“目前協(xié)議尚未最終完成，我們希望能在11月27日感恩節(jié)之前敲定。會(huì)晤之后，我相信中方會(huì)履行其各項(xiàng)承諾”

11月16日，美財(cái)長貝森特在接受福克斯新聞晨間采訪時(shí)大言不慚地說了這樣一句話，而且說完這句話之后，他還補(bǔ)充了一句：若是中方變卦，美國有很多種報(bào)復(fù)手段。

時(shí)限之爭(zhēng)

貝森特的公開施壓并非偶然，而是源于美國對(duì)稀土供應(yīng)鏈中斷的深度擔(dān)憂。10月底，中美代表在韓國釜山舉行經(jīng)貿(mào)磋商，就稀土出口問題達(dá)成初步框架共識(shí)，核心內(nèi)容為中方暫時(shí)不擴(kuò)大現(xiàn)有稀土出口管制范圍，雙方就后續(xù)合作細(xì)節(jié)展開進(jìn)一步協(xié)商。但這份框架協(xié)議僅為口頭共識(shí)，未形成書面文本，更未明確具體執(zhí)行條款與保障機(jī)制，這讓急于穩(wěn)定供應(yīng)鏈的美方倍感不安。

美方之所以將11月27日感恩節(jié)設(shè)定為“最后時(shí)限”，與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)周期密切相關(guān)。感恩節(jié)過后，美國軍工企業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入來年生產(chǎn)的備貨高峰期。稀土作為不可或缺的戰(zhàn)略資源，廣泛應(yīng)用于F-35戰(zhàn)斗機(jī)的發(fā)動(dòng)機(jī)、導(dǎo)彈制導(dǎo)系統(tǒng)、芯片制造以及特斯拉電動(dòng)車的永磁電機(jī)等關(guān)鍵領(lǐng)域。

美國國防部的供應(yīng)鏈報(bào)告顯示，若稀土供應(yīng)中斷超過3個(gè)月，F(xiàn)-35的生產(chǎn)線將被迫停工，雷神公司的導(dǎo)彈產(chǎn)能將下降40%，新能源汽車行業(yè)的損失可能超過200億美元。這種產(chǎn)業(yè)層面的剛性需求，讓貝森特不得不以公開喊話的方式向中方施壓。

與美方的急切形成鮮明對(duì)比的是中方的從容。面對(duì)貝森特的“最后通牒”，中方未作公開回應(yīng)，而是悄然升級(jí)了稀土出口管理措施——正式推行“經(jīng)認(rèn)證終端用戶”制度。

根據(jù)該制度，中方將對(duì)稀土進(jìn)口企業(yè)進(jìn)行分級(jí)管理：民用企業(yè)憑相關(guān)資質(zhì)即可快速辦理出口手續(xù)；涉及軍工、國防等敏感領(lǐng)域的企業(yè)，需提交詳細(xì)的用途說明，經(jīng)過嚴(yán)格的背景調(diào)查與資質(zhì)審核后，方可獲得出口許可。這一制度的推出，意味著中方將稀土出口的主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在手中，而非簡(jiǎn)單接受美方的“協(xié)議綁架”。

產(chǎn)業(yè)之困

美方的焦慮，本質(zhì)上源于對(duì)中國稀土產(chǎn)業(yè)鏈的深度依賴，這種依賴并非短期形成，而是由產(chǎn)業(yè)布局、技術(shù)積累與環(huán)保要求等多種因素共同決定的。稀土并非稀有元素，其在地殼中的儲(chǔ)量并不低，但從原礦開采到提純加工的過程極為復(fù)雜，尤其是分離提純環(huán)節(jié)，不僅技術(shù)門檻高，還會(huì)產(chǎn)生大量放射性廢物，對(duì)環(huán)保處理要求嚴(yán)苛。

美國并非沒有稀土資源，其國內(nèi)已探明的稀土儲(chǔ)量約占全球的13%，內(nèi)華達(dá)州、德克薩斯州等地均有大型稀土礦。但美國的稀土產(chǎn)業(yè)長期存在“開采強(qiáng)、加工弱”的結(jié)構(gòu)性缺陷。

以加州芒廷帕斯礦為例，作為美國唯一正在運(yùn)營的稀土礦，其開采的原礦需全部運(yùn)往中國進(jìn)行分離提純，再以加工品的形式返銷美國。這種“原料出口-成品進(jìn)口”的模式，使得美國即便擁有礦產(chǎn)資源，也無法擺脫對(duì)中國產(chǎn)業(yè)鏈的依賴。

為改變這一局面，美國近年來采取了一系列措施。2020年，美國政府推出“稀土供應(yīng)鏈韌性計(jì)劃”，投入2.5億美元扶持本土稀土加工企業(yè)；2023年，聯(lián)合澳大利亞、日本成立“稀土供應(yīng)鏈聯(lián)盟”，試圖構(gòu)建“非中供應(yīng)鏈”；同時(shí)積極與巴西、馬拉維等非洲國家簽訂稀土開采協(xié)議。

但這些努力收效甚微，澳大利亞的帕拉賓杜稀土礦投產(chǎn)3年仍未實(shí)現(xiàn)規(guī)?；庸?，美國本土規(guī)劃的首座稀土分離廠因環(huán)保審批問題延遲兩年仍未開工。美國地質(zhì)調(diào)查局的數(shù)據(jù)顯示，2024年美國稀土加工產(chǎn)能僅占全球的3%，而中國的占比高達(dá)85%，這種差距短期內(nèi)難以縮小。

中國稀土產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)勢(shì)源于數(shù)十年的積累。從上世紀(jì)80年代開始，中國逐步構(gòu)建起從原礦開采、分離提純到材料加工、下游應(yīng)用的完整產(chǎn)業(yè)鏈體系。

在江西贛州、內(nèi)蒙古包頭等地，形成了集研發(fā)、生產(chǎn)、銷售于一體的稀土產(chǎn)業(yè)集群，擁有全球最先進(jìn)的分離提純技術(shù)，可實(shí)現(xiàn)17種稀土元素的高效分離，產(chǎn)品純度達(dá)99.99%以上。同時(shí)，中國在稀土永磁材料、發(fā)光材料等高端應(yīng)用領(lǐng)域的技術(shù)也領(lǐng)先全球，新能源汽車、風(fēng)電設(shè)備等下游產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，進(jìn)一步鞏固了產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)。

規(guī)則之變

中美稀土博弈的核心，早已超越單純的“供應(yīng)與否”，演變?yōu)槿驊?zhàn)略資源規(guī)則制定權(quán)的爭(zhēng)奪。美方希望通過簽署協(xié)議，迫使中方承諾“無差別供應(yīng)”，維持其長期以來享受的“資源便利”，本質(zhì)上是想延續(xù)“中國生產(chǎn)、美國使用”的舊有格局。而中方推出的VEU制度，正是對(duì)這種舊格局的打破，以制度化方式重塑稀土貿(mào)易的規(guī)則。

VEU制度的核心在于“用途管控”，這一制度設(shè)計(jì)并非針對(duì)美國，而是符合國際通行的戰(zhàn)略資源管理原則。美國在芯片、航空發(fā)動(dòng)機(jī)等領(lǐng)域早已實(shí)施類似的“終端用戶管控”，對(duì)敏感技術(shù)的出口進(jìn)行嚴(yán)格限制。

中方的做法，既是對(duì)自身資源主權(quán)的維護(hù)，也是對(duì)全球供應(yīng)鏈安全的負(fù)責(zé)任態(tài)度。通過對(duì)終端用戶的資質(zhì)審核，可有效防止稀土被用于軍事領(lǐng)域，避免“資源反哺對(duì)手”的風(fēng)險(xiǎn)，這一邏輯得到國際社會(huì)的廣泛理解。

中方的規(guī)則構(gòu)建還體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的輸出上。2024年，中國主導(dǎo)制定的《稀土冶煉行業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)》通過國際標(biāo)準(zhǔn)化組織認(rèn)證，成為全球首個(gè)稀土行業(yè)國際環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)稀土生產(chǎn)過程中的污染物排放、廢物處理等作出明確規(guī)定，大幅提高了行業(yè)準(zhǔn)入門檻。

這一標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，不僅倒逼國內(nèi)企業(yè)升級(jí)環(huán)保技術(shù)，也讓美國、澳大利亞等國的稀土企業(yè)面臨更高的合規(guī)成本，進(jìn)一步鞏固了中國在產(chǎn)業(yè)鏈中的主導(dǎo)地位。

美方所謂的“報(bào)復(fù)措施”，在現(xiàn)實(shí)面前缺乏底氣。美國貿(mào)易代表辦公室曾提出對(duì)中國稀土相關(guān)企業(yè)加征關(guān)稅，但這一方案很快被否決——加征關(guān)稅最終將由美國下游企業(yè)承擔(dān)，導(dǎo)致軍工和新能源產(chǎn)品成本上升，反而加劇國內(nèi)通脹。

美方也考慮過將中國稀土企業(yè)列入“實(shí)體清單”，但此舉將直接導(dǎo)致美國企業(yè)斷供，引發(fā)產(chǎn)業(yè)動(dòng)蕩。美國商會(huì)的測(cè)算顯示，若對(duì)中國稀土實(shí)施全面禁運(yùn)，美國軍工產(chǎn)業(yè)每年將損失超過500億美元，這讓美方在采取報(bào)復(fù)措施時(shí)不得不三思。

博弈之局

貝森特設(shè)定的“感恩節(jié)時(shí)限”正在逼近，但中方顯然沒有被美方的節(jié)奏裹挾。這種“以靜制動(dòng)”的策略，源于對(duì)自身實(shí)力的自信，也看清了美國稀土產(chǎn)業(yè)的短板。稀土產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)需要長期投入，美國即便現(xiàn)在全力追趕，也至少需要10年時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)加工產(chǎn)能的規(guī)?；袊谶@10年間，還將在高端材料、回收利用等領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)。

美國的焦慮還體現(xiàn)在盟友體系的松動(dòng)上。日本作為美國“稀土供應(yīng)鏈聯(lián)盟”的核心成員，2024年從中國進(jìn)口的稀土占其總進(jìn)口量的92%，面對(duì)中方的VEU制度，日本豐田、松下等企業(yè)率先提交資質(zhì)申請(qǐng)，明確承諾“稀土僅用于民用領(lǐng)域”，獲得中方快速審批。韓國現(xiàn)代汽車也緊隨其后，與中方簽訂“民用稀土供應(yīng)協(xié)議”。

盟友的“單獨(dú)行動(dòng)”，讓美國構(gòu)建的“非中供應(yīng)鏈”形同虛設(shè)，也讓貝森特的施壓失去了協(xié)同支撐。中方的目標(biāo)并非“卡脖子”，而是構(gòu)建“公平合理的供應(yīng)鏈體系”。

在推行VEU制度的同時(shí)，中方仍保持與美方的溝通渠道，明確表示“愿意與美方在平等互利的基礎(chǔ)上開展稀土合作，但合作必須建立在尊重中方規(guī)則、保障中方安全的前提下”。這種開放姿態(tài)與規(guī)則意識(shí)，讓中方在博弈中占據(jù)道義高地，也為后續(xù)的談判留下空間。