦鄉(xiāng)村旅游與民宿產(chǎn)業(yè)升級，引入鄉(xiāng)伴文旅等專業(yè)運營方負責(zé)項目運營。

- 運作模式：專項債資金用于民宿基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套建設(shè)，運營方負責(zé)品牌打造、客源引流、日常管理，收益按約定比例分配，保障債務(wù)本息償還。

- 成效與啟示：項目年營收超預(yù)期30%，償債覆蓋率提升至85%，證明通過市場化運營機制引入社會資本，可有效破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目收益不足的困境，為同類項目提供了"政府搭臺、市場唱戲"的融資運營模板。

四、上海市專項債申請與應(yīng)用存在的問題

（一）資金投向結(jié)構(gòu)性失衡

專項債發(fā)行使用仍集中于傳統(tǒng)土儲領(lǐng)域，2025年單筆土儲項目額度最高達91.5億元，而新質(zhì)生產(chǎn)力培育、新興產(chǎn)業(yè)配套等戰(zhàn)略領(lǐng)域資金占比偏低，與上海"五個中心"建設(shè)的資金需求存在差距。農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域中，45%的資金用于消化歷年項目償債缺口，嚴重擠壓了新項目的資金空間，產(chǎn)業(yè)升級類項目資金到位率不足60%。

（二）部分項目收益平衡困難

崇明生態(tài)低碳農(nóng)業(yè)示范區(qū)等戰(zhàn)略型項目，因市場培育周期長、前期投入大，短期收益難以覆蓋債務(wù)本息，依賴財政補貼維持運營，增加了地方財政壓力。部分城市更新項目因前期手續(xù)復(fù)雜、建設(shè)周期不確定，存在資金閑置與收益不及預(yù)期的雙重風(fēng)險。

（三）社會資本撬動效應(yīng)不足

盡管國辦發(fā)〔2024〕52號文擴大了專項債用作資本金的范圍和比例，但目前上海市專項債項目仍以政府主導(dǎo)為主，市屬國企直接出資占比高，間接出資主體范圍較窄，退出機制不夠靈活，導(dǎo)致社會資本參與積極性未充分調(diào)動，資金放大效應(yīng)有限。

（四）全流程管理仍有短板

專項債"借用管還"全鏈條管理存在薄弱環(huán)節(jié)，部分項目前期儲備不充分，導(dǎo)致發(fā)行節(jié)奏與項目進度不匹配；資金使用過程中，專戶管理、?？顚Ｓ玫谋O(jiān)管力度需進一步加強；償債備付金制度尚未完全建立，部分項目依賴單一收益來源，抗風(fēng)險能力較弱。

五、優(yōu)化建議與未來展望

（一）精準(zhǔn)優(yōu)化資金投向結(jié)構(gòu)

圍繞"五個中心"建設(shè)和新質(zhì)生產(chǎn)力培育，建立動態(tài)更新的專項債項目儲備庫，提高新興產(chǎn)業(yè)配套、科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、綠色低碳項目的資金占比。合理控制土儲領(lǐng)域資金規(guī)模，將結(jié)余額度向城市更新、鄉(xiāng)村振興、未來產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略領(lǐng)域傾斜，實現(xiàn)"傳統(tǒng)領(lǐng)域穩(wěn)底盤、新興領(lǐng)域拓增量"的布局目標(biāo)。

（二）創(chuàng)新收益平衡與融資模式

對短期收益不足但符合國家戰(zhàn)略的項目，依法統(tǒng)籌運用財政補助資金、跨項目專項收入、政府性基金收入等多渠道資金，保障本息償還。拓寬市屬國企出資路徑，允許指定間接出資主體參與項目，建立靈活的社會資本退出機制，通過"債資聯(lián)動""PPP+專項債"等模式撬動更多社會資本。推廣金山區(qū)精品民宿集群的市場化運營經(jīng)驗，提升項目自我造血能力。

（三）強化全流程閉環(huán)管理

加快建立專項債項目"前期儲備-發(fā)行使用-績效監(jiān)管-償債保障"全生命周期管理機制，市財政局牽頭建立協(xié)同調(diào)度平臺，確保早發(fā)行、早使用、早見效。嚴格落實專戶管理要求，嚴防資金擠占挪用，加快建立償債備付金制度，明確項目主管部門和單位的償債責(zé)任。優(yōu)化人大監(jiān)督機制，按規(guī)定及時報告專項債務(wù)情況，接受全過程監(jiān)督。

（四）完善政策適配與風(fēng)險防控

深入落實"自審自發(fā)"試點政策，簡化項目申報材料，優(yōu)化審核流程，提高發(fā)行效率。建立專項債項目績效評價體系，將評價結(jié)果與后續(xù)額度分配掛鉤，強化激勵約束。堅守不新增隱性債務(wù)底線，加強項目收益現(xiàn)金流監(jiān)測，建立風(fēng)險預(yù)警機制，對收益波動較大的項目及時采取補位措施，確保債務(wù)風(fēng)險可控。

（五）未來展望

隨著積極財政政策持續(xù)發(fā)力，專項債作為重要的政策工具，在上海市高質(zhì)量發(fā)展中的作用將更加凸顯。預(yù)計未來3-5年，上海市專項債發(fā)行規(guī)模將保持穩(wěn)定增長，資金投向?qū)⒏泳珳?zhǔn)聚焦戰(zhàn)略領(lǐng)域，市場化融資模式更加成熟，全流程管理效能顯著提升。通過政策協(xié)同、機制創(chuàng)新和風(fēng)險防控，專項債將有效銜接政府投資與市場資本，為上海率先實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國際大都市提供堅實的財政金融支撐。

作者：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長 曹雷