近日，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院許多奇教授和蔡奇翰博士生的合作論文《規(guī)制空間視角下普惠金融的協(xié)同治理》在《世界社會(huì)科學(xué)》2025年第5期發(fā)表。

《世界社會(huì)科學(xué)》（雙月刊）是由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院主管、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息情報(bào)研究院主辦的綜合性學(xué)術(shù)刊物，為中國(guó)人文社會(huì)科學(xué)核心期刊、全國(guó)中文核心期刊、中文社會(huì)科學(xué)引文索引來(lái)源期刊、國(guó)家社科基金資助期刊。前身為創(chuàng)刊于1978年的《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》。主要刊載社會(huì)科學(xué)最新學(xué)術(shù)理論、研究方法和發(fā)展趨勢(shì)，跟蹤和介紹國(guó)內(nèi)外哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的最新成果，突出學(xué)術(shù)研究的原創(chuàng)性、前瞻性和時(shí)代性，以系統(tǒng)性和專業(yè)性聚焦社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程上的重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，圍繞關(guān)乎世界發(fā)展和人類前途命運(yùn)的重大課題，著力提出能夠體現(xiàn)中國(guó)立場(chǎng)、中國(guó)智慧和中國(guó)價(jià)值的理念、主張、方案。

論文摘要

我國(guó)普惠金融發(fā)展歷經(jīng)十余年已取得顯著成效，政府進(jìn)一步提出建設(shè)“高質(zhì)量的普惠金融體系”目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)普惠金融的發(fā)展仍主要依賴政策驅(qū)動(dòng)，面臨基礎(chǔ)性法律供給不足，政府、金融機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)分配不清的法治困境�；谝�(guī)制空間的視角，普惠金融的規(guī)制資源分散于中央政府、地方政府、各類金融機(jī)構(gòu)和社區(qū)等多元主體間。政府應(yīng)采用協(xié)同治理的方式推進(jìn)普惠金融治理，通過(guò)元規(guī)制和嵌入式制度設(shè)計(jì)將普惠目標(biāo)內(nèi)嵌入金融機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)中，賦能金融機(jī)構(gòu)以社區(qū)化與數(shù)字化路徑拓展金融惠及人民的深度。與此同時(shí)，金融監(jiān)管仍然是普惠金融領(lǐng)域協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)性支柱，應(yīng)在普惠金融的微觀審慎、宏觀審慎和行為監(jiān)管中融入包容審慎的理念。

作者簡(jiǎn)介

許多奇，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，復(fù)旦大學(xué)智慧法治實(shí)驗(yàn)室、數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治研究中心主任。入選國(guó)家級(jí)人才計(jì)劃、國(guó)家級(jí)法治人才庫(kù)。主要研究領(lǐng)域?yàn)樨?cái)稅法、數(shù)據(jù)法、金融科技法。在《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》《中國(guó)法學(xué)》《法學(xué)研究》等中英文期刊發(fā)表論文百余篇，被《新華文摘》《中國(guó)社會(huì)科學(xué)文摘》《人大復(fù)印報(bào)刊資料》《高等學(xué)校文科學(xué)術(shù)文摘》等轉(zhuǎn)載20余篇。獲中國(guó)法學(xué)會(huì)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)、上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)、上海市法學(xué)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)等。

蔡奇翰，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院博士研究生，復(fù)旦大學(xué)智慧法治實(shí)驗(yàn)室、數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治研究中心研究人員，主要研究領(lǐng)域?yàn)樨?cái)稅法、數(shù)據(jù)法、金融法。參編《金融法精要》（法律出版社2023年版）等著作，在《 上海政法學(xué) 院學(xué)報(bào)（法治論叢） 》《 中國(guó)稅務(wù) 》《 證券法苑 》《 湖湘法學(xué)評(píng)論》 等期刊發(fā)表 論文數(shù)篇。

正文

一、引言

“普惠金融”的概念自聯(lián)合國(guó)2005年首次提出以來(lái)便受到廣泛關(guān)注。世界銀行將其定義為以“負(fù)責(zé)任和可持續(xù)的方式，為個(gè)人和企業(yè)提供滿足其需求的金融產(chǎn)品與服務(wù)，包括交易、支付、儲(chǔ)蓄、信貸和保險(xiǎn)”。我國(guó)《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱“《發(fā)展規(guī)劃》”）明確指出，普惠金融立足“機(jī)會(huì)平等”和“商業(yè)可持續(xù)”，以“可負(fù)擔(dān)的成本”提供適當(dāng)有效的金融服務(wù)。普惠金融不僅是傳統(tǒng)金融的重要補(bǔ)充，更被視為一種彌合市場(chǎng)失靈帶來(lái)的社會(huì)不平等鴻溝的矯正機(jī)制。

普惠金融在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中占有重要地位。中國(guó)式現(xiàn)代化是“人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”，是“全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”，高質(zhì)量普惠金融體系則是共同富裕不可或缺的助推器。從2013年黨的十八屆三中全會(huì)明確指出“發(fā)展普惠金融”到2023年中央金融工作會(huì)議將“普惠金融”列為金融發(fā)展“五篇大文章”之一，我國(guó)普惠金融已實(shí)現(xiàn)“跨越式發(fā)展”。截至2023年8月，全國(guó)銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達(dá)到97.9%，基本實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)服務(wù)全覆蓋；普惠型小微企業(yè)貸款在近五年均大幅增長(zhǎng)�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施意見(jiàn)》”）進(jìn)一步提出，在未來(lái)五年內(nèi)基本建成“高質(zhì)量的普惠金融體系”，并強(qiáng)調(diào)“完善基礎(chǔ)設(shè)施、制度規(guī)則和基層治理”。

在此背景下，普惠金融體系建設(shè)的理論框架與法治邏輯亟待明確。首先，普惠金融的治理尚不具備成熟的理論框架。金融的營(yíng)利性與普惠金融的社會(huì)性存在天然張力，政府應(yīng)在何種理論框架的指導(dǎo)下發(fā)展普惠金融尚待進(jìn)一步厘清。其次，我國(guó)“發(fā)展導(dǎo)向”型政府同時(shí)承擔(dān)著“促進(jìn)者”和“監(jiān)管者”的角色。普惠金融相關(guān)的法律和政策既需促進(jìn)普惠金融的發(fā)展，也需要保障金融安全，因而在制度確立上面臨“發(fā)展性與守成性的價(jià)值協(xié)調(diào)”。一方面，普惠金融業(yè)務(wù)模式尚不完善且地區(qū)差異顯著，制度上需激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行商業(yè)創(chuàng)新；另一方面，歷史的經(jīng)驗(yàn)表明普惠金融業(yè)務(wù)的規(guī)�；B加經(jīng)濟(jì)周期的影響可能誘發(fā)地方金融風(fēng)險(xiǎn)乃至系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，與普惠金融相適應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制亟須構(gòu)建。此外，我國(guó)普惠金融制度的創(chuàng)新也具有全球治理的意義。普惠金融不僅是我國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要路徑，也是我國(guó)在在國(guó)際金融治理中推廣發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、展示制度優(yōu)勢(shì)的重要平臺(tái)。

二、普惠金融發(fā)展的法治困境與理論局限

普惠金融在服務(wù)廣度，即“普及性”的問(wèn)題主要與金融資源不足或分配不均有關(guān)，我國(guó)通過(guò)大規(guī)模推廣助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)和移動(dòng)支付大規(guī)模應(yīng)用等方式，基本實(shí)現(xiàn)了“普及性”的突破。然而在涉及各階層群體能否以合理價(jià)格獲得信貸等金融服務(wù)的“惠及性”問(wèn)題上，以政策推動(dòng)的普惠金融發(fā)展卻觸及了制度與市場(chǎng)的邊界，而普惠金融的相關(guān)理論也難以為普惠金融的法治困境提供系統(tǒng)化闡釋。

(一) 普惠金融發(fā)展的法治困境

1. 普惠金融的基礎(chǔ)性法律供給不足

目前，我國(guó)普惠金融法律制度體系主要依賴《發(fā)展規(guī)劃》《實(shí)施意見(jiàn)》政策性文件，缺乏普惠金融的基本法律（見(jiàn)表1）。普惠金融難以憑借政府的命令-控制手段形成“權(quán)力導(dǎo)向”型的法律，也難以針對(duì)其金融消費(fèi)者形成“權(quán)利導(dǎo)向”型的法律。其原因在于，普惠金融仍然是金融的一種特殊形式，需要遵循金融的一般商業(yè)規(guī)律。金融的本質(zhì)是跨期價(jià)值交換，涉及風(fēng)險(xiǎn)的分配和定價(jià)。普惠金融的“普惠性”和商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)利性存在天然沖突，若將普惠金融作為商業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)體金融消費(fèi)者的一項(xiàng)義務(wù)，則商業(yè)金融機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理定價(jià)，普惠金融業(yè)務(wù)的商業(yè)可持續(xù)性受到影響。因此，普惠金融體系的建設(shè)難以簡(jiǎn)單通過(guò)立法賦予個(gè)體金融消費(fèi)者“普惠金融服務(wù)權(quán)”的方式解決。這一現(xiàn)象并非我國(guó)孤例，全球范圍內(nèi)各國(guó)普惠金融的發(fā)展也多采取分散式立法與政策創(chuàng)新相結(jié)合的模式。例如，美國(guó)的《社區(qū)再投資法》《平等信貸機(jī)會(huì)法》更多關(guān)注信貸的平等化和非歧視；格萊珉銀行的發(fā)源地孟加拉國(guó)《國(guó)家普惠金融戰(zhàn)略》也更多采用賦能而非賦權(quán)的方式提升金融服務(wù)在農(nóng)村和貧困人口中的可得性。

2. 政府和金融機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)界定不清

首先，不同的發(fā)展階段下政府和金融機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)有所不同。在普惠金融發(fā)展初期階段，普惠金融主要面臨區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平和基礎(chǔ)設(shè)施差異的限制。當(dāng)區(qū)域人均收入小于某一閾值時(shí)，金融機(jī)構(gòu)因收益難以覆蓋成本而選擇退出或不進(jìn)入市場(chǎng)，因而政府的責(zé)任在于通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼提高普惠金融服務(wù)的初始覆蓋面。而在普惠金融發(fā)展的后期階段，普惠金融更多依賴金融機(jī)構(gòu)建立商業(yè)可持續(xù)的發(fā)展模式，而商業(yè)可持續(xù)性應(yīng)為金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和業(yè)務(wù)模式演化的結(jié)果，政府僅在其中調(diào)控和監(jiān)管作用。政府應(yīng)當(dāng)從“管理型”向“治理型”轉(zhuǎn)變，提升市場(chǎng)中金融機(jī)構(gòu)在普惠金融發(fā)展中的自治或共治能力，同時(shí)防控金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

其次，金融機(jī)構(gòu)和政府均難以獨(dú)立構(gòu)建普惠金融發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。一方面，農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)、低收入群體、小微企業(yè)是普惠金融的主要服務(wù)對(duì)象，這些群體雖數(shù)量龐大，卻也是傳統(tǒng)金融難以挖掘的“長(zhǎng)尾”群體。金融機(jī)構(gòu)從這些群體中獲利的風(fēng)險(xiǎn)與收益通常不對(duì)等，因而天然將這些群體排斥在金融體系之外。此外，普惠金融業(yè)務(wù)可能受經(jīng)濟(jì)周期宏觀調(diào)控的影響。經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)不僅可能對(duì)普惠金融業(yè)務(wù)的對(duì)象造成較大影響，還可能影響各類信貸指標(biāo)、利率政策，繼而影響普惠金融的可持續(xù)性。另一方面，政策驅(qū)動(dòng)的財(cái)政支持或是業(yè)務(wù)增長(zhǎng)指標(biāo)可能與商業(yè)可持續(xù)性相悖。財(cái)政支持雖能暫時(shí)緩解金融需求，但易流于形式化操作。金融中介可能為降低管理成本而忽視對(duì)信貸群體的精準(zhǔn)篩選，導(dǎo)致資源分配效率低下。不適當(dāng)擴(kuò)展服務(wù)范圍可能導(dǎo)致資源流入中高收入群體而浪費(fèi)資源，或是導(dǎo)致無(wú)還款能力的人群獲得信貸而增加風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)制的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)指標(biāo)則可能增加大行對(duì)小行的“擠出效應(yīng)”，使部分本來(lái)行之有效的普惠金融商業(yè)模式失效；或是指標(biāo)流于形式，造成數(shù)據(jù)失真。

最后，現(xiàn)階段普惠金融的發(fā)展亟需政府和金融機(jī)構(gòu)的權(quán)、責(zé)、利、效統(tǒng)一。普惠金融的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)政府、金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力（權(quán)利）、責(zé)任、義務(wù)相平衡，同時(shí)以效益作為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行政策安排或是過(guò)于聚焦政府對(duì)資源的集中配置，或是僅具有宣示性，而相對(duì)忽略了市場(chǎng)主體在普惠金融推廣中的內(nèi)生動(dòng)力。此外，過(guò)度的政策補(bǔ)貼會(huì)導(dǎo)致普惠金融業(yè)務(wù)缺乏商業(yè)可持續(xù)性，還容易讓金融機(jī)構(gòu)陷入政策依賴，從而制約了普惠金融長(zhǎng)期發(fā)展的穩(wěn)健性。這一問(wèn)題無(wú)法簡(jiǎn)單通過(guò)政策加碼解決，需要通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)和政策調(diào)整實(shí)現(xiàn)政府與金融機(jī)構(gòu)的權(quán)、責(zé)、利、效統(tǒng)一。

(二) 普惠金融發(fā)展的理論局限

普惠金融是金融發(fā)展理論中的重要概念，其理論可溯源至對(duì)“金融排斥”現(xiàn)象的回應(yīng)。金融體系的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制及市場(chǎng)邏輯往往導(dǎo)致部分人群被排除在主流金融服務(wù)體系之外，難以享受到公平的金融資源分配。金融發(fā)展理論中金融結(jié)構(gòu)論、金融抑制/深化論、金融控制論先后分析了金融排斥產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)原因及其干預(yù)措施。20世紀(jì)80年代中后期，學(xué)者開(kāi)始關(guān)注影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生要素，制度被認(rèn)為是影響金融發(fā)展的關(guān)鍵變量之一。包容性的制度通過(guò)降低交易成本、優(yōu)化資源配置，不僅為經(jīng)濟(jì)主體提供更廣泛的參與機(jī)會(huì)，還能推動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。普惠金融的核心目標(biāo)在于通過(guò)合理制度設(shè)計(jì)和資源整合，吸納更多弱勢(shì)群體參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是包容性制度在金融領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角雖在一定程度上解釋了普惠金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的價(jià)值，卻未深入探討政府為何有義務(wù)發(fā)展金融普惠的問(wèn)題。金融發(fā)展理論中政府的作用在于為人均收入低于一定閾值的國(guó)家和地區(qū)降低普惠金融的啟動(dòng)與維護(hù)門(mén)檻，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論則聚焦于制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，卻未從各方權(quán)利（力）、義務(wù)、責(zé)任視角出發(fā)進(jìn)行理論分析。法學(xué)的視角則補(bǔ)強(qiáng)了發(fā)展普惠金融的理?yè)?jù)——普惠金融不僅涉及資源分配與效率提升，還直接關(guān)系到社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

金融公平的證成為國(guó)家介入金融市場(chǎng)提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。隨著金融的社會(huì)化與社會(huì)的金融化，金融法調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配的功能逐漸得到重視，金融公平或是金融正義在金融法制中的地位愈發(fā)重要。普惠金融的實(shí)現(xiàn)不僅需要“有效市場(chǎng)”，還需要“有為政府”，普惠金融應(yīng)是國(guó)家金融體系的必要組成部分。而在我國(guó)，普惠金融與我國(guó)共同富裕理念及金融的人民性高度契合。共同富裕強(qiáng)調(diào)縮小社會(huì)經(jīng)濟(jì)差距，實(shí)現(xiàn)全體人民共享發(fā)展成果。而普惠金融的核心發(fā)展目標(biāo)正是通過(guò)優(yōu)化資源配置和服務(wù)普及程度，讓更多群體平等享有金融資源。同時(shí)，金融的人民性要求金融服務(wù)始終以服務(wù)人民、造福社會(huì)為根本出發(fā)點(diǎn)，這與普惠金融的理念內(nèi)核相吻合。

此外，普惠金融是《公司法》中企業(yè)社會(huì)責(zé)任的邏輯延伸。2023年新修訂的《公司法》第20條為企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任提供了明確的法律支持。隨著從個(gè)體本位到社會(huì)本位觀念的變遷，企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的理念愈發(fā)發(fā)展壯大。企業(yè)作為社會(huì)的一員，在追求利潤(rùn)最大化的同時(shí)需要維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)利益。在現(xiàn)代社會(huì)，金融機(jī)構(gòu)由于擔(dān)負(fù)著金融資源配置和風(fēng)險(xiǎn)管理的基本職能，其社會(huì)責(zé)任有著更為明確的面向。例如，商業(yè)銀行承擔(dān)著對(duì)股東、員工、金融消費(fèi)者、社區(qū)等利益相關(guān)者以及“配合國(guó)家宏觀調(diào)控與金融監(jiān)管政策”的社會(huì)責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，普惠金融通過(guò)合理配置金融資源維護(hù)了人民在現(xiàn)代社會(huì)生存和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，是金融機(jī)構(gòu)踐行社會(huì)責(zé)任的重要體現(xiàn)。

前述經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的視角雖分別從政府、企業(yè)和個(gè)人的角度論證了政府推進(jìn)普惠金融的正當(dāng)性，卻仍未能有效回應(yīng)普惠金融制度化、體系化面臨的困境。國(guó)內(nèi)外皆有學(xué)者指出，普惠金融的發(fā)展存在“不可能三角”問(wèn)題，即規(guī)模擴(kuò)張、優(yōu)惠利率和商業(yè)可持續(xù)性三個(gè)目標(biāo)無(wú)法同時(shí)實(shí)現(xiàn)。如果注重規(guī)模擴(kuò)張和優(yōu)惠利率，則可能使金融機(jī)構(gòu)依賴財(cái)政補(bǔ)貼，進(jìn)而形成商業(yè)模式不可持續(xù)的“政府主導(dǎo)的低效益”。例如，印度安得拉邦小額貸款危機(jī)顯示行政指令與市場(chǎng)規(guī)律的沖突不僅導(dǎo)致商業(yè)模式的不可持續(xù)，還可能引發(fā)較大風(fēng)險(xiǎn)。如果重視商業(yè)可持續(xù)性和規(guī)模擴(kuò)張，則可能引發(fā)“使命漂移”（mission drift），普惠金融有名無(wú)實(shí)。例如，村鎮(zhèn)銀行可能將貸款投放到城市中高收入群體中，推動(dòng)收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。如果重視優(yōu)惠利率和商業(yè)可持續(xù)性，則可能導(dǎo)致規(guī)模擴(kuò)張受阻，不符合我國(guó)大力發(fā)展普惠金融的戰(zhàn)略。由此可見(jiàn)，普惠金融不僅是涉及市場(chǎng)規(guī)制抑或權(quán)利保障的立法問(wèn)題，還是一個(gè)“多層次體系”和“動(dòng)態(tài)過(guò)程”的經(jīng)濟(jì)法治理問(wèn)題。“不可能三角”實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)有政策無(wú)法有效激勵(lì)市場(chǎng)參與者而導(dǎo)致在促進(jìn)普惠金融發(fā)展上的“政府失靈”。這一問(wèn)題的核心在于發(fā)展普惠金融所需的資源高度分散，各類金融機(jī)構(gòu)均難以憑借普惠金融業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)可靠盈利，而政府也因金融安全難以越俎代庖代替金融機(jī)構(gòu)做出商業(yè)決策。

三、規(guī)制空間理論的引入與普惠金融領(lǐng)域規(guī)制資源的分布

在普惠金融領(lǐng)域，政府無(wú)法單憑“命令—控制”手段讓金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)性。相較之下，金融機(jī)構(gòu)因其市場(chǎng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)與成本收益敏感性，通常對(duì)如何實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)性擁有更為直觀的判斷。然而，由于普惠金融服務(wù)對(duì)象的多樣性與分布的廣泛性，金融機(jī)構(gòu)僅根據(jù)其掌握的信息和資源進(jìn)行商業(yè)判斷也面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。這與規(guī)制空間（Regulatory Space）理論中各主體相互依存、規(guī)制資源分散的假設(shè)不謀而合。

(一) 規(guī)制空間理論的前提：資源的整合能力

規(guī)制空間理論的核心觀點(diǎn)認(rèn)為，規(guī)制存在于一個(gè)由多元主體共同參與的“規(guī)制空間”之中。與傳統(tǒng)的“政府單一規(guī)制者”的一維、單向、靜態(tài)的視角不同，該理論強(qiáng)調(diào)規(guī)制是多方協(xié)作的動(dòng)態(tài)過(guò)程，涉及政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、技術(shù)平臺(tái)及其他利益相關(guān)方共同參與。各種規(guī)制主體圍繞某一規(guī)制目標(biāo)，通過(guò)權(quán)力、資源和信息的分配與共享，形成的一個(gè)動(dòng)態(tài)、互動(dòng)的場(chǎng)域。規(guī)制空間的理論前提在于，市場(chǎng)主體天然掌握信息優(yōu)勢(shì)且與規(guī)制者存在潛在的目標(biāo)沖突，以法律為基礎(chǔ)的控制不再是塑造秩序的唯一手段，因而規(guī)制是多元、去中心化的。

根據(jù)規(guī)制空間理論，占有規(guī)制權(quán)力并有能力實(shí)施規(guī)制的前提在于資源的掌握和整合。信息社會(huì)背景之下，規(guī)制資源往往呈現(xiàn)分散化或碎片化的特征。規(guī)制資源不再限于傳統(tǒng)意義上的國(guó)家權(quán)力如立法、行政、司法，還包括各主體的信息、財(cái)富和組織能力。規(guī)制資源分散于各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及技術(shù)機(jī)構(gòu)之間。規(guī)制空間理論突破了傳統(tǒng)規(guī)制理論中心化的權(quán)力觀念，強(qiáng)調(diào)多元主體在規(guī)制框架中的潛在功能和合作可能性。由此，規(guī)制空間理論在傳統(tǒng)的剛性規(guī)制措施和法律遵從之外提供了協(xié)商、激勵(lì)、合作等多種柔性規(guī)制方式，為規(guī)制問(wèn)題的多元解決提供了全新的思路。

(二) 規(guī)制資源的分布：多層次與復(fù)雜性

規(guī)制空間理論揭示了權(quán)力和資源在治理過(guò)程中的分散性與多主體協(xié)作特征。在普惠金融領(lǐng)域，這一理論的應(yīng)用尤為適切。普惠金融的規(guī)制資源分布呈現(xiàn)多層級(jí)、多主體的復(fù)雜格局。中央政府、地方政府、各類金融機(jī)構(gòu)及社區(qū)組織等多元主體構(gòu)成了相互交織的規(guī)制網(wǎng)絡(luò)。

首先，中央政府作為國(guó)家治理體系的核心，擁有法定的權(quán)威并以公共財(cái)政作為支持，同時(shí)處于治理網(wǎng)絡(luò)中的“信息節(jié)點(diǎn)”。通過(guò)頒布相關(guān)政策和指導(dǎo)性意見(jiàn)，中央政府引領(lǐng)普惠金融的總體方向。在2023年4月的機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家強(qiáng)調(diào)建立以中央金融管理部門(mén)地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，要求金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)向基層延伸，強(qiáng)化對(duì)村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。此外，中央政府可以通過(guò)整合公共數(shù)據(jù)推動(dòng)普惠金融的創(chuàng)新和發(fā)展。公共數(shù)據(jù)治理強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，在降低普惠金融成本，賦能普惠金融高質(zhì)量發(fā)展上起著關(guān)鍵作用。中央政府通過(guò)推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化等措施，可以促使數(shù)據(jù)成為普惠金融發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。同時(shí)，中央政府還可以通過(guò)“倡導(dǎo)型政策”設(shè)計(jì)，有效調(diào)動(dòng)地方政府、金融機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織等多方的規(guī)制資源。

其次，地方政府因貼近區(qū)域?qū)嶋H，在普惠金融治理中扮演著橋梁和補(bǔ)充角色。相比中央政府，地方政府掌握更為細(xì)致的區(qū)域經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和企業(yè)信息。這使得地方政府能夠基于本地特點(diǎn)制定更具針對(duì)性的政策，例如設(shè)立專項(xiàng)基金、提供財(cái)政支持，或通過(guò)引導(dǎo)性措施鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)支持特定人群和領(lǐng)域。地方政府在推動(dòng)普惠金融模式創(chuàng)新時(shí)，可以通過(guò)實(shí)施適應(yīng)性監(jiān)管，推動(dòng)被監(jiān)管者和監(jiān)管者信息共享，支持新興普惠金融服務(wù)的試驗(yàn)性探索。此外，地方政府是金融監(jiān)管實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來(lái)，我國(guó)加強(qiáng)了金融監(jiān)管體系化建設(shè)，逐步確立以“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實(shí)施監(jiān)管”為原則的央地金融監(jiān)管協(xié)調(diào)體系。

再次，各類金融機(jī)構(gòu)是普惠金融業(yè)務(wù)的直接實(shí)施主體，其規(guī)制資源分別體現(xiàn)在資本、技術(shù)和組織網(wǎng)絡(luò)上。既存的普惠金融機(jī)構(gòu)體系主要包含政策性銀行、全國(guó)性商業(yè)銀行、社區(qū)銀行（例如城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行）、郵儲(chǔ)銀行等。政策性銀行因其雄厚的資金優(yōu)勢(shì)與政策導(dǎo)向在開(kāi)發(fā)性融資、三農(nóng)建設(shè)、促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易與海外投資方面發(fā)揮重要價(jià)值。各類商業(yè)銀行作為民眾接觸金融服務(wù)的主要渠道，在推進(jìn)普惠金融的各類金融機(jī)構(gòu)中居于核心地位。全國(guó)性商業(yè)銀行憑借雄厚的資本實(shí)力和先進(jìn)的金融科技能力，在服務(wù)創(chuàng)新和效率提升方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。社區(qū)銀行則依靠廣泛的基層網(wǎng)點(diǎn)和與本地客戶的互信度，在農(nóng)村普惠金融、小微企業(yè)貸款上發(fā)揮著不可替代的作用。

最后，社區(qū)層面的規(guī)制資源不容忽視。社區(qū)組織、村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社不僅擁有與居民密切聯(lián)系的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，還能提供詳細(xì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息。通過(guò)讓這些組織參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和信貸管理的過(guò)程，普惠金融中的信息不對(duì)稱問(wèn)題可得到有效緩釋。例如，金融機(jī)構(gòu)可以將社區(qū)組織對(duì)成員經(jīng)濟(jì)能力和還款意愿的了解納入信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，降低信貸違約率；也可融入社區(qū)居民的生活場(chǎng)景中，創(chuàng)新金融產(chǎn)品供給，提供特色信貸、保險(xiǎn)產(chǎn)品。這種基于信任的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)使社區(qū)成為金融資源有效觸達(dá)低收入群體的重要節(jié)點(diǎn)。

綜上，普惠金融規(guī)制資源在多層次主體間的分布決定了治理的復(fù)雜性和多樣性，中央與地方的權(quán)責(zé)界定、政府與金融機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)程度、金融機(jī)構(gòu)間的相互合作、社區(qū)層面的參與程度都可能成為影響資源整合的潛在因素。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用也引發(fā)了新的技術(shù)壁壘，大數(shù)據(jù)模型、生成式人工智能在征信、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警上的潛在應(yīng)用可能形成新的“數(shù)字鴻溝”。因此，如何在規(guī)制空間中實(shí)現(xiàn)規(guī)制資源的高效整合成為普惠金融治理的關(guān)鍵議題。在此背景下，政府與市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的協(xié)同治理有助于整合碎片化的規(guī)制資源，增強(qiáng)普惠金融的可持續(xù)性。

四、協(xié)同治理推動(dòng)普惠金融的可持續(xù)發(fā)展

協(xié)同治理作為一種強(qiáng)調(diào)公私主體合作的治理理論，可以較好應(yīng)對(duì)普惠金融領(lǐng)域規(guī)制主體多元、規(guī)制資源分散的狀況。在協(xié)同治理下，政府可以引導(dǎo)企業(yè)在追求自身效益的同時(shí)“塑造公共利益價(jià)值觀和承擔(dān)社會(huì)公共職能” ，賦能金融機(jī)構(gòu)提升普惠金融的數(shù)字化與社區(qū)化能力，構(gòu)建兼具商業(yè)可持續(xù)性和社會(huì)公共性的普惠金融發(fā)展模式。

(一) 協(xié)同治理與普惠金融的內(nèi)在適配性

協(xié)同治理是一種政府與市場(chǎng)主體共同參與的、基于共識(shí)的治理模式。政府在其中承擔(dān)主導(dǎo)角色，市場(chǎng)主體因其對(duì)市場(chǎng)信息的掌握也是必不可少的組成部分。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)公私主體間的協(xié)商合作形成更為穩(wěn)定的關(guān)系，聚合各主體的規(guī)制資源來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，其優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)讓市場(chǎng)主體擁有更多商業(yè)決策權(quán)力的方式有效協(xié)調(diào)了公共利益與商業(yè)利益。與政府規(guī)制相比，協(xié)同治理可更有效調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性；與市場(chǎng)主體自我規(guī)制相比，協(xié)同治理可通過(guò)各種合作手段賦能市場(chǎng)主體達(dá)成規(guī)制目標(biāo)。在協(xié)同治理的框架下，政府可通過(guò)試驗(yàn)型規(guī)制鼓勵(lì)市場(chǎng)主體在法律限度內(nèi)進(jìn)行更多創(chuàng)新。盡管在協(xié)同治理模式下政府可能因與市場(chǎng)主體協(xié)商而產(chǎn)生“規(guī)制俘獲”，提升協(xié)商的透明度與問(wèn)責(zé)度可有效緩解這一問(wèn)題。

協(xié)同治理的理念契合普惠金融領(lǐng)域規(guī)制資源分散的特征。政府通過(guò)整合自身與金融機(jī)構(gòu)、社區(qū)等不同主體的利益訴求與資源優(yōu)勢(shì)，確保普惠金融政策的實(shí)施更加協(xié)調(diào)、精準(zhǔn)和可持續(xù)。規(guī)制主體協(xié)同時(shí)需防止因規(guī)制主體區(qū)隔而造成的規(guī)制分散或規(guī)制沖突，從而確保規(guī)制體系的系統(tǒng)性。因此，政府應(yīng)通過(guò)合理的制度框架，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)的參與積極性，同時(shí)避免潛在的規(guī)制資源浪費(fèi)或規(guī)制失敗。

在協(xié)同治理的框架下，金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)自身資源稟賦與發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)定符合政策目標(biāo)的普惠金融策略。協(xié)同治理模式不僅推動(dòng)了金融機(jī)構(gòu)將資源、專業(yè)人員持續(xù)投入普惠金融領(lǐng)域以促成金融人民性的目標(biāo)，還增強(qiáng)了普惠金融業(yè)務(wù)的商業(yè)可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)了商業(yè)目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)的兼容。從理論上看，金融機(jī)構(gòu)可以通過(guò)政府規(guī)制資源的整合和市場(chǎng)化機(jī)制的靈活調(diào)節(jié)有效降低成本，紓解普惠金融的“不可能三角”。

(二) 元規(guī)制與嵌入式制度：政府推進(jìn)普惠金融的策略

協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多主體協(xié)作，通過(guò)資源整合與激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)多元主體共同參與普惠金融體系的構(gòu)建與完善。其中，政府的角色從傳統(tǒng)的單一規(guī)制者轉(zhuǎn)型為資源整合者和機(jī)制設(shè)計(jì)者。具體而言，政府所掌握的規(guī)制資源涵蓋多個(gè)維度，包括傳統(tǒng)意義上的金融監(jiān)管、法規(guī)制定以及金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也包括促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)積極參與普惠金融發(fā)展的賦能型資源。由于政府的規(guī)制目標(biāo)和金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)利目標(biāo)并非當(dāng)然重合，因此政府需在協(xié)同治理過(guò)程中將兩者目標(biāo)“對(duì)齊”。通過(guò)元規(guī)制與嵌入式制度設(shè)計(jì)，政府可有效激發(fā)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)生發(fā)展普惠金融的意愿，促使其將普惠金融的目標(biāo)納入組織架構(gòu)與日常運(yùn)營(yíng)之中。

從宏觀層面，協(xié)同治理中的“元規(guī)制”（meta-regulation）將市場(chǎng)主體自我規(guī)制與行政規(guī)制相結(jié)合，有助于協(xié)同政府與金融機(jī)構(gòu)間的目標(biāo)。政策導(dǎo)向下普惠金融的考核指標(biāo)通常與金融機(jī)構(gòu)營(yíng)利性或風(fēng)險(xiǎn)控制的需求存在利益沖突。元規(guī)制作為一種“對(duì)自我規(guī)制的規(guī)制”鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)制定自身內(nèi)部規(guī)制體系，尊重金融機(jī)構(gòu)自我規(guī)制的主導(dǎo)地位，避免政府不合理的干預(yù)與市場(chǎng)之間的沖突。政府通過(guò)設(shè)定最低標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)框架和績(jī)效要求，引導(dǎo)市場(chǎng)主體在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的同時(shí)靈活創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)商業(yè)的可持續(xù)發(fā)展性。例如，政府可以制定普惠金融業(yè)務(wù)的指導(dǎo)性原則和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為金融機(jī)構(gòu)提供明確的行為指引。2025年《支持小微企業(yè)融資的若干措施》進(jìn)一步明確提出銀行需“制定內(nèi)部實(shí)施細(xì)則，細(xì)化盡職標(biāo)準(zhǔn)和免責(zé)情形”。同時(shí)，政府可通過(guò)稅收優(yōu)惠、利率補(bǔ)貼等激勵(lì)措施，以經(jīng)濟(jì)法的激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)普惠金融的發(fā)展。

從微觀層面，政府可以通過(guò)嵌入式制度設(shè)計(jì)，將普惠金融的政策目標(biāo)與金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部績(jī)效機(jī)制有機(jī)結(jié)合，促使金融機(jī)構(gòu)在其組織架構(gòu)和運(yùn)營(yíng)邏輯中自發(fā)融入普惠金融的導(dǎo)向。嵌入性理論強(qiáng)調(diào)，在國(guó)家主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同的治理框架下，政府能夠有效地將“通過(guò)社會(huì)行使的權(quán)力”內(nèi)化為組織行為的一部分，從而促使規(guī)制目標(biāo)與執(zhí)行機(jī)制形成良性互動(dòng)。其核心在于通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整“規(guī)制空間內(nèi)的組織行為與結(jié)構(gòu)”實(shí)現(xiàn)政策與市場(chǎng)的相互適配。嵌入的機(jī)制包括制度嵌入、人事嵌入、資源嵌入等多種類型，嵌入也意味著規(guī)制者可以利用規(guī)制對(duì)象的資源實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。具體而言，政府通過(guò)規(guī)制設(shè)計(jì)與激勵(lì)措施，將普惠金融的政策要求深度嵌入金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理架構(gòu)中。2017年《大中型商業(yè)銀行設(shè)立普惠金融事業(yè)部實(shí)施方案》已為嵌入式制度設(shè)計(jì)提供了重要的規(guī)范基礎(chǔ)。該方案明確要求大中型商業(yè)銀行設(shè)立普惠金融事業(yè)部，將普惠金融績(jī)效考核納入其管理指標(biāo)。2025年《支持小微企業(yè)融資的若干措施》更是明確大中型商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)普惠金融業(yè)務(wù)績(jī)效考核權(quán)重不低于10%，將普惠金融目標(biāo)內(nèi)嵌入商業(yè)銀行的內(nèi)部公司治理。規(guī)制者應(yīng)通過(guò)“激勵(lì)相容”的設(shè)計(jì)，逐步將社會(huì)責(zé)任嵌入金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部評(píng)價(jià)體系中，進(jìn)而構(gòu)建可持續(xù)的普惠金融體系。

(三) 數(shù)字化與社區(qū)化：賦能金融機(jī)構(gòu)的普惠金融治理

協(xié)同治理往往將政府規(guī)制與市場(chǎng)主體的自我規(guī)制相融合，由國(guó)家設(shè)定目標(biāo)和框架，然后“誘導(dǎo)私人主體以專業(yè)知識(shí)填補(bǔ)該框架內(nèi)涵”。由于金融機(jī)構(gòu)有較多的客戶數(shù)據(jù)資源與更高的社區(qū)互信度，政府可賦能金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)字化與社區(qū)化建設(shè)，形成“賦能型治理”。在此基礎(chǔ)上，政府通過(guò)為普惠金融發(fā)展提供制度激勵(lì)穩(wěn)定金融機(jī)構(gòu)持續(xù)投入普惠金融業(yè)務(wù)的制度預(yù)期，金融機(jī)構(gòu)則在制度激勵(lì)和市場(chǎng)逐利的雙重驅(qū)動(dòng)下根據(jù)自身稟賦、風(fēng)險(xiǎn)偏好和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)特征發(fā)展普惠金融業(yè)務(wù)。

1. 數(shù)字化路徑

隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，大量傳統(tǒng)金融服務(wù)逐步轉(zhuǎn)型線上，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)和普及重塑了金融領(lǐng)域的運(yùn)作方式，使金融服務(wù)變得更加便捷、高效和低成本，顯著提升了金融服務(wù)可得性與覆蓋面。在數(shù)字普惠金融中，金融機(jī)構(gòu)、政府、技術(shù)平臺(tái)共同構(gòu)成了規(guī)制空間內(nèi)的規(guī)制主體，金融機(jī)構(gòu)的規(guī)制資源不僅包含資金和信息，還涵蓋數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)分析能力及與政府和社區(qū)合作的能力。與此同時(shí)，金融科技與普惠金融的融合日益增強(qiáng)，金融科技與普惠金融形成一種“手段-目的”的融合關(guān)系。技術(shù)平臺(tái)可以利用通過(guò)網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)智能化改造、利用大數(shù)據(jù)構(gòu)建信用模型、搭建智能風(fēng)控系統(tǒng)等金融科技降低交易成本，延伸金融服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)。

首先，通過(guò)與政府的協(xié)同合作，金融機(jī)構(gòu)可進(jìn)一步整合公共數(shù)據(jù)與客戶數(shù)據(jù)資源，優(yōu)化貸前客戶識(shí)別和信用評(píng)估流程。目前，許多地方政府已經(jīng)建立地方性普惠金融數(shù)據(jù)庫(kù)。例如，寧波和寧德等地建立了普惠金融信用信息服務(wù)平臺(tái)，整合企業(yè)的稅收、社保、用水用電、工商登記等多維度數(shù)據(jù)資源，為銀行提供了高效的查詢支持。在此基礎(chǔ)上，大中型銀行能夠結(jié)合這些公共數(shù)據(jù)資源與自身的客戶數(shù)據(jù)，自行研發(fā)或利用外部金融科技公司提供的大數(shù)據(jù)模型實(shí)現(xiàn)貸款需求的精準(zhǔn)識(shí)別與信用評(píng)估。

其次，數(shù)字化還可以助力金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化貸中風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)可通過(guò)大數(shù)據(jù)分析和人工智能算法在貸中對(duì)客戶風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，從而減少信貸過(guò)程中的不確定性。例如，福鼎市通過(guò)白茶溯源大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，對(duì)茶葉入庫(kù)、茶農(nóng)信息及茶企信息進(jìn)行全面數(shù)字化管理。銀行利用這些數(shù)據(jù)精準(zhǔn)評(píng)估茶農(nóng)的經(jīng)濟(jì)狀況和產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)，從而量身定制貸款方案。這一機(jī)制不僅減少了貸款過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)敞口，有效降低了不良貸款率，還建立了從信貸資源到產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，減少傳統(tǒng)信貸模式中因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。

2. 社區(qū)化路徑

社區(qū)化側(cè)重通過(guò)縮小規(guī)模、降低成本的方式擴(kuò)充網(wǎng)絡(luò)以滿足區(qū)域金融需求，促進(jìn)普惠金融在基層落地。與數(shù)字化路徑不同，社區(qū)化更強(qiáng)調(diào)線下服務(wù)的接觸性和本地化特征，因而依賴政府、銀行、社區(qū)組織等多元主體的資源協(xié)調(diào)。社區(qū)銀行的核心是利用社區(qū)的信任機(jī)制和本地資源，實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)的精準(zhǔn)覆蓋和高效供給。社區(qū)銀行由于深耕本地經(jīng)濟(jì)，積累了豐富的企業(yè)信息和社會(huì)資源，能夠有效把握本地企業(yè)和居民的金融需求。地方政府通過(guò)推動(dòng)醫(yī)保、社保、養(yǎng)老服務(wù)以及郵政快遞等基礎(chǔ)公共服務(wù)覆蓋偏遠(yuǎn)地區(qū)，為金融服務(wù)的延伸提供了必要的基礎(chǔ)設(shè)施與觸達(dá)渠道。此外，社區(qū)組織作為熟人社會(huì)的核心載體提供了更為直接真實(shí)的信用信息資源。

因此，社區(qū)化路徑注重金融機(jī)構(gòu)與政府、社區(qū)組織之間的協(xié)同合作，強(qiáng)調(diào)通過(guò)資源整合實(shí)現(xiàn)服務(wù)覆蓋。一些社區(qū)銀行與本地客戶有更高的互信度，可為特定群體提供更加定制化的金融服務(wù)。例如，在廣西桂林等地，村鎮(zhèn)銀行與黨委政府、公共職能部門(mén)協(xié)作，通過(guò)“農(nóng)村服務(wù)店”的模式，將金融服務(wù)與社會(huì)基礎(chǔ)服務(wù)有機(jī)融合，構(gòu)建了“金融+社會(huì)服務(wù)”的綜合服務(wù)體系。而在一些社會(huì)信用程度較高但缺乏傳統(tǒng)信貸抵押物的地區(qū)，社區(qū)化路徑還推動(dòng)了信貸機(jī)制的創(chuàng)新。例如，蘭考試驗(yàn)區(qū)結(jié)合本地特點(diǎn)通過(guò)調(diào)整信貸流程優(yōu)化了信貸機(jī)制，變“信用+信貸”為“信貸+信用”，打破了此前銀農(nóng)關(guān)系僵化的局面。同時(shí)，當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)管理中引入了社區(qū)自律機(jī)制，以整村、整鄉(xiāng)的不良率為基礎(chǔ)決定普惠金融授信額度。這種方式將銀行風(fēng)險(xiǎn)管控與村民集體信用掛鉤，進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)民的金融參與感與責(zé)任感，有效降低了金融服務(wù)成本。

數(shù)字化路徑與社區(qū)化路徑并非對(duì)立關(guān)系，而是銀行根據(jù)自身規(guī)制資源和發(fā)展戰(zhàn)略所作的理性選擇。不同類型的銀行可通過(guò)分工合作逐步構(gòu)建分層有序、差異化競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的普惠金融體系。例如，政策性銀行可通過(guò)自身強(qiáng)大的資金優(yōu)勢(shì)，向中小銀行提供轉(zhuǎn)貸、擔(dān)保等服務(wù)，為其提供流動(dòng)性支持，減輕中小銀行在資金獲取方面的壓力。大型商業(yè)銀行可利用金融科技方面的規(guī)制資源可以為中小銀行的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供支持，地方中小銀行可發(fā)揮其在地緣、人緣上的優(yōu)勢(shì)，深耕本地市場(chǎng)。政府則需要利用政策支持資源配置優(yōu)化，形成多元化、多層次、多渠道的普惠金融組織體系，為促進(jìn)普惠金融的高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障和創(chuàng)新動(dòng)力。

五、包容審慎：協(xié)同治理下普惠金融的

監(jiān)管路徑優(yōu)化

普惠金融仍然具有金融的本質(zhì)屬性，可能產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等各類金融風(fēng)險(xiǎn)，因而金融監(jiān)管仍然是普惠金融領(lǐng)域協(xié)同治理的底線要求和結(jié)構(gòu)性支柱。普惠金融領(lǐng)域存在的規(guī)制資源碎片化、主體多元化等特征則使傳統(tǒng)監(jiān)管理念面臨掣肘。包容審慎理念強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)和政府的適度干預(yù)，注重社會(huì)共治，有助于充分調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織等規(guī)制資源。因此，應(yīng)將包容審慎理念融入普惠金融的微觀審慎、宏觀審慎和行為監(jiān)管中，實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范的雙元目標(biāo)。

(一) 包容審慎：安全與發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡

包容審慎作為一種現(xiàn)代監(jiān)管理念，是自由與秩序、安全與發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一的體現(xiàn)。其核心理念在于通過(guò)靈活且漸進(jìn)的監(jiān)管方式，在推動(dòng)創(chuàng)新的同時(shí)維護(hù)市場(chǎng)秩序，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與規(guī)制的平衡。傳統(tǒng)監(jiān)管的“命令—控制”模式往往可能導(dǎo)致監(jiān)管與市場(chǎng)互動(dòng)的缺失，而包容審慎理念更加注重多元主體的動(dòng)態(tài)溝通和協(xié)同，通過(guò)構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制和調(diào)整監(jiān)管工具，鼓勵(lì)創(chuàng)新的同時(shí)確保風(fēng)險(xiǎn)可控。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)開(kāi)放格局不斷深化，金融改革的深度和廣度顯著提高，金融發(fā)展與安全的關(guān)系成為高質(zhì)量發(fā)展的核心議題。金融發(fā)展與金融安全是互為依托、相輔相成的有機(jī)整體。金融高質(zhì)量發(fā)展能夠優(yōu)化資源配置，是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求；而只有在維護(hù)金融安全的基礎(chǔ)上，金融發(fā)展才能持續(xù)且具有韌性。在此前提下，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防控是金融改革和開(kāi)放的底線要求。包容審慎中的“包容”強(qiáng)調(diào)以創(chuàng)新促發(fā)展，“審慎”則意味著借助風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和監(jiān)管干預(yù)防范由發(fā)展引發(fā)的安全問(wèn)題。

普惠金融應(yīng)當(dāng)采納包容審慎的監(jiān)管理念，原因在于，一方面，普惠金融業(yè)務(wù)的底層邏輯仍然是存款、貸款、支付、保險(xiǎn)等基礎(chǔ)金融服務(wù)，不可避免地存在各類金融風(fēng)險(xiǎn)。2008年美國(guó)次貸危機(jī)起因即為風(fēng)控機(jī)制薄弱、過(guò)度放貸引發(fā)債務(wù)違約蔓延，進(jìn)而引發(fā)金融系統(tǒng)不穩(wěn)定。普惠金融的機(jī)構(gòu)體系仍以存貸款類金融機(jī)構(gòu)為主，因此傳統(tǒng)的審慎監(jiān)管規(guī)則適用于普惠金融體系。通過(guò)差異性監(jiān)管和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工具，審慎監(jiān)管可有效避免因普惠金融異化導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)累積。另一方面，普惠金融優(yōu)惠利率、覆蓋范圍廣的特征需要金融機(jī)構(gòu)通過(guò)金融創(chuàng)新尋找降低服務(wù)成本和控制風(fēng)險(xiǎn)兼?zhèn)涞纳虡I(yè)模式。因此，政府需要給予新業(yè)態(tài)必要的容錯(cuò)空間，通過(guò)“試驗(yàn)型規(guī)制”對(duì)規(guī)制路徑進(jìn)行漸進(jìn)性反饋和調(diào)節(jié)。

(二) 微觀審慎監(jiān)管：差異化監(jiān)管與信息披露

在微觀審慎監(jiān)管方面，包容審慎監(jiān)管要求在保持監(jiān)管有效性的同時(shí)給予金融機(jī)構(gòu)一定的創(chuàng)新自由度。傳統(tǒng)“規(guī)模+資本”導(dǎo)向的監(jiān)管體系難以包容普惠金融業(yè)務(wù)的多樣性，各類普惠金融業(yè)務(wù)的商業(yè)可持續(xù)性因商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)偏好、風(fēng)險(xiǎn)管理水平和地方經(jīng)濟(jì)狀況而異，因而普惠金融的包容審慎監(jiān)管意味著應(yīng)構(gòu)建差異化的監(jiān)管機(jī)制。差異化的監(jiān)管機(jī)制意味著監(jiān)管措施應(yīng)與各類商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的特征相適應(yīng)。例如，社區(qū)銀行因其有較強(qiáng)的地域性和服務(wù)定制化特征，與當(dāng)?shù)鼐用窈托∥⑵髽I(yè)聯(lián)系密切，在不良容忍度上可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)偏好，適度放寬減輕中小銀行的合規(guī)負(fù)擔(dān)，降低普惠金融的參與門(mén)檻；對(duì)于大中型商業(yè)銀行則可以適度下放授信審批權(quán)限，提高效率的同時(shí)強(qiáng)化對(duì)其基層機(jī)構(gòu)的內(nèi)部激勵(lì)。然而，靈活監(jiān)管并不意味著放松監(jiān)管。例如，監(jiān)管上應(yīng)允許各銀行通過(guò)科技賦能、人事激勵(lì)等方式逐步完善服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)管理，防范服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)審批權(quán)力過(guò)大缺乏監(jiān)督所導(dǎo)致的個(gè)體金融風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到網(wǎng)點(diǎn)自主審批權(quán)和監(jiān)管有效性的平衡。

信息披露是政府監(jiān)管與企業(yè)自治的連結(jié)點(diǎn)，有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)性地設(shè)計(jì)差異化監(jiān)管規(guī)則。普惠金融領(lǐng)域的信息披露目標(biāo)在于使監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握充分信息以提升監(jiān)管能力，維護(hù)個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定，屬于微觀審慎監(jiān)管的范疇。國(guó)家金融監(jiān)督管理總局《關(guān)于做好2024年普惠信貸工作的通知》明確銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)披露服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)、信貸投放、客戶數(shù)量、貸款利率等情況，同時(shí)應(yīng)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期報(bào)送普惠信貸報(bào)告。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)金融機(jī)構(gòu)的信息披露報(bào)告量化普惠金融的覆蓋區(qū)域差異，確定行業(yè)基準(zhǔn)值和差異化考核目標(biāo)；同時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整不良容忍度政策，為普惠信貸盡職免責(zé)的執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

(三) 宏觀審慎監(jiān)管：防范數(shù)據(jù)同質(zhì)化與業(yè)務(wù)趨同化風(fēng)險(xiǎn)

普惠金融客戶的廣泛性與數(shù)字技術(shù)的大規(guī)模運(yùn)用意味著其存在發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的可能。因此，包容審慎理念亦要求將普惠金融整體納入宏觀審慎監(jiān)管，精確識(shí)別可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的因素并防范風(fēng)險(xiǎn)在金融市場(chǎng)的傳染，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)“抓早抓小”，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。首先，數(shù)據(jù)同質(zhì)化可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累。例如，如果某一地區(qū)多數(shù)銀行都在缺乏實(shí)地調(diào)研的情況下，在貸前依賴相似的大數(shù)據(jù)分析決策貸款的發(fā)放，在貸中依賴統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)模型進(jìn)行貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，可能會(huì)引發(fā)區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的積累。由此，應(yīng)有效利用監(jiān)管科技，構(gòu)建以技術(shù)為支撐的監(jiān)管框架。通過(guò)“容錯(cuò)式監(jiān)管”監(jiān)管機(jī)構(gòu)得以篩選出真正有效甄別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管科技，構(gòu)建與數(shù)字金融相匹配的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。此外，在農(nóng)村或邊遠(yuǎn)地區(qū)，金融機(jī)構(gòu)盡管建立了服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，但仍然可能因?qū)嵉卦u(píng)估風(fēng)險(xiǎn)難度較大而主要依賴數(shù)據(jù)作出信貸決策。此時(shí)，金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)來(lái)源未必可信，傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)檢查方式仍是區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)與預(yù)警的關(guān)鍵手段。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)采取融合監(jiān)管科技的非現(xiàn)場(chǎng)檢查與現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合的方式，提升監(jiān)管的穿透力與及時(shí)性。

其次，當(dāng)前銀行業(yè)的趨同化競(jìng)爭(zhēng)則加劇了普惠金融體系的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日益激烈，各類銀行出現(xiàn)在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、服務(wù)定制和風(fēng)險(xiǎn)控制方面出現(xiàn)逐漸趨同的趨勢(shì)。這種同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致銀行在服務(wù)同一客戶群體時(shí)采取相似的產(chǎn)品模式和風(fēng)險(xiǎn)管理策略，從而使整個(gè)金融系統(tǒng)容易受到外部沖擊�，F(xiàn)行監(jiān)管制度和政策框架，尤其是在數(shù)據(jù)共享、跨區(qū)域監(jiān)管等方面的限制，往往使這一類風(fēng)險(xiǎn)難以被察覺(jué)。因此，在現(xiàn)階段普惠金融的宏觀審慎監(jiān)管應(yīng)注重結(jié)構(gòu)性趨同引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)；如后續(xù)各類金融機(jī)構(gòu)形成了區(qū)分的業(yè)務(wù)模式，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則需要進(jìn)行分類監(jiān)管，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)服務(wù)于普惠金融的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建維護(hù)金融體系穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。

(四) 行為監(jiān)管：強(qiáng)化金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)

普惠金融中的各類金融產(chǎn)品監(jiān)管應(yīng)嚴(yán)守金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的底線。自次貸危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與審慎監(jiān)管的分離成為各國(guó)金融監(jiān)管制度改革的重要內(nèi)容，我國(guó)金融監(jiān)督管理總局的成立標(biāo)志著我國(guó)形成了中國(guó)特色“雙峰+”模式，行為監(jiān)管是國(guó)家金融監(jiān)督管理總局的重要職責(zé)，而金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是行為監(jiān)管的核心目標(biāo)之一。金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是普惠金融的核心支柱。G20《數(shù)字普惠金融高級(jí)原則》第5條明確指出，數(shù)字金融服務(wù)必須以負(fù)責(zé)任的方式保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。值得注意的是，包容審慎理念意指包容創(chuàng)新的同時(shí)嚴(yán)守安全，在金融監(jiān)管的語(yǔ)境中并非僅涵攝傳統(tǒng)的審慎監(jiān)管，亦包含審慎監(jiān)管所不及的金融消費(fèi)者保護(hù)。

普惠金融客戶普遍處于信息劣勢(shì)之下，因而普惠金融的行為監(jiān)管應(yīng)更具針對(duì)性和主動(dòng)性。其一，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)普惠金融業(yè)務(wù)合同中的“異常條款”履行提示說(shuō)明義務(wù)，合理確定金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)義務(wù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)履行提示說(shuō)明義務(wù)的監(jiān)管力度，可根據(jù)產(chǎn)品的復(fù)雜程度和目標(biāo)客戶群體“分類分級(jí)”監(jiān)管，同時(shí)引入行業(yè)自律機(jī)制。其二，對(duì)于理財(cái)、保險(xiǎn)等復(fù)雜金融產(chǎn)品，嚴(yán)格執(zhí)行適當(dāng)性管理規(guī)則至關(guān)重要。適當(dāng)性管理規(guī)則強(qiáng)調(diào)保障金融消費(fèi)者的知情權(quán)、自主選擇權(quán)和公平交易權(quán)，這些權(quán)利是普惠金融政策實(shí)踐中維護(hù)消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)安全的核心。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)建立嚴(yán)格的適當(dāng)性管理內(nèi)控機(jī)制，無(wú)論是通過(guò)社區(qū)化還是數(shù)字化手段，在自營(yíng)或者代銷普惠金融產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，都有責(zé)任審慎評(píng)估產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和客戶風(fēng)險(xiǎn)偏好，確保適當(dāng)?shù)慕鹑诋a(chǎn)品匹配適當(dāng)?shù)目蛻簟?/p>

六、結(jié)語(yǔ)

《實(shí)施意見(jiàn)》中提出的“基本建成普惠金融體系”戰(zhàn)略目標(biāo)明確了我國(guó)普惠金融未來(lái)制度化和體系化的發(fā)展方向。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)在普惠金融的“普及性”方面已經(jīng)取得顯著成效，但在“惠及性”維度仍然存在短板。同時(shí)，普惠金融體系的建設(shè)面臨基礎(chǔ)性法律供給不足，政府、金融機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)長(zhǎng)期以來(lái)未界定清晰，普惠金融的發(fā)展缺乏系統(tǒng)性理論指導(dǎo)。

基于規(guī)制空間理論的分析，我國(guó)普惠金融的規(guī)制資源多元分布在中央與地方政府、金融機(jī)構(gòu)及社區(qū)組織等主體間，傳統(tǒng)以科層式為基礎(chǔ)的規(guī)制模式已難以有效整合多方資源在發(fā)展普惠金融的同時(shí)對(duì)其金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效監(jiān)管。因此，亟需引入?yún)f(xié)同治理機(jī)制充分調(diào)動(dòng)公私主體的積極性，形成以法律制度外部供給為基礎(chǔ)，金融機(jī)構(gòu)治理體系為內(nèi)部承載的協(xié)同機(jī)制，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)推動(dòng)普惠金融的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，形成政策目標(biāo)與市場(chǎng)利益的高效協(xié)同。與此同時(shí)，普惠金融仍然具有金融的本質(zhì)屬性，因而包容審慎的監(jiān)管理念在協(xié)同治理中尤為關(guān)鍵。需要在包容審慎理念的指導(dǎo)下，從微觀審慎、宏觀審慎與行為監(jiān)管三個(gè)方面逐步厘清政府與市場(chǎng)主體的權(quán)責(zé)邊界，優(yōu)化適應(yīng)普惠金融發(fā)展的監(jiān)管路徑。

文獻(xiàn)來(lái)源：

編輯| 白禮杰