政府法律顧問在優(yōu)化營商環(huán)境政策性文件制定中的關(guān)鍵要點(diǎn)

作為政府法律顧問，律師在參與優(yōu)化營商環(huán)境政策性文件制定過程中肩負(fù)著重要職責(zé)，既要確保政策文件的合法性、合規(guī)性，又要兼顧政策的可操作性和實(shí)效性。本文將從合法性審查、公平競爭保障、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制、企業(yè)權(quán)益保護(hù)以及法律服務(wù)創(chuàng)新五個(gè)維度，系統(tǒng)闡述政府法律顧問在此項(xiàng)工作中需要注意的核心要點(diǎn)，為打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境提供專業(yè)法律支撐。

合法性審查與規(guī)范性文件清理

合法性審查是政府法律顧問參與營商環(huán)境政策制定的基礎(chǔ)性工作，也是防范法律風(fēng)險(xiǎn)的首要環(huán)節(jié)。法律顧問需要對政府起草或擬發(fā)布的規(guī)范性文件進(jìn)行全面法律評估，從法律角度提出修改和補(bǔ)充建議，確保文件內(nèi)容與現(xiàn)行法律法規(guī)保持一致。具體而言，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查市場準(zhǔn)入、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公平競爭等關(guān)鍵領(lǐng)域，堅(jiān)決杜絕在市場準(zhǔn)入限制、不合理罰款規(guī)定等方面設(shè)置不利于市場主體發(fā)展的歧視性條款。房縣在法治化營商環(huán)境建設(shè)中就明確要求"圍繞市場準(zhǔn)入限制、不合理罰款規(guī)定等重點(diǎn)，常態(tài)化清理不利市場主體發(fā)展的政府規(guī)章和規(guī)范性文件"，這一做法值得借鑒。

政府法律顧問還需建立動(dòng)態(tài)清理機(jī)制，對現(xiàn)有政策文件進(jìn)行定期評估和清理，及時(shí)廢止或修改與上位法沖突、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的規(guī)范性文件。在審查過程中，要特別關(guān)注不同政策文件之間的協(xié)調(diào)性，避免出現(xiàn)政策"打架"現(xiàn)象。同時(shí)，法律顧問應(yīng)當(dāng)積極參與到政府重大決策的法律論證中，對政府重大項(xiàng)目投資進(jìn)行法律框架設(shè)計(jì)、相關(guān)法律文書起草及可行性論證，從源頭防范法律風(fēng)險(xiǎn)。民樂縣人民政府通過制定《外聘法律顧問工作規(guī)則》，優(yōu)化法律顧問選用機(jī)制，完善考核評價(jià)體系，充分調(diào)動(dòng)法律顧問在合法性審查工作中的積極性，這一制度創(chuàng)新有效提升了審查質(zhì)量。

在技術(shù)操作層面，法律顧問應(yīng)當(dāng)推動(dòng)合法性審查工作從"有形覆蓋"向"有效覆蓋"轉(zhuǎn)變，不僅關(guān)注程序合規(guī)，更要注重實(shí)質(zhì)審查。建議建立分級審查制度，對涉及市場主體重大權(quán)益的政策文件提高審查層級，必要時(shí)引入第三方評估；同時(shí)完善備案審查機(jī)制，加大備案審查力度，形成合法性審查的全鏈條監(jiān)管。

公平競爭審查與市場平等保障

公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的核心原則，也是優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵指標(biāo)。政府法律顧問在參與政策制定時(shí)，必須將公平競爭理念貫穿始終，確保各類市場主體平等參與市場競爭。實(shí)踐中，法律顧問應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查政策文件中是否存在排除、限制競爭的內(nèi)容，特別是要防止出現(xiàn)針對民營企業(yè)設(shè)置的不公平條款。根據(jù)搜索結(jié)果，多地政府已明確要求杜絕在行政規(guī)范性文件中設(shè)置"不利于民營企業(yè)發(fā)展的歧視性條款"，這一要求應(yīng)當(dāng)成為法律顧問審查工作的紅線。

法律顧問應(yīng)推動(dòng)建立完善的公平競爭審查制度，協(xié)助政府部門制定公平競爭審查實(shí)施細(xì)則，明確審查標(biāo)準(zhǔn)、程序和責(zé)任。在政策文件起草階段，就要提前介入進(jìn)行競爭影響評估，分析政策可能對市場競爭產(chǎn)生的影響，并提出優(yōu)化建議。對于涉及特許經(jīng)營、政府采購、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等容易扭曲市場競爭的領(lǐng)域，法律顧問更要重點(diǎn)關(guān)注，確保政策設(shè)計(jì)符合競爭中性原則。房縣在法治建設(shè)中強(qiáng)調(diào)"提高惠企政策的針對性和實(shí)效性"，這一要求體現(xiàn)了政策制定從"一刀切"向精準(zhǔn)化、公平化的轉(zhuǎn)變趨勢。

政府法律顧問還應(yīng)當(dāng)關(guān)注隱性壁壘的破除。除明文規(guī)定外，實(shí)踐中還存在大量通過資質(zhì)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政審批等設(shè)置的隱性門檻。法律顧問需要具備敏銳的洞察力，識(shí)別這些隱蔽性更強(qiáng)的限制措施，并提出消除建議。在審查方法上，可以采用"反事實(shí)分析法"，假設(shè)政策適用于不同類型的企業(yè)（國企、民企、外企等），評估是否存在差別待遇，確保所有市場主體在法律面前一律平等。正如搜索結(jié)果所述，律師應(yīng)當(dāng)"秉持平等原則，全面保護(hù)各類市場主體"，這一原則對政府法律顧問尤為重要。

執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制與柔性執(zhí)法推行

行政執(zhí)法直接影響市場主體的獲得感，政府法律顧問在優(yōu)化營商環(huán)境政策制定中，需要特別關(guān)注執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的完善和執(zhí)法方式的創(chuàng)新。法律顧問應(yīng)當(dāng)推動(dòng)落實(shí)行政執(zhí)法"三項(xiàng)制度"（公示制度、全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度），并建議將其納入法治建設(shè)考核體系。房縣將"三項(xiàng)制度"納入2023年依法治縣和法治政府建設(shè)工作要點(diǎn)，并建立抽查考評機(jī)制，對執(zhí)法不規(guī)范行為予以通報(bào)，這種做法強(qiáng)化了制度剛性。

政府法律顧問要協(xié)助規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，督促指導(dǎo)各執(zhí)法部門健全完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，防止"同案不同罰"現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，積極倡導(dǎo)柔性執(zhí)法理念，推動(dòng)建立"不予處罰、減輕處罰、從輕處罰"三張清單制度，為市場主體提供容錯(cuò)空間。民樂縣"積極探索包容審慎的柔性執(zhí)法方式，杜絕執(zhí)法措施’一刀切’"的做法，體現(xiàn)了執(zhí)法理念的人性化轉(zhuǎn)變，值得推廣。法律顧問可以建議引入執(zhí)法案例指導(dǎo)制度，通過典型案例指導(dǎo)執(zhí)法人員把握處罰尺度，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正與效果的統(tǒng)一。

在執(zhí)法監(jiān)督方面，法律顧問應(yīng)當(dāng)推動(dòng)建立常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。可以借鑒房縣開展行政執(zhí)法領(lǐng)域案卷評選、組織交叉評查重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法案卷等做法，提升執(zhí)法質(zhì)量。同時(shí)，建議完善涉企執(zhí)法投訴舉報(bào)機(jī)制，建立快速響應(yīng)和處理流程，及時(shí)糾正違法或不當(dāng)執(zhí)法行為。對于市場監(jiān)管、自然資源、交通運(yùn)輸?shù)扰c企業(yè)經(jīng)營密切相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域，法律顧問可建議開展專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督行動(dòng)，解決突出問題。

此外，法律顧問還應(yīng)關(guān)注執(zhí)法人員能力建設(shè)，建議適時(shí)組織行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技能考核，建立執(zhí)法人員資格動(dòng)態(tài)清理機(jī)制，全面提升執(zhí)法隊(duì)伍的法治素養(yǎng)和專業(yè)水平。通過完善執(zhí)法監(jiān)督體系，真正實(shí)現(xiàn)"行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督’雙下沉’"，為企業(yè)發(fā)展厚植法治土壤。

企業(yè)權(quán)益保護(hù)與糾紛解決機(jī)制

保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益是優(yōu)化營商環(huán)境的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。政府法律顧問在政策制定過程中，需要建立健全企業(yè)權(quán)益保護(hù)機(jī)制，為市場主體提供全方位法治保障。在規(guī)范性文件審查階段，法律顧問就應(yīng)當(dāng)樹立權(quán)益保護(hù)意識(shí)，防止出臺(tái)可能侵害企業(yè)合法權(quán)益的政策措施。正如專業(yè)人士指出的，“法治是最好的營商環(huán)境，但如何做好為企業(yè)健康良好發(fā)展保駕護(hù)航，作為法律服務(wù)專業(yè)人員還有更多作為”。

政府法律顧問應(yīng)當(dāng)推動(dòng)建立多元化糾紛解決機(jī)制，為企業(yè)提供高效、低成本的維權(quán)渠道。一方面，完善行政復(fù)議制度，優(yōu)化復(fù)議程序，提高復(fù)議公信力；另一方面，探索建立涉企糾紛調(diào)解機(jī)制，鼓勵(lì)通過協(xié)商、調(diào)解等非訴訟方式解決爭議。法律顧問可以建議設(shè)立專門的企業(yè)維權(quán)服務(wù)平臺(tái)，整合法律咨詢、投訴舉報(bào)、糾紛調(diào)解等功能，實(shí)現(xiàn)"一站式"服務(wù)。房縣強(qiáng)化行政復(fù)議與應(yīng)訴股職能的做法，體現(xiàn)了對糾紛解決機(jī)制建設(shè)的重視。

在企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)防范方面，法律顧問可以建議政府開展"法治體檢"活動(dòng)，組織法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)深入企業(yè)，幫助識(shí)別和防范法律風(fēng)險(xiǎn)。這種預(yù)防性法律服務(wù)比事后救濟(jì)更有價(jià)值，能夠幫助企業(yè)完善規(guī)章制度、梳理運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，特別是對環(huán)保、稅務(wù)、土地、金融、用工等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行預(yù)判和防范。民樂縣統(tǒng)籌整合律師、基層法律服務(wù)工作者、公證員等資源，建立法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)深入企業(yè)零距離服務(wù)的模式，取得了良好效果。

政府法律顧問還應(yīng)特別關(guān)注中小企業(yè)權(quán)益保護(hù)。中小企業(yè)由于法律資源有限，在權(quán)益受損時(shí)往往處于更加不利的地位。法律顧問可以建議政府出臺(tái)專門的中小企業(yè)法律服務(wù)支持政策，如建立法律援助綠色通道、提供公益法律咨詢等，彌補(bǔ)中小企業(yè)法律能力不足的問題。同時(shí)，推動(dòng)完善政府部門與企業(yè)常態(tài)化溝通機(jī)制，及時(shí)了解企業(yè)訴求，調(diào)整完善相關(guān)政策。

法律服務(wù)創(chuàng)新與法治氛圍營造

優(yōu)化營商環(huán)境不僅需要完善制度設(shè)計(jì)，還需要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式、營造良好法治氛圍。政府法律顧問應(yīng)當(dāng)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，推動(dòng)法律服務(wù)供給側(cè)改革，提升服務(wù)質(zhì)效。在政策制定過程中，法律顧問可以建議整合法律服務(wù)資源，構(gòu)建多元化、專業(yè)化法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。民樂縣"統(tǒng)籌整合律師、基層法律服務(wù)工作者、公證員等資源，建立以法律顧問、司法行政干部、法律明白人等為成員的法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)"的做法，實(shí)現(xiàn)了資源優(yōu)化配置。

政府法律顧問要推動(dòng)法律服務(wù)下沉，主動(dòng)對接企業(yè)需求，變"坐等上門"為"主動(dòng)服務(wù)"?？梢越ㄗh開展"法律十進(jìn)"等普法宣傳活動(dòng)，以企業(yè)喜聞樂見的形式傳播法律知識(shí)。同時(shí)，創(chuàng)新服務(wù)載體，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打造智慧法律服務(wù)平臺(tái)，為企業(yè)提供在線咨詢、電子公證、遠(yuǎn)程調(diào)解等便捷服務(wù)。通過服務(wù)創(chuàng)新，真正實(shí)現(xiàn)"精準(zhǔn)提供法律服務(wù)，切實(shí)解決企業(yè)急難愁盼問題"。

在法治宣傳方面，法律顧問可以協(xié)助政府制定有針對性的普法計(jì)劃，結(jié)合"八五"普法規(guī)劃要求，重點(diǎn)宣傳與企業(yè)經(jīng)營密切相關(guān)的法律法規(guī)。宣傳方式上要避免形式主義，注重實(shí)效，可以運(yùn)用典型案例、以案說法等生動(dòng)形式增強(qiáng)感染力。法律顧問還應(yīng)關(guān)注企業(yè)法治文化建設(shè)，建議政府出臺(tái)激勵(lì)措施，鼓勵(lì)企業(yè)建立合規(guī)文化，將法治精神融入經(jīng)營管理全過程。

政府法律顧問自身也要不斷提升專業(yè)能力，深入研究營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)，把握國際國內(nèi)最新發(fā)展動(dòng)態(tài)。律師作為"參與法治建設(shè)的重要力量"，必須確保法律得以公正實(shí)施，全力維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)主體的合法權(quán)益。法律顧問應(yīng)當(dāng)主動(dòng)學(xué)習(xí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、跨境電商等新業(yè)態(tài)相關(guān)法律知識(shí)，為政府制定適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策提供專業(yè)支撐。同時(shí)，加強(qiáng)跨學(xué)科研究，了解經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)，提升政策建議的綜合性、前瞻性。

表：政府法律顧問在優(yōu)化營商環(huán)境政策制定中的多維角色

| 角色維度 | 核心職責(zé) | 工作要點(diǎn) |

| 法律守門人 | 確保政策合法性 | 開展規(guī)范性文件審查、清理；防范法律風(fēng)險(xiǎn) |

| 公平捍衛(wèi)者 | 保障市場競爭公平 | 落實(shí)公平競爭審查；破除隱性壁壘 |

| 執(zhí)法監(jiān)督者 | 規(guī)范行政執(zhí)法行為 | 推行"三項(xiàng)制度"；規(guī)范自由裁量權(quán)；倡導(dǎo)柔性執(zhí)法 |

| 權(quán)益守護(hù)者 | 保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益 | 建立糾紛多元解決機(jī)制；開展法治體檢；防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn) |

| 服務(wù)創(chuàng)新者 | 優(yōu)化法律服務(wù)供給 | 整合資源；下沉服務(wù)；智慧普法；營造法治氛圍 |

法律守門人審文件防風(fēng)險(xiǎn)；公平捍衛(wèi)者查競爭破壁壘；執(zhí)法監(jiān)督者推制度限裁量柔執(zhí)法；權(quán)益守護(hù)者建機(jī)制做體檢控風(fēng)險(xiǎn)；服務(wù)創(chuàng)新者整資源沉基層智普法造氛圍。

政府法律顧問在優(yōu)化營商環(huán)境政策制定過程中，需要系統(tǒng)把握上述要點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧合法性、公平性、實(shí)效性等多重價(jià)值目標(biāo)。通過專業(yè)、全面的法律服務(wù)，為打造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境提供堅(jiān)實(shí)法治保障，最終實(shí)現(xiàn)"以堅(jiān)實(shí)法治保障護(hù)航企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展"的目標(biāo)。在實(shí)踐中，法律顧問應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜地提出政策建議，并動(dòng)態(tài)跟蹤政策實(shí)施效果，及時(shí)提出調(diào)整完善建議，形成營商環(huán)境優(yōu)化的良性循環(huán)。