撰 文|繆因知 南京大學(xué)法學(xué)院教授

2025年4月30日，全國人大常委會通過了《民營經(jīng)濟促進法》（以下簡稱《促進法》）。該法2025年5月20日正式施行。這個法律通過日和施行日之間的間隔是較短的。這一方面表明了立法者希望本法盡快生效的期待，另一方面，這也和本法的特點有關(guān)。

《促進法》總體上是一部政策法，不直接設(shè)定具體的行為規(guī)范，不會像交通法規(guī)變動那樣一夜之間改變大家的行止。一方面，可以說國家各級部門在“520”前就可按照《促進法》的意思開始行事了。從另一方面說，這也意味著《促進法》在5月20日后不一定馬上產(chǎn)生立竿見影的效果。古人云，徒法不足以自行。對于《促進法》這樣的政策法，這尤為明顯。民營經(jīng)濟之促進，不僅在于規(guī)則，更在于人心。

民營經(jīng)濟的主力軍是中小企業(yè)。我國2003年就有了《中小企業(yè)促進法》，之所以仍然要制定《民營經(jīng)濟促進法》，是由于國家認為有必要從企業(yè)所有制而不只是企業(yè)規(guī)模的角度強調(diào)對大中小民營經(jīng)濟參與者的保護與推動。

眾所周知，這些年民營經(jīng)濟遭遇了諸多客觀困難和壓力，在一些人的口中，這竟反而成了民營經(jīng)濟應(yīng)當(dāng)被消滅或限制的理由。雖然這些或蠢或惡的想法不會影響國家層面的決策，但難免會多少浮動人心。在此之際，《促進法》作為一種鮮明有力的國家政策宣示和長久、全面的制度定型，可謂意義重大。

《促進法》是國家

公平對待民營經(jīng)濟的

承諾書

從其基本內(nèi)容看，《促進法》雖然主要關(guān)乎民營經(jīng)濟，但其主要是給國家及各部門，而非民營企業(yè)提出了行為準(zhǔn)則和要求?！洞龠M法》并非對民營經(jīng)濟、民營企業(yè)的優(yōu)待法或傾斜保護法。其核心是要求國家及各部門“保證各類經(jīng)濟組織公平參與市場競爭”（第一條）、“堅持平等對待、公平競爭、同等保護、共同發(fā)展的原則”（第三條）。民營經(jīng)濟組織及其從業(yè)人員所求、所能求的只是在一個公平、透明、法治的環(huán)境中展開競爭、獲得和國有經(jīng)濟組織同等或類似的市場準(zhǔn)入、投融資機會。就每一個具體的民營企業(yè)及其從業(yè)人員而言，其仍然需要“殺出重圍”才能取得成功。

從內(nèi)容安排看，《促進法》第二章《公平競爭》強調(diào)民營經(jīng)濟組織平等進入市場的權(quán)利（第十條），第三章《投資融資促進》雖然有“支持”參與重大工程、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)一類的表述（第十六條），第四章《科技創(chuàng)新》有保障民營經(jīng)濟組織參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作的規(guī)定（第三十條），但這些主要還是“不禁止”參與公平競爭的意思，而非說民營經(jīng)濟組織獲得了配額、一定可以有一席之地。

從文本表達看，《促進法》指向的行為主體包括：國家、國務(wù)院和縣級以上地方政府、國務(wù)院發(fā)展改革部門、國務(wù)院有關(guān)部門、各級政府及其有關(guān)部門、國家機關(guān)及其工作人員、市場監(jiān)督管理部門、反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法機構(gòu)、司法行政部門等。雖然中國法律文本往往不使用明顯的時態(tài)情態(tài)動詞，“國家實行某某促進制度”一類的提法，可能存在已經(jīng)實行、正在實行、將來實行、應(yīng)當(dāng)實行等多種解釋空間，但不管如何，這些表述體現(xiàn)了國家對最終實現(xiàn)全面促進民營經(jīng)濟的種種制度、政策的愿景。盡管沒有列出各項制度推進的時間表，但《促進法》可謂國家給出的一份莊嚴(yán)的承諾表，應(yīng)當(dāng)成為國家各級有關(guān)部門今后多年實施相關(guān)工作安排時的政策基調(diào)。

僅從《促進法》的表面文字著眼的話，并不能確保各級政府部門一定會做什么。因此，在接下來，國家仍然有必要組織各級政府有關(guān)部門深入學(xué)習(xí)，從國家百年大計的高度領(lǐng)會《促進法》的精神和價值導(dǎo)向，結(jié)合本部門工作，發(fā)揮主動能動性來推動、細化各種打造和維護公平競爭環(huán) 境的措施，促進民營經(jīng)濟的種種制度得以落地和產(chǎn)生實效。相關(guān)部門是否制定和實施了促進民營經(jīng)濟的規(guī)章和細則，應(yīng)當(dāng)成為政府工作績效考核的重要內(nèi)容之一。

除了針對具體實體領(lǐng)域的承諾外，《促進法》第六章《服務(wù)保障》提出了一些對接性的長效程序機制，也很重要，如日常聽取民營經(jīng)濟組織的意見建議（第四十四條）、制定規(guī)則時聽取意見建議（第四十五條）、及時公布優(yōu)惠政策（第四十六條）等。對于執(zhí)法違法行為的投訴舉報處理機制（第五十三條）更是需要落到實處。

必要的差異化政策，

亦為補足短板

對民營經(jīng)濟組織而言，最重要的是“平等對待、公平競爭、同等保護”。這不僅包括國家部門在制度設(shè)計上不歧視對待，也包括在各類主體客觀存在差別時，不簡單用同一高標(biāo)準(zhǔn)尺度衡量。

《促進法》中很少的“特殊對待”規(guī)則主要是對金融機構(gòu)提出的，包括：“對金融機構(gòu)向小型微型民營經(jīng)濟組織提供金融服務(wù)實施差異化政策，督促引導(dǎo)金融機構(gòu)合理設(shè)置不良貸款容忍度、建立健全盡職免責(zé)機制”（第二十條），“金融機構(gòu)在依法合規(guī)前提下，按照市場化、可持續(xù)發(fā)展原則開發(fā)和提供適合民營經(jīng)濟特點的金融產(chǎn)品和服務(wù)”（第二十三條）。

這看似是區(qū)別對待，實際上還是在民營經(jīng)濟促進工作中補短板。我國金融機構(gòu)一向注重高度安全性、防風(fēng)險性，這雖然無可厚非，但實際上存在“嫌貧愛富”、“嫌小愛大”的問題。國有企業(yè)無論大小，均有國家信用的隱性背書。金融機構(gòu)向國有企業(yè)提供金融服務(wù)，出現(xiàn)呆賬壞賬，也仍然可以用“算政治賬”來解釋。相比之下，民營經(jīng)濟組織特別是小微企業(yè)的，就處于較為“金融饑渴”的狀態(tài)。

對此，不能以錯匹錯，說給民營經(jīng)濟組織提供融資支持也是一筆“政治賬”，不妨同樣加大支持力度即可。更為科學(xué)務(wù)實、符合市場經(jīng)濟的態(tài)度是正視民營經(jīng)濟組織較之國有企業(yè)，客觀上往往缺乏融資的硬實力。這既由于民營經(jīng)濟中大量存在著初創(chuàng)的小微企業(yè)，也由于民營企業(yè)一般處于高度競爭的行業(yè)中，天然具有更高的風(fēng)險性甚至倒閉概率。若以“安全”用統(tǒng)一高標(biāo)準(zhǔn)尺子來衡量，就像是規(guī)定小吃店、路邊攤也要遵守五星級大飯店的流程水準(zhǔn)，最后看似事故率降低了，但卻沒把廣大吃不飽、吃不好的社會公眾承擔(dān)的成本計算在內(nèi)，更不用說對小吃店、路邊攤本身造成的機會剝奪。

由此，在我國金融機構(gòu)本身也需要進一步市場化的背景下，有關(guān)部門給金融機構(gòu)“松綁”，允許它們探索填補對民營經(jīng)濟提供金融服務(wù)的空缺，允許金融機構(gòu)為此承擔(dān)合理的市場風(fēng)險、容忍小微民營經(jīng)濟組織的不良貸款率，是促進民營經(jīng)濟的必要一步。

種種監(jiān)管執(zhí)法的尺度也不應(yīng)該只考慮高標(biāo)準(zhǔn)?！洞龠M法》提出國家機關(guān)的“調(diào)查應(yīng)當(dāng)避免或者盡量減少對正常生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生影響”（第六十條），可以按照《行政處罰法》規(guī)定，依法予以從輕、減輕或者不予處罰的安排（第五十一條）。這在法律上并非民營企業(yè)的專享好處，但在實際上能令中小微民營企業(yè)格外受惠。

雖然自上一屆政府以來，我國已經(jīng)施行了力度很大的“放管服”改革，廢除了諸多監(jiān)管和審批要求，但我國的監(jiān)管規(guī)則仍然可謂繁多，海量的中小微民營經(jīng)濟組織在勞動用工、安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、知識產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全、財政稅收等方面不可能和大企業(yè)一樣做到一一高度合規(guī)。而且，在很多領(lǐng)域，企業(yè)的合規(guī)成本相對固定，并不和規(guī)模成明顯正比。換言之，小企業(yè)的合規(guī)相對成本可能反而更高。對此，監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)有必要探索差異化政策、提高容忍度。

近年常有所謂95后、00后年輕人“整頓職場”的說法。青年們?nèi)羰怯赂蚁驘o度加班、逼人敬酒、職場霸凌等陋規(guī)說不，值得肯定，但實踐中大量“整頓職場”卻是基于種種繁文縟節(jié)又不無朝令夕改的行政規(guī)定向監(jiān)管機構(gòu)舉報企業(yè)“不合規(guī)”，以至于出現(xiàn)了“整頓職場”一般只是向小微民營企業(yè)“開炮”的奇觀。這顯然不完全由于中小企業(yè)不如大型國有企業(yè)更有誠信廉潔意識，在很大程度上得歸結(jié)為有關(guān)監(jiān)管執(zhí)法部門對容易捏的“軟柿子”的“過度作為”甚至是“執(zhí)法捕撈”。

監(jiān)管執(zhí)法部門對合理免罰減罰明示具體的適用場景，是下一步的要點。2019年以來，上海等地率先規(guī)定：對于消防、市場管理、質(zhì)量技監(jiān)、食品安全等多個領(lǐng)域的數(shù)以十計的具體輕微違法行為，當(dāng)事企業(yè)具有過失、首次違反、無危害后果、及時改正或接受教育等情形的，均可免于處罰。此等規(guī)則細化的思路沒有直接反映在本次《促進法》的文本中，但符合《促進法》的精神，值得進一步推廣。

促進民營經(jīng)濟，

工夫亦在法律之外

將促進民營經(jīng)濟予以法制化，是一個重要而有益的舉措。但法律只是社會制度、社會規(guī)范的一種。民營經(jīng)濟組織本身在社會中處于弱勢地位，法律列舉了一些促進其發(fā)展的措施，不等于其就能獲得真正同等的地位。與觀念有關(guān)的種種情形，也不是靠一部《促進法》就能解決的。借著《促進法》出臺的東風(fēng)，全社會有識之士都值得對民營經(jīng)濟的重要性予以更清楚的認識，消除對民營經(jīng)濟的種種有意無意的偏見、糊里糊涂的說法。

例如，現(xiàn)在流行把考上公務(wù)員或有編制的國有單位稱為“上岸”。這挺奇怪。在我國，公務(wù)員的定位是要為人民服務(wù)。很多公務(wù)員特別是基層公務(wù)員的工作也確實不太輕松?！吧习丁睂?yīng)的是什么？難道是仍然在“苦?！敝械氖|蕓眾生？這種提法既不當(dāng)?shù)貭I造了體制內(nèi)工作的“高貴感”，也是對體制外、包括民營經(jīng)濟組織從業(yè)人員在內(nèi)的老百姓的一種矮化。

又如，現(xiàn)在很多高校在總結(jié)畢業(yè)生就業(yè)工作時，也存在抬高公務(wù)員和體制內(nèi)崗位的傾向，甚至規(guī)定優(yōu)秀畢業(yè)生評選主要考慮這些崗位。在青年學(xué)生中人為制造了去民營經(jīng)濟組織就業(yè)低人一等、或至少技不如人。這種人為的、不必要的扭曲也是應(yīng)該予以矯正的。

再如，現(xiàn)在輿論場上有動輒怪罪資本是種種壞事之幕后黑手的習(xí)慣。打工人覺得辛苦，怪資本?？措娪坝X得女主角選得太丑，也怪資本。其實，資本是一個中性的概念?！豆痉ā芬?guī)定任何公司包括國企都有資本。資本希望實現(xiàn)效益，可謂理所當(dāng)然。國務(wù)院也多次發(fā)文要求“國有資本保值增值”。我們每個人也想讓自己的“人力資本”得到最大化。

但現(xiàn)在輿論場上千夫所指的資本顯然專指民營經(jīng)濟中的資本，甚至把民營企業(yè)家暗指為舊社會的資本家，盡管改革開放后我國官方正式文件已經(jīng)不再提及“資本家”。這就算不是對民營經(jīng)濟的污名化，也至少是一種惡意。雖然不至于構(gòu)成“侮辱、誹謗”等應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的侵權(quán)（第五十九條），也值得主流媒體和有識之士多做努力。實事求是、風(fēng)清氣正的輿論環(huán)境對于民營企業(yè)獲得公平競爭權(quán)，也很重要。