近日，楹庭礦業(yè)律師團隊接待了多家來自甘肅平涼的礦業(yè)企業(yè)咨詢。其中一家企業(yè)擁有一座歷史悠久的露天礦山，早在2000年代初便依法取得了采礦許可證，礦區(qū)范圍也早已由主管部門正式劃定。然而，近期當?shù)刈匀毁Y源部門突然將該礦區(qū)部分甚至全部區(qū)域劃入“永久基本農田保護區(qū)”，導致企業(yè)陷入無法開采的困境。

根據(jù)我國《土地管理法》和《基本農田保護條例》的規(guī)定，永久基本農田實行最嚴格的保護制度，任何單位和個人不得擅自占用或改變其用途。一旦某地塊被納入永久基本農田，就意味著禁止進行礦產資源開發(fā)、非農建設等一切可能破壞耕作層的行為。若企業(yè)在明知土地已為基本農田的情況下仍強行開采，不僅構成行政違法，情節(jié)嚴重的還可能觸犯《刑法》“非法占用農用地罪”，相關責任人將面臨刑事責任。

這讓企業(yè)主百思不得其解：我的采礦許可是合法取得的，礦區(qū)邊界早年就已確定并完成登記，為何如今卻被劃入基本農田？難道政府可以隨意推翻自己當初的行政許可嗎？

這并非個別現(xiàn)象，而是我國長期存在的“多規(guī)沖突”問題的集中體現(xiàn)。

一、“規(guī)劃打架”：歷史遺留的制度性矛盾

在過去很長一段時間里，我國的空間規(guī)劃體系各類專項規(guī)劃由不同職能部門主導編制，缺乏統(tǒng)一協(xié)調機制：自然資源部門負責編制土地利用總體規(guī)劃；原國土資源部門制定礦產資源規(guī)劃；林業(yè)部門管理林地保護規(guī)劃；水利部門掌握水域及水利工程保護線；生態(tài)環(huán)境部門劃定生態(tài)保護紅線；農業(yè)農村部門則承擔永久基本農田劃定任務。
這些規(guī)劃分屬不同系統(tǒng)，數(shù)據(jù)不共享、審批不聯(lián)動、邊界不銜接，導致同一塊土地在不同規(guī)劃中被賦予截然不同的功能屬性。本案正是典型例證：早年在沒有完善礦產資源規(guī)劃的情況下，土地利用總體規(guī)劃先行將某地塊劃為一般耕地或未利用地；隨后，因當?shù)刭Y源稟賦優(yōu)越，該地塊被依法設置為采礦權范圍，并頒發(fā)了采礦許可證。但若干年后，地方主管部門為完成上級下達的基本農田保護指標，又將該區(qū)域重新劃為“永久基本農田”。

這種“先設礦權、后劃農田”的倒置操作，本質上是行政規(guī)劃失誤的結果，卻讓企業(yè)承擔了無法經營的后果。企業(yè)基于對政府行政許可的信賴投入巨資開發(fā)建設，如今卻因規(guī)劃調整而被迫停產，合法權益嚴重受損。

二、“一張圖”時代來臨：國土空間規(guī)劃改革破局

值得慶幸的是，相關部門已意識到這一深層次問題。2019年以來相關部門先后印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》等文件，明確提出推進“多規(guī)合一”，建立全國統(tǒng)一的“國土空間規(guī)劃”體系，實現(xiàn)“一張藍圖管到底”。

新的國土空間規(guī)劃整合了原有的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃、礦產資源規(guī)劃等多項內容，統(tǒng)籌安排生態(tài)保護、農業(yè)生產、城鎮(zhèn)開發(fā)三大空間，從根本上解決“規(guī)劃打架”問題。目前，全國各省、市、縣正在陸續(xù)公布本級國土空間規(guī)劃，“一張圖”管理系統(tǒng)逐步上線運行，未來類似沖突有望大幅減少。

但現(xiàn)實問題是：歷史遺留問題如何化解？

本案中，即便整體規(guī)劃已趨統(tǒng)一，企業(yè)仍面臨兩難處境：若礦區(qū)范圍內存在基本農田：意味著核心開采區(qū)被禁用，礦業(yè)權事實上無法行使；若尾礦庫、運輸?shù)缆?、供電線路等配套設施需占用基本農田：即使礦區(qū)本身合規(guī)，也無法形成完整的開發(fā)利用方案，項目仍無法落地。尤其對于露天開采礦山，地表擾動范圍大，不可避免會涉及礦區(qū)外的土地使用，審批難度極高。即便是戰(zhàn)略性礦產資源項目，也必須依法辦理農用地轉用、林地草地占用等手續(xù)，否則仍屬違法。

三、企業(yè)維權的兩大法律路徑

面對此類困境，企業(yè)應從以下兩個維度展開法律分析與維權行動：

路徑一：審查基本農田劃定的合法性。

首先，必須核查此次基本農田劃定是否程序合法、依據(jù)充分：劃定時是否履行了公告、聽證等法定程序？是否征求了采礦權人意見？劃定過程中是否考慮了已有礦業(yè)權的存在？是否存在“湊數(shù)劃田”、人為虛報面積以完成指標的情況？

如果基本農田的劃定存在重大程序違法或明顯不合理，企業(yè)可依法提起行政復議或行政訴訟，請求撤銷或變更該劃定行為。最高人民法院在多個判例中明確指出，行政機關在作出影響相對人重大權益的決定前，應當保障其陳述權、申辯權和聽證權，否則構成程序違法。

路徑二：主張公平合理的補償

若基本農田劃定程序合法，且確屬公共利益需要（如保障糧食安全），則企業(yè)的個人利益需為公共利益讓步。但讓步不等于犧牲。

根據(jù)《礦產資源法》第二十六條及相關法律規(guī)定，因國家政策調整或公共利益需要提前收回礦業(yè)權的，應當給予公平、合理、充分的補償。補償范圍不僅包括地面廠房、設備等有形資產，更應涵蓋剝巖、巷道、基礎設施等前期投入，以及礦業(yè)權的市場價值和合理預期收益損失。

僅僅退還剩余年限的價款或象征性補償，顯然違背法治原則和產權保護精神。行政機關不得以“財政困難”“歷史遺留問題”等理由推諉補償責任。相反，應主動作為，建立透明、公正的評估機制，確保企業(yè)獲得與其損失相匹配的賠償。

四、結語：別讓企業(yè)為規(guī)劃錯誤買單

礦企遭遇“礦區(qū)變農田”，表面看是政策調整，實則是規(guī)劃管理的歷史欠賬。解決問題的關鍵，在于厘清責任歸屬：是企業(yè)違法？還是規(guī)劃失序？

行政機關在推進生態(tài)保護的同時，尊重歷史、正視問題，依法依規(guī)處理存量矛盾。對于因規(guī)劃變更導致合法權益受損的企業(yè)，必須兌現(xiàn)“信賴利益保護”承諾，給予合理補償。

廣大礦企，遇到類似問題，請勿盲目開工，也不要被動等待。及時收集證據(jù)，尋求專業(yè)法律支持，制定個性化維權方案，才能最大限度維護自身權益。

唯有如此，才能真正實現(xiàn)法治化營商環(huán)境，讓每一份合法投資都得到應有的尊重與保障。