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獨思錄

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10.31.2025

第43錄

總第86錄

大灣區(qū)評論 x IIA出品

《城鄉(xiāng)的開放融合與國家的未來》

城鄉(xiāng)一定要互相開放。

Prof.

Zheng

Yongnian

PREFACE

第43錄 編者按

當(dāng)前中國不少城市在發(fā)展進程中面臨同樣難題：一方面要在外部環(huán)境更復(fù)雜的背景下穩(wěn)住增長，另一方面又要解決城中村、功能老化等城市更新的硬任務(wù)，單靠土地開發(fā)和大拆大建難以推動高質(zhì)量發(fā)展。

本文的核心判斷是：真正能激發(fā)老城市新活力的，不是以GDP為導(dǎo)向的更新，而是把“高水平對外開放”的理念下沉到城市層面，通過制度型開放引進全球資本、人才和規(guī)則，打通城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的雙向流動，讓城市發(fā)展從“以地生財”轉(zhuǎn)向“以制度聚能、以開放促新”。

無論從經(jīng)濟發(fā)展的角度還是從提高人民幸福指數(shù)的角度或者從國家未來的角度看，城市化、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化都已經(jīng)成為、也必須成為國家政策中最重要的一項議程。不過，迄今為止，人們更經(jīng)常地傾向于把這三個領(lǐng)域分別論述并尋求各個領(lǐng)域的發(fā)展方向和手段。著眼未來，要解決這三個領(lǐng)域各自面臨的問題，我們迫切需要把這三個領(lǐng)域統(tǒng)籌融合起來，考量三者之間事實上的有機關(guān)系，精確地診斷問題，找到解決問題和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的方案。

01從“城+市”

重新理解城市化

先來討論城市化。今天這個領(lǐng)域的重點是城市更新，但各地城市更新的目標、手段和方式都不是那么清楚。討論城市化，首先就需要界定什么是“城市”。無論東方還是西方，對城市的界定實際上由兩部分組成，即“城”+“市”。

“城”是人居住的地方。有人居住就需要進行內(nèi)部的管理，也需要對外部的防衛(wèi)，因此“城”需要邊界，也是有邊界的。以前有城墻——城墻就是一種邊界，人們在里面居住，需要修筑城墻來防備外界的干擾。而“市”則不同：“市”是我們生活、交易的市場?！俺恰笔怯羞吔绲模笆小眲t沒有邊界。城市其實是一個“小寫”的國家，而國家可看作是一個“大寫”的城市。概括而言，無論是發(fā)展也好，更新也好，一個城市，既要有“城”，也要有“市”。

成都充滿煙火氣的夜市（圖源：四川在線）

中國的城市和西方近代以來的城市，在發(fā)展過程中有很不一樣的地方。在近代西方，正如很多人類學(xué)家、社會學(xué)家的研究結(jié)果所發(fā)現(xiàn)的，“市”具有自發(fā)性，是社會自發(fā)形成的，主要體現(xiàn)為先有“市”，由“市”發(fā)展成為城。在傳統(tǒng)中國，主要體現(xiàn)為先有“城”，往往是軍事要塞或者政治管理中心。當(dāng)然，這也不是絕對的。在中國，以前人們在農(nóng)村趕的集市都是在交通要道，大家覺得哪里交易方便就去哪里，這是農(nóng)村老百姓生活的一種自然體現(xiàn)。“城”的發(fā)展是有規(guī)劃的，涉及軍事和邊防，比如中國傳統(tǒng)上的很多城就是軍事要塞，管理職能特別重要。不過，很多“城”也逐漸發(fā)展出“市”，成為城市，“城”和“市”的存在是互為依賴的。

從這種簡單樸素的理解出發(fā)，我們會發(fā)現(xiàn)以北上廣深為代表的中國城市，實際上已經(jīng)呈現(xiàn)出了諸多需要糾正的問題。

1

很多城市是“城大市小”甚至“有城無市”

很多城市為了管理的方便，把小商小販“清理”出去。其結(jié)果是，這些地方逐漸變成了“城”大于“市”，“市”小于“城”，“城”越來越大，“市”越來越小，感覺是“有城無市”。很多大城市一到晚上，就好像人走樓空的辦公區(qū)一樣，冷冷清清的。城市本應(yīng)是多種不同的人聚集的地方——有的人喜歡到高檔的地方喝一杯咖啡，也有人喜歡在路邊喝一杯咖啡。無論在哪個國家，城市應(yīng)當(dāng)是不同社會群體共同生存的地方，要滿足多元化的需要，而不應(yīng)一味追求人口的“高端化”。

8月28日，“政府開放月”活動上，上海楊浦區(qū)、普陀區(qū)展示了各自在優(yōu)化基層營商環(huán)境方面的探索。在老小區(qū)環(huán)繞中開商業(yè)街、辦集市，在大學(xué)、大廠、社區(qū)交互最多的地帶打造活力街區(qū)，不同的故事線（圖源：央廣網(wǎng)）

我年輕的時候去上海，發(fā)現(xiàn)街邊什么樣的服務(wù)都有：擦皮鞋的、理發(fā)的、賣報的、賣肉包子的?，F(xiàn)在的城市看起來的確越來越漂亮了，但能夠滿足多元化需要的服務(wù)卻越來越少。從滿足人的需要而言，這并不是一個好現(xiàn)象。如果我們?nèi)タ礆W洲的一些城市，總能看到各種不同的服務(wù)；相比之下，我們的城市提供的服務(wù)遠遠不夠多元化。

2

我們的城市開放性不足

如之前所說，“城”是有邊界的，而“市”不應(yīng)當(dāng)有邊界。也就是說，“市”應(yīng)當(dāng)是開放的。但是我們現(xiàn)在的城市因為開放度不足，越來越像“城”，而不像“市”。這種不開放或者封閉性的表現(xiàn)在很多方面都能看到。

第一，戶口制度依然存在。中國在過去的幾千年并沒有戶口制度。戶口制度是1949年中華人民共和國成立以后，為了滿足當(dāng)時國家主導(dǎo)的重工業(yè)發(fā)展的特殊需要而設(shè)立的。然而直到今天，即使戶口制度已經(jīng)亟需加快推進改革，卻仍然受到很多既得利益的阻礙。早期的既得利益群體是城市居民，現(xiàn)在是農(nóng)民也成為了既得利益群體。以前農(nóng)村學(xué)生寒窗苦讀考上大學(xué)，是為了把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)成城市戶口；但現(xiàn)在很多來自農(nóng)村的大學(xué)生不愿意放棄農(nóng)村戶口，是因為他們在農(nóng)村還有土地，不想放棄那塊土地。戶口制度的存在有效阻礙著城市的開放。未來中國的城市如何實現(xiàn)開放，依然有來自戶口制度的挑戰(zhàn)。

第二，城市消化農(nóng)村人口的速度還是太慢。北上廣深，無論哪一個城市，我們都不能缺少這些進城務(wù)工的農(nóng)村流動人口。如果沒有他們，誰來提供那么多城市所需要的服務(wù)呢？但是，盡管很多農(nóng)民進城已經(jīng)很長很長時間了，現(xiàn)在各個城市也在加快出臺政策接納他們，但速度還是太慢。盡管這些群體早已經(jīng)是城市運作的有機組成部分，但卻還沒有獲得城市居民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。

第三，城市心態(tài)和文化環(huán)境依然存在排他性。像北上廣深這樣的大城市，盡管都是中國內(nèi)地國際化程度比較高的城市，但不難觀察到，這種國際化更多體現(xiàn)在生產(chǎn)產(chǎn)品或者貨物的國際化，而非人的國際化。比如深圳的商品、貨物銷往全世界，世界市場上許多東西都是我們這邊生產(chǎn)的，但是在人的層面，我們是否做到了同樣的開放？如果我們在深圳和廣州街頭走上一個小時，見到外國人的概率其實并不大，但在新加坡和香港的外國人的比例就非常高，更不用說是紐約和舊金山那樣的國際化大都市了。這里面有一個問題：中國以前窮，外國人不來中國是可以理解的；但現(xiàn)在中國的經(jīng)濟發(fā)展起來了，一些大學(xué)的工資水平也并不比西方大學(xué)低，為什么外國人還是那么少呢？我認為，還是因為城市心態(tài)不夠開放、民粹主義的聲音過大。城市需要有良好的文化環(huán)境，如果文化環(huán)境不好，即使工資高、工作條件不錯，生活環(huán)境不會很好，大家還是不愿意來。因此，城市文化環(huán)境還需要朝著開放這一目標前進。

3

城市更新仍受“GDP主義”意識的主導(dǎo)

例如，廣州、深圳都有很多城中村，現(xiàn)在一些地方的思路依舊是把城中村拆掉，然后蓋高樓大廈。但實際上，北上廣深的住房已經(jīng)太多了，為什么還要把城中村拆掉，去蓋高樓大廈呢？城中村需要被改造，必須具備城市應(yīng)當(dāng)具備的基礎(chǔ)設(shè)施，但這并不指向大建大拆。正如前面所說的，我們的城市，“城”越來越大、“市”越來越小，而城中村恰恰代表著“市”，它是生活的地方，是交易的地方——浙江省著名的三農(nóng)問題專家顧益康先生就曾提到過，我們不能總是把城中村拆掉蓋高樓大廈。城中村是一個消費的地方，比如我們自己就經(jīng)常去城中村吃美食。

2017年 杭州共有69411戶住戶完成簽約，完成69個村整村征遷“清零”。2018年開年伊始，杭州主城區(qū)計劃再完成56個村的整村征遷 3個村的綜合整治。同時全年完成住戶拆遷4萬戶，確保80%以上安置房項目實現(xiàn)開工，回遷安置1萬戶（圖源：網(wǎng)絡(luò)）

我們還要認識到，粵東西北間的發(fā)展不均衡在短期內(nèi)是解決不了的。其實，我們可以將粵東西北看作是生產(chǎn)端，那里的人們養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨、種蔬菜，為珠三角城市中的城中村提供農(nóng)產(chǎn)品。也就是說，農(nóng)村地區(qū)可以是生產(chǎn)端，而城中村則是消費端。這種可能性說明了，城市更新需要改變現(xiàn)有的思路。

更為重要的是，我們的住房早已經(jīng)蓋得太多了。很多機構(gòu)估算過，即使中國未來五年、十年不再蓋一間房子，連存量仍然都消化不了。在這樣的情況下，如果還要按照原來的思路去改造城中村，是很不妥的。正如決策層一再強調(diào)，要把老舊設(shè)施改造好，做到“改舊換新”，而不是一味地追求“新”。城中村的改造也應(yīng)當(dāng)遵循這一思路，而不是一味拆除重建。

02把“高水平對外開放”

用到城市更新上

接下來想就如何以高水平對外開放激發(fā)老城市新活力，談些看法。

我們國家未來的高水平開放應(yīng)該表現(xiàn)在幾個方面，包括規(guī)則、規(guī)制、管理和標準的制度型開放，自主的單邊開放等。同時，我們現(xiàn)在為了經(jīng)濟發(fā)展，提出了“雙循環(huán)”戰(zhàn)略，就是內(nèi)循環(huán)和外循環(huán)。我認為可以把高水平開放的概念應(yīng)用到城市更新上，其中有幾個方面是可以展開討論的：

中國的城市化、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合必須結(jié)合起來討論，任何一塊孤立地討論都已經(jīng)講不通了。比如城市化，如果不講鄉(xiāng)村振興，不講農(nóng)村人口的流出，那就講不通現(xiàn)在城市的新增人口從何而來，城市擴張所需的土地從何而來?，F(xiàn)在大城市的自然生育率都非常低，新增人口其實大部分都是農(nóng)村來的——農(nóng)民有錢以后就到城市里買房子，有錢以后就把小孩送到城市讀書。這其實也是為什么我們現(xiàn)在總在說“農(nóng)村的衰敗”。農(nóng)村的生產(chǎn)要素都往城市流動，農(nóng)村自然就會顯得“衰敗”。不管從哪個角度來說，中國城市的發(fā)展，農(nóng)村的發(fā)展，城鄉(xiāng)的融合，這三個領(lǐng)域必須要放在一起，各自所面臨的問題才能得到解決。

我們要加大發(fā)展“市”的力度，而非發(fā)展“城”的力度。“城”的方面我們已經(jīng)夠大了。像北上廣深這樣的超大城市、各個省會城市現(xiàn)在越來越大，這個趨勢如果不能逆轉(zhuǎn)，會是非常危險的。日本有三分之一的人口集中在東京周邊，韓國有一半的人口集中在首爾。從安全角度講，發(fā)生戰(zhàn)爭了怎么辦？大家不要盲目地相信以后不會再有戰(zhàn)爭。有些人認為，歐洲很落后，城市很小。那么，是不是歐洲人沒有能力去發(fā)展大城市呢？還是他們有意不去發(fā)展大城市？德國的城市化率是70%多，但德國有80%的人口居住在十萬人左右甚至以下的小城鎮(zhèn)。歐洲其他國家也如此。比如，諾丁漢是英國的第六大城市，但諾丁漢的中心城區(qū)只是一小塊地方，它是把周邊幾十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用交通設(shè)施互聯(lián)互通連起來形成的城市格局。這也是一種城市化的方式。像我們這樣高樓大廈、高度集中的城市化，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭或者發(fā)生類似新冠疫情那樣的公共衛(wèi)生事件，風(fēng)險就極大。

更為重要的是，我們要考慮如何建設(shè)有助于年輕人生育的城市。不難發(fā)現(xiàn)，城市越大，年輕人的生育率就越低，尤其是亞洲的城市。我以前甚至說過，中國的城市如果走上像日本、韓國這樣的城市化道路，那么以后的人口危機會很嚴重，就會演變成為“絕子絕孫的城市化”。我們已經(jīng)提出了城市要“宜居、宜業(yè)、宜游”的政策，但是沒有把“宜育”放進去。我們?nèi)ツ甑娜丝谠鲩L已經(jīng)降到954萬。人口學(xué)家估計，未來還會繼續(xù)下降，直到每年500-600萬才會穩(wěn)定下來。如果人口持續(xù)下降或者零增長，那我們的整體經(jīng)濟情況就會完全不一樣?，F(xiàn)在部分高校已經(jīng)出現(xiàn)招生困難。我們現(xiàn)在高校一年可以招生1300萬人。如果出生人口數(shù)字降到每年600萬呢？那表明屆時大約有一半高校就過剩了。所以我覺得，談?wù)摮鞘谢统鞘懈?，必須把如何改善人口情況和生育情況考慮進去。

03縣域城鎮(zhèn)化與

廣東“百千萬工程”的意義

近年來，廣東省委、省政府提出，要深入實施“百千萬工程”，深入推進“以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化”。我覺得，發(fā)展縣級城市這點非常重要。我們一定要打造很多縣級城市，并把更多的優(yōu)質(zhì)資源引向那里，因為縣級城市就像一個“社團”，年輕人在那里生活，生活壓力會小一些。一旦到了大城市，大家生育的欲望就降低了，談戀愛都不想談，更不要說結(jié)婚生小孩了。無論怎么說，如果考慮到人口的變化，我們必須要打造“宜育城市”。我們要把工作重心從“城”轉(zhuǎn)向“市”，因為“市”就是生活，就是多元化，這是我們所需要加強的。

關(guān)于印發(fā)《廣東省2024-2025年“百千萬工程”典型村片區(qū)培育項目名單》的通知（圖源：廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳官網(wǎng)截圖）

城鄉(xiāng)一定要互相開放。如果說農(nóng)民進城是“中國夢”，那么像我們這種退休的知識分子和城市的中產(chǎn)階層“下鄉(xiāng)”，也是一種“中國夢”。正如前面所討論的，現(xiàn)在農(nóng)村的資源大量涌入城市，人們有錢了就到城市買房子，有錢了就把小孩送到城市讀書。而農(nóng)村雖然在政府推動下努力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，但大量的農(nóng)民還是想進城，從城市流向農(nóng)村的人還是很少。在這樣的局勢下，農(nóng)村光靠政府的投入是遠遠不夠的。因此，如何激發(fā)社會資本的下鄉(xiāng)是非常重要的。以前大家擔(dān)心的是土地的過分集中問題，因為傳統(tǒng)上，土地的高度集中造成了不可承受的惡果。不過，現(xiàn)在的技術(shù)控制手段完全可以避免中國歷史上多次發(fā)生的土地集中問題。關(guān)鍵是，要允許更多的城市中產(chǎn)階層參與進來，允許高質(zhì)量的房地產(chǎn)、宅基地流動起來。這樣，城鄉(xiāng)之間才能實現(xiàn)雙向流動，無論城市還是農(nóng)村，都可以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在世界范圍內(nèi)，隨著社會的進步和思想意識的變化，城市居民和農(nóng)村居民的權(quán)利必然趨同。也就是說，城市居民和農(nóng)村居民不再是一個身份意識，而只是一種居住概念。

要實現(xiàn)這些目標，我們更需要很多體制機制上的改革。比如我們提倡多年的“廣佛同城”，盡管地鐵交通等物質(zhì)意義上的互聯(lián)互通已經(jīng)做得非常好了，但是在社保等“軟件”方面還沒有結(jié)合起來。這方面，珠三角可以向長三角學(xué)習(xí)。我們在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，江蘇的地級市發(fā)展相對比較均衡，浙江各個縣的發(fā)展也比較均衡。無論是江蘇還是浙江，各個城市之間的勞動分工做得比較好。而我們珠三角的九個城市的勞動分工不夠，惡性競爭還比較多。因此我們需要體制機制改革，需要省一級政府來加強協(xié)調(diào)，減少惡性競爭，多一些合理的勞動分工之上的良性競爭。

總的一句話，城市的價值不僅僅在于GDP。我們的城市是個體安家、個體安身立命的地方。我們迫切要總結(jié)一些經(jīng)驗：哪些地方我們做對了，繼續(xù)做下去，哪些地方做得不對，不應(yīng)當(dāng)做下去了，哪些地方還有很大的改進空間。唯有如此，才能使城市對我們每個普通老百姓——無論是城市居民還是鄉(xiāng)村農(nóng)民——的生命變得更有意義。

*本文根據(jù)作者在2025年度粵港澳大灣區(qū)發(fā)展廣州智庫論壇上的發(fā)言（2025年9月29日）整理修訂而成。

大灣區(qū)評論 x IIA出品

《獨思錄》

第43錄（總錄第86錄）

城市的價值不僅僅在于GDP。我們的城市是個體安家、個體安身立命的地方。我們迫切要總結(jié)一些經(jīng)驗：哪些地方我們做對了，繼續(xù)做下去，哪些地方做得不對，不應(yīng)當(dāng)做下去了，哪些地方還有很大的改進空間。唯有如此，才能使城市對我們每個普通老百姓——無論是城市居民還是鄉(xiāng)村農(nóng)民——的生命變得更有意義。

——鄭永年

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