國家建立司法確認制度并在民事訴訟法中增設(shè)司法確認特別程序，是一項具有重大意義的制度創(chuàng)新，不僅關(guān)系到個案當(dāng)事人的權(quán)益保障，更關(guān)系到整個社會解紛體系的健康發(fā)展?？上У氖牵伤痉ń忉屢?guī)定得很好，但實踐中得不到貫徹執(zhí)行。比如，法律明確規(guī)定當(dāng)事人可以向調(diào)解組織所在地人民法院申請司法確認，但調(diào)解組織所在地法院往往以各種借口不予受理，當(dāng)事人和調(diào)解組織極為無奈。此問題并非個別現(xiàn)象，而是具有普遍性，全國各地各級法院均存在不嚴格執(zhí)行司法確認案件管轄規(guī)定的情況。與其抱怨責(zé)備，不如研究建議。

一、司法確認制度的法律規(guī)定 （一）《中華人民共和國民事訴訟法》關(guān)于司法確認的創(chuàng)新規(guī)定

2023年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零五條對司法確認制度作出了明確規(guī)定："經(jīng)依法設(shè)立的調(diào)解組織調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議，申請司法確認的，由雙方當(dāng)事人自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向下列人民法院提出：（一）人民法院邀請調(diào)解組織開展先行調(diào)解的，向作出邀請的人民法院提出；（二）調(diào)解組織自行開展調(diào)解的，向當(dāng)事人住所地、標的物所在地、調(diào)解組織所在地的基層人民法院提出；調(diào)解協(xié)議所涉糾紛應(yīng)當(dāng)由中級人民法院管轄的，向相應(yīng)的中級人民法院提出。"

該條款明確了司法確認的申請主體、申請期限、管轄法院等核心要素，特別是突破了傳統(tǒng)訴訟管轄的限制，賦予了當(dāng)事人在司法確認申請中更大的選擇權(quán)。其中第二款第二項規(guī)定了調(diào)解組織自行開展調(diào)解時的管轄法院范圍，包括當(dāng)事人住所地、標的物所在地以及調(diào)解組織所在地的基層人民法院，這為當(dāng)事人提供了多元化的申請渠道。

（二）最高人民法院司法解釋的細化規(guī)定

2022年修訂的最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2022〕11號，以下簡稱《民訴法解釋》）第三百五十二條對司法確認制度進行了更為詳細的規(guī)定："調(diào)解組織自行開展的調(diào)解，有兩個以上調(diào)解組織參與的，符合民事訴訟法第二百零一條(備注：2023年修訂的刑事訴訟法已調(diào)整為第205條，但內(nèi)容未修改，下同)規(guī)定的各調(diào)解組織所在地人民法院均有管轄權(quán)。雙方當(dāng)事人可以共同向符合民事訴訟法第二百零一條規(guī)定的其中一個有管轄權(quán)的人民法院提出申請；雙方當(dāng)事人共同向兩個以上有管轄權(quán)的人民法院提出申請的，由最先立案的人民法院管轄。"

該條不僅強調(diào)調(diào)解組織所在地人民法院管轄權(quán)，還進一步細化了多調(diào)解組織參與情形下的管轄規(guī)則，即各調(diào)解組織所在地人民法院均有管轄權(quán)，并明確了"選擇管轄"和"最先立案管轄"原則，為當(dāng)事人提供了更大的便利性和選擇空間，同時也解決了可能出現(xiàn)的管轄沖突問題。

（三）其他配套法規(guī)與規(guī)范性文件

除上述法律司法解釋外，還有多項配套規(guī)范性文件對司法確認制度進行了補充和細化。

1.《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》（法釋〔2011〕5號）。該司法解釋詳細規(guī)定了司法確認的申請條件、審查程序、法律效力等內(nèi)容，是司法確認制度的重要操作指南。

2.《最高人民法院關(guān)于進一步完善委派調(diào)解機制的指導(dǎo)意見》（法〔2018〕221號）。該文件強調(diào)了法院對調(diào)解協(xié)議司法確認的保障作用，要求各級法院積極支持調(diào)解組織工作，暢通司法確認渠道。

3.《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發(fā)〔2009〕45號）。該文件確立了"鼓勵和引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇調(diào)解等非訴訟方式解決糾紛"的基本原則，為司法確認制度提供了政策支持。

4.《關(guān)于加快推進人民法院調(diào)解平臺應(yīng)用的通知》（法〔2020〕141號）。該文件推動了司法確認的在線辦理，要求各級法院充分利用信息化手段，提高司法確認效率。

二、司法確認制度的法律定位與功能價值

民事訴訟法設(shè)置司法確認特別程序，并明確規(guī)定當(dāng)事人可以向調(diào)解組織所在地人民法院申請司法確認，是一項具有明確法律定位與重大功能價值的創(chuàng)新規(guī)定，應(yīng)當(dāng)深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會并堅決貫徹執(zhí)行。

(一)司法確認制度的法律定位

司法確認制度是多元化糾紛解決機制的重要組成部分，其法律定位主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.訴訟與非訴訟銜接機制。司法確認是連接訴訟與非訴訟糾紛解決方式的關(guān)鍵紐帶，通過賦予調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，實現(xiàn)了非訴訟解紛成果向司法效力的轉(zhuǎn)化。

2.特別程序制度。司法確認屬于民事訴訟法規(guī)定的特別程序，具有非訟性、快捷性、低成本等特點，區(qū)別于普通訴訟程序。

3.司法保障機制。司法確認是對調(diào)解協(xié)議合法性的司法審查與確認，體現(xiàn)了司法對非訴訟解紛方式的支持與保障。

4.社會矛盾化解機制。通過司法確認，可以有效引導(dǎo)當(dāng)事人選擇調(diào)解等非訴訟方式解決糾紛，減輕法院訴訟壓力，促進社會和諧。

(二)司法確認制度的功能價值

司法確認制度的功能價值主要體現(xiàn)在：

1.提高調(diào)解協(xié)議履行率。通過司法確認賦予調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，顯著提高了調(diào)解協(xié)議的自動履行率。

2.節(jié)約司法資源。將大量糾紛化解在訴訟前端，減輕了法院的訴訟壓力，節(jié)約了寶貴的司法資源。

3.降低當(dāng)事人解紛成本。司法確認不收取訴訟費用，且程序簡便快捷，大大降低了當(dāng)事人的解紛成本。

4.促進多元解紛機制發(fā)展。司法確認為調(diào)解等非訴訟解紛方式提供了司法保障，促進了多元解紛機制的健康發(fā)展。

三、司法確認制度在實踐中的突出問題 （一）法院不受理司法確認案件

盡管《民事訴訟法》第205條明確規(guī)定了調(diào)解組織自行開展調(diào)解的，可以向"當(dāng)事人住所地、標的物所在地、調(diào)解組織所在地的基層人民法院"提出申請，但在實踐中，絕大多數(shù)法院僅受理符合傳統(tǒng)訴訟管轄規(guī)定的案件，即僅接受當(dāng)事人住所地或標的物所在地法院的申請，而對"調(diào)解組織所在地"這一法定管轄連接點普遍不予認可，甚至有些法院對于符合傳統(tǒng)訴訟管轄規(guī)定的案件也拒不受理，從未辦理過司法確認案件。

以某省會城市為例，2022年該市兩級法院共受理司法確認案件2,876件，其中98.7%的案件申請法院與當(dāng)事人住所地或標的物所在地一致，僅有34件（1.3%）是向調(diào)解組織所在地法院申請的，且這些案件多為法院特邀調(diào)解組織在法院指導(dǎo)下形成的調(diào)解協(xié)議。對于非法院邀請的、獨立調(diào)解組織形成的調(diào)解協(xié)議，向調(diào)解組織所在地法院申請司法確認的，幾乎全部被拒絕受理。

（二）調(diào)解組織所在地法院不予受理的借口

在實踐中，當(dāng)當(dāng)事人嘗試向調(diào)解組織所在地法院申請司法確認時，法院通常以以下理由拒絕受理：

"不符合級別管轄"。即使案件標的額明顯屬于基層法院管轄范圍，法院仍以"案件性質(zhì)復(fù)雜"為由拒絕受理。

"不符合地域管轄"。法院堅持認為必須由被告住所地或合同履行地法院管轄，完全無視"調(diào)解組織所在地"這一法定管轄連接點。

"需要請示上級"。法院以"需要向上級法院請示"為由拖延受理，實際上變相拒絕。

某跨省商事調(diào)解中心反映，2021-2023年間，該中心促成的327件調(diào)解協(xié)議中，僅有15件成功獲得司法確認，其余312件均因法院拒絕受理而無法獲得強制執(zhí)行力。其中，87%的拒絕理由是"不屬于本院管轄"，而這些案件中，92%是向調(diào)解組織所在地法院提出的申請。

（三）當(dāng)事人和調(diào)解組織面臨的實際困境

由于法院不執(zhí)行"調(diào)解組織所在地"這一法定管轄連接點，導(dǎo)致當(dāng)事人和調(diào)解組織面臨較大的實際困境，也出現(xiàn)了比較嚴重的后果。

1.當(dāng)事人維權(quán)成本增加。當(dāng)調(diào)解組織所在地法院拒絕受理后，當(dāng)事人不得不向當(dāng)事人住所地或標的物所在地法院重新申請，導(dǎo)致時間、交通等成本大幅增加，部分當(dāng)事人因成本過高而放棄申請。

2.調(diào)解協(xié)議履行率下降。由于無法獲得司法確認，調(diào)解協(xié)議僅具有一般合同效力，缺乏強制執(zhí)行力，導(dǎo)致部分當(dāng)事人在達成調(diào)解協(xié)議后反悔，協(xié)議履行率明顯下降。

3.多元解紛機制發(fā)展受阻。司法確認渠道不暢，導(dǎo)致當(dāng)事人對非訴訟解紛方式缺乏信心，更多選擇直接訴訟，使多元解紛機制難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

（四）典型案例分析

案例一：某知識產(chǎn)權(quán)調(diào)解中心司法確認受阻案

某知識產(chǎn)權(quán)調(diào)解中心（位于A市）成功調(diào)解了一起B(yǎng)市企業(yè)與C市企業(yè)之間的專利侵權(quán)糾紛，達成調(diào)解協(xié)議。雙方當(dāng)事人向A市調(diào)解中心所在地基層法院申請司法確認，但法院以"侵權(quán)行為地和被告住所地均不在本院轄區(qū)"為由不予受理。當(dāng)事人轉(zhuǎn)而向B市（被告住所地）法院申請，但B市法院又以"調(diào)解協(xié)議是在A市形成，本院不了解調(diào)解過程"為由要求補充材料，導(dǎo)致司法確認程序拖延近三個月才完成，期間被告已開始轉(zhuǎn)移資產(chǎn)。

案例二：某商事調(diào)解組織跨區(qū)域調(diào)解困境

某商事調(diào)解組織（注冊地在D市）成功調(diào)解了一起E省和F省企業(yè)之間的合同糾紛。當(dāng)事人向D市調(diào)解組織所在地法院申請司法確認，法院明確表示"只受理本轄區(qū)內(nèi)的糾紛"，拒絕立案。當(dāng)事人嘗試向E省和F省有管轄權(quán)的法院申請，但兩地法院均以"調(diào)解協(xié)議非本院委托或邀請形成"為由，要求當(dāng)事人重新調(diào)解或直接起訴。最終，當(dāng)事人不得不放棄司法確認，僅憑調(diào)解協(xié)議自行履行，后因一方違約，仍需重新提起訴訟。

案例三：在線調(diào)解司法確認障礙

某在線調(diào)解平臺促成G省和H省當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議，協(xié)議約定向調(diào)解平臺運營方所在地I市法院申請司法確認。但I市法院以"當(dāng)事人和標的物均不在本轄區(qū)"為由拒絕受理，要求必須向當(dāng)事人住所地或合同履行地法院申請。而G省和H省法院又以"調(diào)解過程在線進行，無法核實真實性"為由要求當(dāng)事人到庭說明情況，導(dǎo)致原本便捷的在線調(diào)解反而增加了當(dāng)事人負擔(dān)。

四、司法確認制度實踐困境的深層原因分析

法律司法解釋明文作了規(guī)定，但各地法院不愿執(zhí)行，問題根源不在于個別法官的認識偏差，而是有其他深層原因，且存在制度執(zhí)行層面的系統(tǒng)性障礙。

（一）考核機制的導(dǎo)向

1.案件數(shù)量考核導(dǎo)向。法院系統(tǒng)內(nèi)部考核長期以案件數(shù)量為主要指標，而司法確認作為特別程序不計入傳統(tǒng)案件統(tǒng)計，導(dǎo)致法院缺乏受理積極性。某省高級法院內(nèi)部文件顯示，司法確認案件在績效考核中權(quán)重僅為0.5%，遠低于普通民事案件的5%。

2.訴訟費收入考量。司法確認不收取訴訟費用，而普通訴訟案件可收取相應(yīng)費用，經(jīng)濟利益驅(qū)動下，案件量少的法院更傾向于引導(dǎo)當(dāng)事人選擇訴訟而非司法確認。

（二）錯案追究的壓力

現(xiàn)在辦錯案需要終身追責(zé)。司法確認實行一審終審，一旦確認后發(fā)現(xiàn)調(diào)解協(xié)議存在問題，法官將承擔(dān)責(zé)任。而普通訴訟經(jīng)過二審、再審等程序，責(zé)任分散，風(fēng)險相對較低。出于對虛假調(diào)解的擔(dān)憂和風(fēng)險防范，部分法院采取"寧可錯殺，不可錯放"的態(tài)度，對司法確認申請設(shè)置過高門檻，甚至直接拒絕受理。

（三）跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制缺失

1.地方保護主義影響。部分法院擔(dān)心受理外地調(diào)解組織形成的調(diào)解協(xié)議會增加工作負擔(dān)或引發(fā)后續(xù)問題，傾向于只受理本地案件。

2.執(zhí)行銜接顧慮。法院擔(dān)心確認后的執(zhí)行問題，特別是當(dāng)被執(zhí)行人財產(chǎn)不在本轄區(qū)時，執(zhí)行難度大，因此不愿受理。

3.溝通協(xié)調(diào)機制缺失。不同地區(qū)法院之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制，對跨區(qū)域司法確認案件的處理缺乏共識和協(xié)作。

（四）調(diào)解組織規(guī)范化建設(shè)滯后

1.調(diào)解組織資質(zhì)參差不齊。雖然法律規(guī)定"依法設(shè)立的調(diào)解組織"，但實際中調(diào)解組織設(shè)立標準不一，部分調(diào)解組織專業(yè)性不足，導(dǎo)致法院對其形成的調(diào)解協(xié)議信任度低。

2.調(diào)解過程不規(guī)范。部分調(diào)解組織調(diào)解過程缺乏規(guī)范記錄，難以證明調(diào)解的自愿性和合法性，增加了法院審查難度。

3.銜接溝通不暢。調(diào)解組織與法院系統(tǒng)缺乏常態(tài)化溝通機制，彼此了解不足，合作基礎(chǔ)薄弱。

（五）制度設(shè)計與實踐需求的脫節(jié)

1.程序設(shè)計過于理想化。法律規(guī)定較為原則，缺乏針對復(fù)雜實踐問題的具體操作指引，導(dǎo)致執(zhí)行困難。

2.配套措施不完善。司法確認制度缺乏相應(yīng)的配套措施，如專業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)支持、監(jiān)督機制等，影響了制度的有效實施。

3.當(dāng)事人認知不足。當(dāng)事人對司法確認制度了解有限，申請材料不規(guī)范，增加了法院審查難度，也間接導(dǎo)致法院不愿受理。

五、完善司法確認制度的建議 （一）完善司法確認制度

1.修訂《民訴法解釋》相關(guān)條款。建議最高人民法院修訂《民訴法解釋》中關(guān)于司法確認的規(guī)定，細化管轄規(guī)則，明確"調(diào)解組織所在地"的具體認定標準，消除實踐中的模糊地帶。

2.發(fā)布司法確認典型案例。建議最高人民法院發(fā)布司法確認典型案例，特別是涉及調(diào)解組織所在地管轄的案例，統(tǒng)一裁判標準，指導(dǎo)各級法院正確適用法律。

（二）改革法院內(nèi)部考核評價機制

1.調(diào)整績效考核指標體系。將司法確認案件納入法院工作量統(tǒng)計，按合理系數(shù)折算工作量；提高司法確認案件在績效考核中的權(quán)重，比如提高到普通民事案件的50%；建立多元解紛成效評價指標，將引導(dǎo)當(dāng)事人選擇非訴訟解紛方式作為重要考核內(nèi)容。

2.建立司法確認激勵機制。對積極受理司法確認案件、有效促進矛盾化解的法院和法官給予表彰獎勵；將司法確認工作成效與法院評優(yōu)、法官晉升掛鉤；設(shè)立多元解紛專項獎勵資金，對表現(xiàn)突出的單位和個人給予物質(zhì)獎勵。

（三）構(gòu)建科學(xué)的司法確認風(fēng)險防控體系

1.制定司法確認審查指引。明確自愿性、合法性的具體審查標準；制定常見類型調(diào)解協(xié)議的審查要點；建立司法確認風(fēng)險等級評估體系等。

2.開發(fā)司法確認智能輔助系統(tǒng)。利用人工智能技術(shù)，開發(fā)司法確認風(fēng)險識別模型；建立調(diào)解協(xié)議關(guān)鍵要素自動提取和比對功能；開發(fā)司法確認文書自動生成工具，提高審查效率等。

3.建立多部門協(xié)同核查機制。法院與司法行政機關(guān)建立信息共享機制，核實調(diào)解組織資質(zhì)；建立重大疑難案件會商機制，邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c審查等。

其他還有完善虛假司法確認懲戒機制、建立跨區(qū)域司法確認協(xié)作機制、明確跨區(qū)域司法確認的受理規(guī)則、構(gòu)建區(qū)域司法確認協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、完善執(zhí)行銜接機制、推進司法確認信息化建設(shè)、加強調(diào)解組織規(guī)范化建設(shè)、優(yōu)化司法確認程序設(shè)計、強化監(jiān)督救濟機制、加強宣傳引導(dǎo)、促進社會協(xié)同共治等等。

總之，司法確認制度作為連接訴訟與非訴訟解紛方式的關(guān)鍵紐帶，其有效實施對于構(gòu)建中國特色多元化糾紛解決體系具有重要意義。只有真正落實《民事訴訟法》第205條的立法精神，讓"當(dāng)事人住所地、標的物所在地、調(diào)解組織所在地的基層人民法院"都能依法受理司法確認申請，才能充分發(fā)揮司法確認制度在促進社會和諧、節(jié)約司法資源方面的獨特價值，實現(xiàn)"將非訴訟糾紛解決機制挺在前面"的改革目標，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。