當(dāng)行政相對人對行政主體的處理決定存有異議時，最常聽見的就是“不作為”或“亂作為”這兩個詞，這也似乎成為投訴話術(shù)的“萬能鑰匙”。行政不作為，具體是指行政主體負(fù)有實施具體行政行為的法定義務(wù)，且具備履行條件，卻未履行、拖延履行或未充分履行其職責(zé)的行為。此類行為不僅可能侵害行政相對人的合法權(quán)益，也會損害行政部門的公信力。但像民事糾紛調(diào)解、家庭成員糾紛調(diào)解之類的非行政主體法定職責(zé)內(nèi)的事項，如果調(diào)停失敗并不存在行政不作為情形。

除了有些當(dāng)事人口中的“不作為”是因為無法滿足其不合理訴求，或者因為客觀原因的限制無法履行職責(zé)，目前我國現(xiàn)行法律對是否存在“不作為”并未作出系統(tǒng)界定，這也導(dǎo)致行政履職、行政復(fù)議等特定行政程序被隨意使用。有時，隨著行政不作為形式日趨隱蔽，例如特意通過信訪回復(fù)方式取代行政履職程序，這導(dǎo)致司法識別難度不斷上升，法院不斷通過個案中逐漸形成更為細(xì)致的裁判規(guī)則。那么，哪些行為容易被認(rèn)為是行政不作為？以下結(jié)合一起真實案例展開分析。

王某與李某系某省某縣某鎮(zhèn)的相鄰農(nóng)戶。2005年，王某在宅基地旁修建豬欄。2021年，其在獲批新建房屋的同時，將部分豬欄改為廚房。因該廚房與李某房屋間距過近，嚴(yán)重影響采光，李某多次通過市民熱線及鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心投訴，指出該廚房屬于超占農(nóng)田的違法建筑。

2022年3月，鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊經(jīng)調(diào)查認(rèn)定王某超占建設(shè)，發(fā)出責(zé)令停止違法行為通知書，要求其自行拆除違建部分。同年6月，大隊再次發(fā)出限期拆除通知書，明確若逾期不拆將強(qiáng)制執(zhí)行。然而王某未予理會。

至2023年6月，執(zhí)法大隊重新上報鎮(zhèn)政府，稱涉事土地實為建設(shè)用地而非水田，建議撤銷原拆除通知，獲鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。隨后，相關(guān)通知書被撤銷。

李某認(rèn)為鎮(zhèn)政府未履行查處職責(zé)，遂訴請法院確認(rèn)其行政不作為違法，并要求限期拆除違建。

審理法院認(rèn)為，盡管王某持有宅基地批準(zhǔn)書，但其建設(shè)行為超出批準(zhǔn)范圍。鎮(zhèn)政府雖啟動調(diào)查并作出相關(guān)決定，卻在撤銷拆除通知后，未進(jìn)一步核查涉事建設(shè)用地是否經(jīng)合法審批、是否符合鄉(xiāng)村規(guī)劃，也未將調(diào)查結(jié)論正式答復(fù)李某，屬于未完全履行法定查處職責(zé)。

法院最終判決責(zé)令鎮(zhèn)政府在三十日內(nèi)對李某的投訴重新作出處理。

從本案中可以看出，審理法院從四個維度認(rèn)定行政不作為：主體資格、主觀態(tài)度、具體行為及損害后果。行政主體必須屬于行政機(jī)關(guān)、法律授權(quán)組織或委托主體；主觀上必須明知法定職責(zé)且具備履行能力而未履行；行為上必須存在拖延、拒絕或未完全履職；結(jié)果上必須導(dǎo)致相對人權(quán)益受損。

順序如下：首先依據(jù)法律、規(guī)范、行政協(xié)議等判斷行政主體是否負(fù)有作為義務(wù)，再考察其是否具備履行的可能性。客觀上存在不能，比如因不可抗力無法履職，一般不認(rèn)定不作為；而主觀上不去做，也就是無正當(dāng)理由拒絕或不履職，則屬于典型不作為。

如果行政主體具備履行條件卻未回應(yīng)行政相對人的履職申請，甚至明示或默示拒絕，也會構(gòu)成不作為，比如提出行政履職申請但無理由遲遲未回復(fù)的行為。法院也會研判“以程序履行掩蓋實質(zhì)不作為”的行為，強(qiáng)調(diào)應(yīng)切實回應(yīng)合法訴求，避免以程序性答復(fù)取代實體性解決，比如上述案例里李某申請拆除違建，鎮(zhèn)執(zhí)法大隊作出拆除承諾后遲遲拖延不履行。

如果通過以上標(biāo)準(zhǔn)仍難以認(rèn)定，法院可能會轉(zhuǎn)向?qū)彶樾姓康氖欠駥崿F(xiàn)。即便表面上是履責(zé)了，如果沒有達(dá)到應(yīng)有的履職目標(biāo)，仍可能判定屬于不作為。不過，結(jié)果認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)雖然有助于保障行政相對人權(quán)益，但多數(shù)情況下需結(jié)合行政行為審查綜合判斷，從而平衡個人利益與公共利益。