【按】這是我們團(tuán)隊(duì)第一篇“歷史政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”（HPE）論文，也是我即將出版的新書的總論，它為理解秦漢以來的政治制度、央地關(guān)系和地區(qū)邊界等問題提供了一個(gè)分析框架。核心觀點(diǎn)是：當(dāng)古代統(tǒng)治者主要面臨內(nèi)部威脅時(shí)，最優(yōu)的制度安排是集權(quán)；反之，當(dāng)古代統(tǒng)治者主要面臨外部威脅時(shí)，最優(yōu)的制度安排則是分權(quán)?！欇x華 2025-5-14

【內(nèi)容提要】在交通和通訊技術(shù)均不發(fā)達(dá)的古代中國，如何實(shí)現(xiàn)有效的國家治理？歷代王朝為何會(huì)出現(xiàn)由盛轉(zhuǎn)衰的情況？本文從組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，構(gòu)建一個(gè)內(nèi)外沖突的雙均衡分析框架，為解答上述問題提供了一種可能的解釋。假設(shè)古代統(tǒng)治者的首要目標(biāo)是維持政權(quán)穩(wěn)定，然而其必須在內(nèi)部威脅和外部威脅之間進(jìn)行權(quán)衡取舍?？梢宰C明，當(dāng)古代統(tǒng)治者主要面臨內(nèi)部威脅時(shí)，最優(yōu)的制度安排是集權(quán)；反之，當(dāng)古代統(tǒng)治者主要面臨外部威脅時(shí)，最優(yōu)的制度安排則是分權(quán)。在集權(quán)均衡狀態(tài)下，古代統(tǒng)治者傾向于加強(qiáng)對(duì)官員的監(jiān)督、更看重忠誠，實(shí)行“一刀切”的政策，并在行政區(qū)劃方面遵循“犬牙交錯(cuò)”的原則劃界。在分權(quán)均衡狀態(tài)下，古代統(tǒng)治者傾向于強(qiáng)調(diào)對(duì)官員的激勵(lì)、更看重能力，實(shí)行多樣化的政策，并在行政區(qū)劃方面依據(jù)“山川形便”的原則劃界。這一分析框架能夠解釋唐朝的藩鎮(zhèn)割據(jù)、北宋的“強(qiáng)干弱枝”現(xiàn)象，也有助于回答“黃炎培之問”。

【關(guān)鍵詞】國家治理 穩(wěn)定 集權(quán) 分權(quán) 中國歷史

本文發(fā)表于《探索與爭鳴》，2025年第4期。

一、引言

從秦朝到清朝，古代中國作為一個(gè)地大物博、地區(qū)差異顯著的大國，其交通網(wǎng)絡(luò)和通訊技術(shù)又都不發(fā)達(dá)，那么“大一統(tǒng)”的國家治理究竟是如何實(shí)現(xiàn)的？從歷史的角度而言，這個(gè)問題可謂中國國家治理的根本問題。古代先賢們從組織或制度的角度對(duì)此展開過探討。例如，在北宋司馬光主編的《資治通鑒》開篇寫道：“天子之職莫大于禮，禮莫大于分，分莫大于名。何謂禮？紀(jì)綱是也；何謂分？君臣是也；何謂名？公、侯、卿、大夫是也。夫以四海之廣，兆民之眾，受制于一人，雖有絕倫之力，高世之智，莫敢不奔走而服役者，豈非以禮為之綱紀(jì)哉！” 在司馬光看來，皇帝一個(gè)人能夠治理國家，主要依靠“禮”這種等級(jí)制度。然而，“禮”這種抽象制度究竟包含哪些具體制度，這些具體制度又是怎樣實(shí)現(xiàn)大一統(tǒng)的國家治理，又如何隨時(shí)間或環(huán)境動(dòng)態(tài)調(diào)整呢？司馬光并未給出答案。

近代以降，中外學(xué)者們針對(duì)古代中國如何實(shí)現(xiàn)大一統(tǒng)的國家治理以及王朝興衰更替提出了異彩紛呈的觀點(diǎn)。歸納起來，主要有以下三種。第一種觀點(diǎn)是地理論。地理環(huán)境作為一種近乎絕對(duì)外生的變量，常被經(jīng)濟(jì)學(xué)家和其它領(lǐng)域的學(xué)者用以解釋國家或制度的形成。這方面最著名的觀點(diǎn)當(dāng)屬“治水社會(huì)”理論，代表人物是魏特夫（Karl August Wittfogel）。他從治水的角度解釋了古代中國中央集權(quán)體制的形成。 在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為治理黃河等大江大河的水災(zāi)，國家必須“集中力量辦大事”，并且要防止有限的資源被轉(zhuǎn)移到其他地方，因此這種治水社會(huì)必然導(dǎo)致一種集權(quán)體制。不過，多數(shù)學(xué)者并不認(rèn)同中國古代是“治水社會(huì)”的描述。 例如，秦暉認(rèn)為古代集權(quán)體制的主要?jiǎng)訂T手段是“耕戰(zhàn)”而非灌溉。

第二種觀點(diǎn)是文化論。文化被認(rèn)為是一種非正式制度，在漫長的社會(huì)變遷中影響著人的行為和正式制度。中國最主要的文化是儒家文化，因而有諸多學(xué)者從儒家文化的角度解釋古代中國的治理結(jié)構(gòu)和興衰。美國學(xué)者費(fèi)正清（John King Fairbank）認(rèn)為，儒家文化塑造了中國的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和外交等各個(gè)方面，但也阻礙和延緩了中國的近代化過程。 金觀濤和劉青峰提出的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)觀點(diǎn)也屬于文化決定論。 他們認(rèn)為，“封建地主經(jīng)濟(jì)”“統(tǒng)一的封建官僚政治”和“以儒家經(jīng)典為正統(tǒng)的社會(huì)思想和文化傳統(tǒng)”這三方面構(gòu)成了一個(gè)相互兼容的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。王朝更替既消除了三者不兼容的因素，又鞏固了超穩(wěn)定系統(tǒng)的存在。

第三種觀點(diǎn)是社會(huì)結(jié)構(gòu)論。一些學(xué)者認(rèn)為，精英的社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了政治結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響國家興衰。王裕華認(rèn)為，古代中國的統(tǒng)治者面臨著一個(gè)基本的權(quán)衡取舍：一群團(tuán)結(jié)一致的政治精英可以提升國家能力，但也可能推翻統(tǒng)治者。 當(dāng)政治精英通過婚姻關(guān)系構(gòu)建起全國性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)，政治精英會(huì)傾向于加強(qiáng)中央集權(quán)，但這也會(huì)對(duì)統(tǒng)治者構(gòu)成威脅，導(dǎo)致很強(qiáng)的國家能力和不穩(wěn)定的政權(quán)（例如唐朝）；相反，如果政治精英都是地方化的，他們對(duì)統(tǒng)治者難以形成威脅，這會(huì)導(dǎo)致虛弱的國家能力和相對(duì)穩(wěn)定的政權(quán)（例如宋朝）。

上述觀點(diǎn)為我們理解古代中國的國家治理提供了深刻的洞見。本文將從組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度提供一種不同的觀點(diǎn)。假設(shè)統(tǒng)治者的首要目標(biāo)是維持政權(quán)穩(wěn)定，在資源有限的前提下，統(tǒng)治者必須在內(nèi)部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定之間權(quán)衡取舍。通過構(gòu)建一個(gè)完全信息動(dòng)態(tài)博弈模型，可以證明，當(dāng)統(tǒng)治者主要面臨內(nèi)部威脅時(shí)，最優(yōu)的制度安排是集權(quán)；反之，當(dāng)統(tǒng)治者主要面臨外部威脅時(shí)，最優(yōu)的制度安排是分權(quán)。集權(quán)和分權(quán)是兩種制度均衡。在集權(quán)均衡狀態(tài)下，統(tǒng)治者傾向于加強(qiáng)對(duì)官員的監(jiān)督、更看重忠誠，實(shí)行“一刀切”的政策，并在行政區(qū)劃方面遵循“犬牙交錯(cuò)”的原則劃界。在分權(quán)均衡狀態(tài)下，統(tǒng)治者傾向于強(qiáng)調(diào)對(duì)官員的激勵(lì)、更看重能力，實(shí)行多樣化的政策，并在行政區(qū)劃方面依據(jù)“山川形便”的原則劃界。由于本文強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定之間的沖突所導(dǎo)致的兩種制度均衡，因此本文的觀點(diǎn)屬于制度論。

本文的研究在以下三個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)作出了邊際貢獻(xiàn)。第一，本文為組織經(jīng)濟(jì)學(xué)引入了歷史視角。組織經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)主要聚焦于當(dāng)代的企業(yè)運(yùn)營或國家治理的研究， 很少使用歷史素材，這限制了學(xué)者們對(duì)長期、復(fù)雜的組織變遷的深入研究。 在人類歷史上，中國難得地記錄了兩千多年來的管理歷程。 因此，中國豐富的歷史變遷為學(xué)者們研究組織的形成、邊界、激勵(lì)機(jī)制和興衰提供了大量案例或定量證據(jù)，從而有助于組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論拓展和經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)。雖然當(dāng)代歷史學(xué)者或社會(huì)學(xué)者也從組織的角度探討了古代中國的國家治理邏輯， 但研究古代中國治理的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)較少。通過引入歷史視角，一方面本文基于內(nèi)部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定的權(quán)衡視角分析了集權(quán)—分權(quán)的變化，這不同于已有文獻(xiàn)基于協(xié)調(diào)和激勵(lì)的權(quán)衡視角； 另一方面，本文從制度均衡的角度分析了組織的興衰，而這正是短期視角下的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)難以探究的問題。最近，一些學(xué)者從歷史學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的跨學(xué)科角度，研究古代政治和經(jīng)濟(jì)參與人如何與制度互動(dòng)，從而催生了一門新興學(xué)科“歷史政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”（Historical Political Economy）。 由于采用了標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，所以本文也可視為歷史政治經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)和組織經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)的融合。

第二，本文將集權(quán)和分權(quán)理解為兩種均衡的制度體系，從而豐富了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。已有的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)通常將集權(quán)與專制聯(lián)系起來，將分權(quán)與民主聯(lián)系起來。 而本文將集權(quán)和分權(quán)看作兩種中性的制度均衡，本身并無優(yōu)劣之分。這一點(diǎn)對(duì)于我們客觀地理解古代國家的統(tǒng)治或治理尤為重要。并且，在本文中集權(quán)或分權(quán)并非是單一制度，而是代表了一整套激勵(lì)相容的制度安排：官員的激勵(lì)與選拔、政策執(zhí)行和地區(qū)邊界。在這個(gè)意義上，我們遵循了Holmstrom、Milgrom、Aoki的傳統(tǒng)， 即將制度看作是一種“激勵(lì)系統(tǒng)”（incentive system）。將制度看作是激勵(lì)系統(tǒng)的觀點(diǎn)，意味著制度是由一系列互補(bǔ)的具體政策、機(jī)制構(gòu)成的，其產(chǎn)生和變遷都不是孤立的，它們實(shí)際上是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)。我們認(rèn)為，從這個(gè)角度更容易理解諾斯指出的制度變遷具有“路徑依賴”（path dependence）特征的觀點(diǎn)。

第三，本文強(qiáng)調(diào)了空間在組織設(shè)計(jì)的重要作用，這是組織經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)通常忽視的變量。長期以來，無論是組織經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究最優(yōu)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)， 還是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究制度內(nèi)生時(shí)， 都主要強(qiáng)調(diào)時(shí)間維度上信息的核心角色，卻忽視了空間維度上地理位置或交通網(wǎng)絡(luò)的角色，至少忽視了兩者之間的顯著差異和相互關(guān)系。 然而，無論是中國的歷史證據(jù)還是現(xiàn)實(shí)證據(jù)，都表明空間在塑造組織形式或影響制度變遷時(shí)發(fā)揮了重要作用。本文同時(shí)強(qiáng)調(diào)了信息技術(shù)和交通網(wǎng)絡(luò)在組織塑造中的作用，從時(shí)間和空間兩個(gè)維度完善了組織經(jīng)濟(jì)學(xué)或制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，并為“歷史政治地理學(xué)”文獻(xiàn) 提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。

二、一個(gè)內(nèi)外沖突的雙均衡分析框架

（一）基本概念

為了回答“中國古代大一統(tǒng)的國家治理何以可能”這一重大問題，我們提供一個(gè)內(nèi)外沖突的雙均衡分析框架（圖1）。這里的“內(nèi)外沖突”是指內(nèi)部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定兩者之間存在一定程度的沖突，雙均衡是指集權(quán)和分權(quán)兩種均衡。從組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，古今中外的國家、企業(yè)或者軍隊(duì)等所有組織的結(jié)構(gòu)都可以分為兩種類型：集權(quán)和分權(quán)。 集權(quán)（centralization）意味著上級(jí)、中央或總部擁有一些重大決策權(quán)，而下級(jí)、地方或分部只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。相反，分權(quán)（decentralization）意味著下級(jí)、地方或分部擁有一些重大決策權(quán)。在本文中集權(quán)和分權(quán)代表著兩套制度系統(tǒng)，包括對(duì)官員的激勵(lì)機(jī)制、選拔標(biāo)準(zhǔn)、地方官員的政策執(zhí)行方式以及行政區(qū)劃的劃界原則。當(dāng)然，集權(quán)和分權(quán)本身是相對(duì)的，不是絕對(duì)的。本文說的集權(quán)或分權(quán)，主要是在政治制度范疇內(nèi)，特別是在中央和地方關(guān)系上。那么，為什么一個(gè)國家在不同時(shí)期會(huì)形成集權(quán)或分權(quán)這兩種不同的均衡呢？這是我們的分析框架要回答的核心問題。

圖1要表達(dá)的主要含義如下。中國古代的統(tǒng)治者的主要目標(biāo)是維持政權(quán)穩(wěn)定，這包括外部穩(wěn)定和內(nèi)部穩(wěn)定。影響外部穩(wěn)定的主要因素是外部威脅，而影響內(nèi)部穩(wěn)定的主要因素是治理成本。治理成本包括兩個(gè)維度，一是空間維度的治理成本，由交通網(wǎng)絡(luò)決定；二是時(shí)間維度的治理成本，由通信技術(shù)決定。當(dāng)維持外部穩(wěn)定成為主要挑戰(zhàn)時(shí)，最優(yōu)的制度均衡是分權(quán)均衡。分權(quán)均衡是一整套制度安排，它包括實(shí)行分權(quán)管理，強(qiáng)調(diào)對(duì)地方官員的激勵(lì)，在選拔官員時(shí)更看重能力，允許地方政府在執(zhí)行政策時(shí)因地制宜地保持多樣化，同時(shí)在行政區(qū)劃方面實(shí)行“山川形便”的原則。相反，當(dāng)內(nèi)部穩(wěn)定成為主要挑戰(zhàn)時(shí)，最優(yōu)的制度均衡是集權(quán)均衡。集權(quán)均衡也是一整套制度安排，它包括實(shí)行集權(quán)管理，強(qiáng)調(diào)對(duì)地方官員的監(jiān)督，在選拔官員時(shí)更看重忠誠，要求地方政府在執(zhí)行政策時(shí)實(shí)行“一刀切”，同時(shí)在行政區(qū)劃方面實(shí)行“犬牙交錯(cuò)”的原則。下面具體介紹背后的假設(shè)、邏輯和結(jié)論。

圖1 一個(gè)內(nèi)外沖突的雙均衡分析框架

（二）關(guān)鍵假設(shè)

內(nèi)外沖突的雙均衡分析框架有三個(gè)關(guān)鍵假設(shè)。

假設(shè)1：穩(wěn)定壓倒一切。古代統(tǒng)治者的最高目標(biāo)都是維持政權(quán)穩(wěn)定，這包括內(nèi)部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定。內(nèi)部穩(wěn)定是指國內(nèi)政局比較穩(wěn)定，社會(huì)秩序較好，不存在來自內(nèi)部精英或者地方勢力的叛亂威脅。外部穩(wěn)定是指本國與外國之間沒有大規(guī)模的戰(zhàn)爭，不存在來自精英集團(tuán)外部的叛亂威脅。 盡管發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)被認(rèn)為是現(xiàn)代國家的基本職責(zé)和主要目標(biāo)，但是在漫長的歷史上，特別是18世紀(jì)工業(yè)革命之前，技術(shù)進(jìn)步非常緩慢，這導(dǎo)致世界各國的生產(chǎn)力水平都非常低下，而且差異不大。 在這種情況下，確保政權(quán)穩(wěn)定成為古代統(tǒng)治者“字典式偏好”中的最高目標(biāo)。

假設(shè)2：內(nèi)憂外患是一對(duì)永恒的矛盾。雖然統(tǒng)治者都想維持政權(quán)穩(wěn)定，但是在資源有限并且國家內(nèi)部差異很大的前提下，一國通常必須在實(shí)現(xiàn)內(nèi)部穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)外部穩(wěn)定之間進(jìn)行權(quán)衡取舍。為了實(shí)現(xiàn)外部穩(wěn)定，古代統(tǒng)治者需要調(diào)動(dòng)全國各地的經(jīng)濟(jì)、軍事和人力資源保衛(wèi)政權(quán)，此時(shí)內(nèi)部穩(wěn)定只能退而求其次；相反，為了實(shí)現(xiàn)差異化較大的國內(nèi)各地區(qū)的穩(wěn)定局面，古代統(tǒng)治者需要一個(gè)比較安全的外部環(huán)境。 “國之大事，在祀與戎”，即國家的大事就是兩件：祭祀和戰(zhàn)爭。 祭祀是統(tǒng)治者通過祭拜神明、祖宗等儀式強(qiáng)化執(zhí)政合法性，本質(zhì)上是通過意識(shí)形態(tài)投資實(shí)現(xiàn)內(nèi)部穩(wěn)定，而戰(zhàn)爭則是通過軍事征服或者威懾實(shí)現(xiàn)外部穩(wěn)定。古人這句話充分揭示了統(tǒng)治者面臨的兩大權(quán)衡取舍——內(nèi)部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定，此即“內(nèi)外沖突”。例如，清朝皇帝雍正剛一登基，羅卜藏丹津就在西北邊境發(fā)動(dòng)叛亂。為了平定西北叛亂，雍正幾乎是舉全國之力，為負(fù)責(zé)遠(yuǎn)征的年羹堯部隊(duì)提供兵馬錢糧的支持。直到西北平叛之后，雍正才騰出手來整頓吏治和財(cái)稅體制。

假設(shè)3：交通網(wǎng)絡(luò)和通信技術(shù)決定了治理成本最小化。有效率的制度一定是治理成本最小化的制度。 在古代，國家治理的成本主要由兩類技術(shù)因素決定：交通網(wǎng)絡(luò)和通信技術(shù)。交通網(wǎng)絡(luò)在維護(hù)內(nèi)部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定兩個(gè)方面都發(fā)揮了作用。在維護(hù)內(nèi)部穩(wěn)定方面，交通網(wǎng)絡(luò)的通暢性決定了資源在空間上的調(diào)動(dòng)成本，在生產(chǎn)技術(shù)給定的前提下直接影響了資源配置效率。在維護(hù)外部穩(wěn)定方面，地理上的交通條件起到了對(duì)抗外敵入侵的屏障功能。 例如，黃河、長江、山海關(guān)、雁門關(guān)和長城往往是保護(hù)政權(quán)的地理屏障。通信技術(shù)決定了信息在時(shí)間上的傳遞成本，直接影響了最高統(tǒng)治者的決策效率和決策質(zhì)量，同樣對(duì)維護(hù)內(nèi)部和外部穩(wěn)定具有關(guān)鍵作用。對(duì)任何組織而言，信息始終是決策的關(guān)鍵，而交通網(wǎng)絡(luò)和通信技術(shù)都能影響信息的傳遞。例如，在電報(bào)大規(guī)模使用之前，古代中國一直高度依賴驛站來運(yùn)輸貨物、人員以及傳遞情報(bào)信息。當(dāng)然，交通和通信這兩種技術(shù)可以相對(duì)分離。例如，古代中國的運(yùn)河主要功能是運(yùn)輸貨物，而傳遞信息主要依靠驛站。重要的是，交通和通信這兩種技術(shù)存在明顯的差異，而已有文獻(xiàn)常常忽視了這點(diǎn)。交通技術(shù)運(yùn)輸?shù)闹饕獙?duì)象是人和物質(zhì)，而通信技術(shù)運(yùn)輸?shù)膶?duì)象是信息。顯然，前者在技術(shù)進(jìn)步方面受到更多的約束，且更依賴于地理位置。

（三）主要觀點(diǎn)

在這個(gè)內(nèi)外沖突的雙均衡分析框架中，從數(shù)學(xué)建模的角度講，古代統(tǒng)治者的目標(biāo)函數(shù)是維持政權(quán)穩(wěn)定，約束條件是統(tǒng)治者面臨的外部威脅，以及國內(nèi)的交通網(wǎng)絡(luò)和通信技術(shù)。理性的統(tǒng)治者會(huì)根據(jù)外部穩(wěn)定和內(nèi)部穩(wěn)定孰為主要挑戰(zhàn)，來選擇最優(yōu)的制度安排，即集權(quán)或者分權(quán)。

首先，我們分析外部穩(wěn)定和分權(quán)的關(guān)系。從組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，集權(quán)有利于加強(qiáng)一國內(nèi)部各地區(qū)之間的協(xié)調(diào)，并減少各種負(fù)外部性，但可能會(huì)削弱各地區(qū)的激勵(lì)水平并加劇信息不對(duì)稱程度。 因此，古代統(tǒng)治者必須在加強(qiáng)總體協(xié)調(diào)和保護(hù)地區(qū)積極性之間權(quán)衡取舍。按照這個(gè)邏輯，當(dāng)一國面臨的外部威脅較大時(shí)，比如敵國入侵，為了防御外地入侵，維持外部穩(wěn)定，在信息不對(duì)稱的條件下古代統(tǒng)治者需要充分調(diào)動(dòng)各地區(qū)的防御積極性，并允許各地區(qū)根據(jù)自己掌握的私人信息自主做出相應(yīng)的決策。此時(shí)，保護(hù)地區(qū)積極性比加強(qiáng)總體協(xié)調(diào)更加重要，而且在中央不掌握地方信息的前提下總體協(xié)調(diào)的效果也不好。特別是在通信技術(shù)不發(fā)達(dá)的古代，地區(qū)負(fù)責(zé)人能否根據(jù)自己掌握的信息及時(shí)做出應(yīng)敵之策，直接決定了戰(zhàn)爭的勝負(fù)。所謂“將在外，君命有所不受”，便是指在信息不對(duì)稱的前提下，前線軍官的決策權(quán)至關(guān)重要。因此，我們得到假說1：當(dāng)外部威脅足夠大時(shí)，為了維護(hù)外部穩(wěn)定，分權(quán)成為最優(yōu)的制度安排。

清朝雍正年間平息西北叛亂就充分體現(xiàn)了外部威脅導(dǎo)致分權(quán)的制度安排。當(dāng)時(shí)，雍正皇帝不僅調(diào)撥附近十幾個(gè)省的大量糧草支持前線，而且給予年羹堯充分授權(quán)。其時(shí)，年羹堯身為撫遠(yuǎn)大將軍，是西北戰(zhàn)區(qū)的最高指揮官，甚至可以節(jié)制戰(zhàn)區(qū)內(nèi)的總督、巡撫、提督、將軍等封疆大吏和當(dāng)?shù)伛v軍的一品高級(jí)軍官。他統(tǒng)領(lǐng)的西北大軍有二十萬人，幾乎占到了當(dāng)時(shí)全國精銳兵力總數(shù)的一半。除了軍務(wù)方面是“一把手”，他還掌握著戰(zhàn)區(qū)內(nèi)的政務(wù)大權(quán)，對(duì)西北地區(qū)的地方人事任免、錢糧調(diào)度都擁有決定權(quán)。此外，雍正皇帝甚至授予年羹堯尚方寶劍，必要時(shí)可以先斬后奏。正是這種充分授權(quán)，為年羹堯西北剿撫勝利提供了政治保障和物質(zhì)保障。

其次，我們分析內(nèi)部穩(wěn)定和集權(quán)的關(guān)系。從歷史上看，內(nèi)部不穩(wěn)定的主要來源有兩個(gè)：一是地區(qū)之間的差異過大，二是地區(qū)的權(quán)力過大。地區(qū)差異過大會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)后果。一是加劇地區(qū)之間的沖突，因?yàn)楦辉５貐^(qū)會(huì)吸走貧窮地區(qū)的資本和勞動(dòng)力；二是導(dǎo)致少數(shù)實(shí)力強(qiáng)大的地區(qū)具備挑戰(zhàn)中央的實(shí)力。國家治理的基礎(chǔ)是國家能力，而國家能力主要體現(xiàn)為征稅、轉(zhuǎn)移支付和加強(qiáng)監(jiān)管的能力。 地區(qū)之間的競爭可能導(dǎo)致地區(qū)差異進(jìn)一步擴(kuò)大，這會(huì)影響中央政府在地方的稅收收入，加劇地區(qū)之間的摩擦，甚至引發(fā)地區(qū)沖突，從而削弱國家能力并威脅內(nèi)部穩(wěn)定。而地區(qū)權(quán)力過大則容易導(dǎo)致反叛或分裂，這直接削弱了中央維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定和國家統(tǒng)一的實(shí)力。 因此，為了維持內(nèi)部穩(wěn)定，古代統(tǒng)治者一方面要縮小地區(qū)間的差異，加強(qiáng)地區(qū)間的協(xié)調(diào)，另一方面要將軍事、行政、稅收等權(quán)力盡可能收歸中央，以便削弱地區(qū)的權(quán)力。相對(duì)而言，地區(qū)的努力積極性和信息傳遞的質(zhì)量在此并沒有那么重要。因此，我們得到假說2：為了維護(hù)內(nèi)部穩(wěn)定，集權(quán)成為最優(yōu)的制度安排。

仍以雍正皇帝為例。在西北平叛之后，雍正集中精力維護(hù)內(nèi)部穩(wěn)定，主要工作是整頓吏治和財(cái)稅體制時(shí)，主要的改革舉措包括清理虧空、官紳一體納糧，以及攤丁入畝、火耗歸公。為了推進(jìn)“新政”，雍正將手握重兵的年羹堯調(diào)離并最終處死，自己大權(quán)獨(dú)攬，并將應(yīng)對(duì)西北軍情的臨時(shí)機(jī)構(gòu)軍機(jī)處變成常設(shè)的實(shí)體機(jī)構(gòu)，在實(shí)際上取代了內(nèi)閣的權(quán)力。他不僅在中央層面高度集權(quán)，而且通過設(shè)立“粘桿處”和“密折奏事”等措施大大強(qiáng)化了中央的信息獲取能力。

最后討論作為一種均衡的制度體系。為了有效地維護(hù)集權(quán)制度，古代統(tǒng)治者會(huì)設(shè)計(jì)一整套制度安排來縮小地區(qū)之間的差異和削弱地區(qū)權(quán)力。在激勵(lì)機(jī)制方面，古代統(tǒng)治者會(huì)加強(qiáng)對(duì)郡縣的監(jiān)督，而不是通過以結(jié)果為導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制來鼓勵(lì)郡縣自主發(fā)展。在選拔官員方面，古代統(tǒng)治者會(huì)更看重郡縣官員的忠誠，即要求他們?nèi)鐚?shí)向朝廷匯報(bào)地方情況。 在政策執(zhí)行方面，朝廷制定的政策在郡縣執(zhí)行過程中不能留有過多空間，甚至?xí)?shí)行“一刀切”的政策。 在行政區(qū)劃方面，為了削弱郡縣挑戰(zhàn)朝廷的實(shí)力，防止內(nèi)亂，朝廷會(huì)傾向于按照“犬牙交錯(cuò)”的原則來劃分地區(qū)邊界，即打破由山川河流構(gòu)成的自然地理邊界，人為地將不同地理單元的行政區(qū)劃相互嵌入，以防止某個(gè)郡縣形成割據(jù)并對(duì)抗朝廷。因此，集權(quán)作為一種均衡的制度體系，至少包含了監(jiān)督、忠誠、“一刀切”、犬牙交錯(cuò)這些組成要素。

相反，在分權(quán)制度下，古代統(tǒng)治者重點(diǎn)考慮如何調(diào)動(dòng)地方積極性來應(yīng)對(duì)外部威脅。因此，在激勵(lì)機(jī)制方面，朝廷統(tǒng)治者會(huì)提高對(duì)郡縣官員的激勵(lì)強(qiáng)度，具體表現(xiàn)為依據(jù)結(jié)果對(duì)官員進(jìn)行考核，而不是監(jiān)督其工作過程。在選拔官員方面，朝廷會(huì)更看重郡縣官員的專業(yè)能力，因?yàn)樗枰たh官員充分發(fā)揮創(chuàng)造性和創(chuàng)新精神。在政策執(zhí)行方面，必須允許各地因地制宜制定細(xì)化政策，形成多樣化的格局。在行政區(qū)劃方面，為了讓郡縣有能力應(yīng)對(duì)外敵入侵，朝廷在設(shè)置地區(qū)邊界時(shí)會(huì)傾向于按照“山川形便”的原則來劃界，即根據(jù)山川河流的自然地理特征來劃分行政區(qū)域，避免同一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)有山川河流的阻隔，從而有利于農(nóng)耕生產(chǎn)和商貿(mào)流通。因此，分權(quán)作為一種均衡的制度體系，至少包含了激勵(lì)、能力、多樣化、山川形便這些組成要素。

我們將上述內(nèi)容歸納為假說3：集權(quán)和分權(quán)都是一整套制度安排，集權(quán)均衡包括了加強(qiáng)對(duì)官員的監(jiān)督、強(qiáng)調(diào)官員的忠誠、地方執(zhí)行政策時(shí)貫徹“一刀切”原則、地區(qū)劃界遵循犬牙交錯(cuò)原則；而分權(quán)均衡包括了對(duì)官員的激勵(lì)、強(qiáng)調(diào)官員的能力、允許地方在執(zhí)行政策時(shí)體現(xiàn)多樣化、地區(qū)劃界遵循山川形便原則。

三、對(duì)唐宋盛衰和歷史周期現(xiàn)象的解釋

根據(jù)本文提出的“內(nèi)外沖突的雙均衡分析框架”，外部威脅傾向于導(dǎo)致分權(quán)制度，而內(nèi)部威脅則傾向于導(dǎo)致集權(quán)制度，且集權(quán)或分權(quán)制度均包含了一整套互補(bǔ)的具體制度。這一簡潔的框架與中國歷史上一些朝代的重大制度變遷和興衰更替現(xiàn)象基本吻合。

（一）唐朝的山川形便和藩鎮(zhèn)割據(jù)

中國歷史上的“盛世”唐朝其實(shí)一直面臨嚴(yán)重的外部威脅。突厥、吐蕃、契丹和南詔等邊境少數(shù)民族政權(quán)不斷威脅著唐朝政權(quán)。唐太宗李世民剛即位時(shí)，頡利可汗率領(lǐng)的東突厥軍隊(duì)甚至逼近首都長安，迫使李世民簽訂城下之盟，“以金錢換和平”。之后，長安曾六次被敵軍或叛軍攻陷。因此，在唐朝前期和中期之前，統(tǒng)治者面臨的主要挑戰(zhàn)是外部威脅（外部穩(wěn)定），而不是內(nèi)部威脅（內(nèi)部穩(wěn)定）。 為應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的外部威脅，朝廷必須充分調(diào)動(dòng)地方在防御外敵方面的積極性，因此總體上采取了分權(quán)制度，這與假說1相符。在治理架構(gòu)上，唐初地方只設(shè)州縣兩級(jí)，而州的數(shù)量超過300個(gè)。在這種情況下，朝廷實(shí)際上難以直接管理各州的事務(wù)，各州擁有較大自主權(quán)。在行政區(qū)劃方面，唐太宗依據(jù)山川形便的原則將天下劃成十道：先沿著黃河、秦嶺—淮河、長江以及南陵橫切四刀，再沿著南北向的次要山川太行山、西河、隴山、桐柏山和嘉陵江豎切五刀，形成十個(gè)自然區(qū)域，構(gòu)成了全國的十道。除山南道東西界以外，其他各道之間都有明確的山川界線。 顯然，這種劃界原則一方面有利于各地利用天然屏障拒敵于國門之外，另一方面有利于各地根據(jù)地理特征發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，從而壯大本地勢力。同時(shí)，為了加強(qiáng)邊境地區(qū)的軍事防衛(wèi)，朝廷在軍事重鎮(zhèn)設(shè)立節(jié)度使，并逐漸賦予其行政權(quán)，這種政治分權(quán)、行政分權(quán)、軍事分權(quán)和行政區(qū)劃之間的互補(bǔ)關(guān)系體現(xiàn)了假說3。雖然這種軍政合一的地方分權(quán)制度為唐朝抵御外敵發(fā)揮了重要的屏障作用，但是這種缺乏制約的地方分權(quán)制度為后來的“安史之亂”埋下了隱患，這是分權(quán)不利于內(nèi)部穩(wěn)定的表現(xiàn)。為了平息安史之亂，孱弱的朝廷不僅無法實(shí)現(xiàn)集權(quán)，反而不得不進(jìn)一步分權(quán)， 這導(dǎo)致了后期的藩鎮(zhèn)割據(jù)。這種惡性循環(huán)加上農(nóng)民起義，最終加速了唐朝的衰亡。唐朝后期的衰敗反映了互補(bǔ)的制度體系存在明顯的路徑依賴特征和積重難返的弊病。

（二）北宋的強(qiáng)干弱枝和守內(nèi)虛外

唐朝之后的北宋吸取了前朝的分權(quán)教訓(xùn)，在制度安排上走向了另一個(gè)極端，即對(duì)內(nèi)加強(qiáng)集權(quán)，但這又削弱了抵御外敵的能力。陳橋兵變之后，宋太祖趙匡胤一方面通過“杯酒釋兵權(quán)”解除“創(chuàng)業(yè)元老”的權(quán)力威脅，另一方面從制度上加強(qiáng)中央集權(quán)。在中央層面，通過設(shè)立“三司”削弱宰相和六部的權(quán)力，并且讓各部官員相互制衡。為了制衡官員，北宋甚至實(shí)行了一種畸形的官職制度：等級(jí)、職位和職務(wù)三者分離。例如，一個(gè)官員擔(dān)任工部侍郎，屬于正二品，但可能沒有實(shí)際職務(wù)，也可能在吏部管事，而吏部侍郎可能在戶部任職。 在朝廷和郡縣的關(guān)系上，實(shí)行“強(qiáng)干弱枝”：一是虛化地方節(jié)度使的職權(quán)，由朝廷命官擔(dān)任知州、知府；二是剝奪地方財(cái)權(quán)，將地方大部分賦稅集中到朝廷；三是在軍事方面對(duì)決策權(quán)、調(diào)兵權(quán)和統(tǒng)兵權(quán)進(jìn)行分割制衡，并設(shè)立監(jiān)軍制度，同時(shí)將大部分精銳部隊(duì)布置在京城周圍，只留下普通軍隊(duì)分別駐扎在各個(gè)地方。在處理內(nèi)部威脅和外部威脅的關(guān)系上，宋朝對(duì)內(nèi)保持朝廷對(duì)郡縣的絕對(duì)控制，對(duì)外則只有形式上的強(qiáng)大。 這種“守內(nèi)虛外”的格局是強(qiáng)干弱枝的必然結(jié)果。集權(quán)雖然降低了內(nèi)部威脅，但難以應(yīng)對(duì)外部威脅，導(dǎo)致軍事決策滯后、總體動(dòng)員力渙散、作戰(zhàn)指揮被動(dòng)僵化以及軍隊(duì)士氣低下。 毫不奇怪，這種“兵不識(shí)將，將不專兵”制度安排一定會(huì)使軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力大為削弱，最終發(fā)生“靖康之變”，北宋被金國所滅。北宋的興衰從反面印證了假說2和假說3。

（三）制度韌性與“黃炎培之問”

唐朝和北宋作為中國歷史上的“盛世”，其由盛轉(zhuǎn)衰的過程從不同角度為我們提供了一副歷朝歷代治亂循環(huán)的拼圖。一個(gè)朝代在建政初期如果面臨嚴(yán)重的外部威脅，會(huì)采取分權(quán)的制度安排；分權(quán)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但導(dǎo)致地區(qū)差異擴(kuò)大以及地方勢力壯大，從而加劇內(nèi)部威脅；為了應(yīng)對(duì)內(nèi)部威脅，朝廷試圖削減地方權(quán)力；地方勢力不滿，進(jìn)而挑戰(zhàn)朝廷，引發(fā)內(nèi)亂；內(nèi)亂加上外患，導(dǎo)致國家滅亡。相反，若建政初期面臨嚴(yán)重的內(nèi)部威脅，則會(huì)采取集權(quán)的制度安排，但過度集權(quán)又會(huì)削弱地方力量，從而在面臨外部威脅時(shí)，無法有效抵制入侵，此時(shí)如果內(nèi)部權(quán)力過度集中導(dǎo)致腐敗行為，則政權(quán)很快會(huì)走向崩潰。總之，由于外部威脅的存在以及內(nèi)部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定之間的沖突，國家必須根據(jù)形勢變化靈活地調(diào)整集權(quán)或分權(quán)制度，這就導(dǎo)致國家治理在制度上總體現(xiàn)為集權(quán)或分權(quán)的交替。王朝更替的原因可簡單概括為：面臨內(nèi)憂（或外患）→實(shí)行集權(quán)（或分權(quán)）→無法平定外部威脅（或內(nèi)亂）→國家衰敗。

那么，導(dǎo)致國家衰敗的原因是集權(quán)制度或者分權(quán)制度本身嗎？并非如此簡單。如前所述，從靜態(tài)的角度講，在面臨外部威脅和內(nèi)部資源約束的前提下，古代統(tǒng)治者實(shí)行分權(quán)或者集權(quán)是一種均衡。關(guān)鍵問題是，很多政權(quán)難以根據(jù)內(nèi)外部形勢的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，達(dá)到新的均衡，從而偏離了最優(yōu)的制度安排，出現(xiàn)了制度僵化（institutional rigidity）。制度僵化阻礙了效率提升，并最終導(dǎo)致政權(quán)在競爭中失敗。一個(gè)政權(quán)出現(xiàn)制度僵化的原因通常有三種：一是形勢誤判，即君主錯(cuò)誤地判斷了內(nèi)部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定中哪個(gè)才是主要的挑戰(zhàn)。在科層中，自下而上傳遞的信息通常是不完整的、扭曲的，這會(huì)導(dǎo)致最高統(tǒng)治者錯(cuò)誤地判斷維護(hù)內(nèi)部穩(wěn)定或者外部穩(wěn)定的代價(jià)。二是路徑依賴，即從舊的制度轉(zhuǎn)向新的制度需要承受巨大的沉沒成本和時(shí)間成本，并且一旦這種制度改革的收益不能盡快兌現(xiàn)，就更容易遭遇既得利益集團(tuán)的阻礙，從而導(dǎo)致改革失敗。比如，安史之亂后，唐朝幾任皇帝都想削藩，結(jié)果功敗垂成。先是唐順宗李誦即位后立即發(fā)動(dòng)了“永貞革新”，試圖削減宦官和藩鎮(zhèn)的權(quán)力，結(jié)果被宦官集團(tuán)反撲，只做了半年皇帝，然后被迫退位，并很快去世。他的兒子唐憲宗李純吸取教訓(xùn)，通過軍事手段逐步削藩，但是后期因?yàn)橹赜没鹿俨⑶艺滦傅?，結(jié)果自己暴崩。其子唐穆宗李恒即位后，高估了削藩成果，采取消兵之策，結(jié)果重蹈藩鎮(zhèn)之禍，自己也在四年之后暴崩。此后的皇帝雖然也想抑制宦官、裁撤藩鎮(zhèn)，但終究沒有成功。三是制度兼容，即某項(xiàng)改革舉措與已有的制度不兼容，或者缺乏配套改革措施，導(dǎo)致改革失敗。集權(quán)制度或分權(quán)制度作為一整套制度體系，其內(nèi)部不同機(jī)制或政策之間是相互兼容的。因此，當(dāng)總體制度不合適時(shí)，單靠某項(xiàng)制度的改革并不能扭轉(zhuǎn)方向，有時(shí)不僅于事無補(bǔ)，甚至雪上加霜。這印證了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“次優(yōu)原理”（second-best principle）：當(dāng)存在多種扭曲時(shí)，減少一個(gè)扭曲未必提高效率，增加另一個(gè)扭曲也未必降低效率。因此，成功的國家治理體制的改革通常必須是系統(tǒng)性改革，然而系統(tǒng)性的改革又往往因?yàn)榉e重難返而失敗，這就是制度不適應(yīng)形勢導(dǎo)致國家衰敗的重要原因。從相反的角度講，那些能夠根據(jù)內(nèi)外部形勢靈活地調(diào)整制度，從而讓新的制度再次提高效率的國家，也就是這些具備“制度韌性”（institutional resilience）的國家，才能實(shí)現(xiàn)長治久安。

內(nèi)外沖突的雙均衡模型為王朝更迭提供了一個(gè)可能的解釋，從而回答了“黃炎培之問”。 1945年夏季，民主人士黃炎培先生應(yīng)邀走進(jìn)中共領(lǐng)袖毛澤東的窯洞。黃炎培指出歷史上的政權(quán)都是“其興也勃焉，其亡也忽焉”，很難跳出這種周期率的支配力。毛澤東從民主監(jiān)督的角度提出了破解之道，回答了“黃炎培之問”。不妨進(jìn)一步追問，為什么會(huì)出現(xiàn)歷代政權(quán)的興亡周期呢？我們認(rèn)為，政權(quán)興盛往往是國家確立了適應(yīng)當(dāng)時(shí)內(nèi)外部形勢的集權(quán)或分權(quán)制度，而衰亡則是因?yàn)橐延械闹贫葻o法適應(yīng)新的內(nèi)外部形勢。畢竟，統(tǒng)治者對(duì)形勢的誤判、路徑依賴以及制度兼容方面的問題，都會(huì)導(dǎo)致一個(gè)國家很難具有長期的制度韌性。從這個(gè)意義上講，所有的王朝興衰實(shí)際上就是制度失靈和制度錯(cuò)配。

四、結(jié)論

中國作為一個(gè)擁有幾千年文明歷史的古老國家，為我們今天研究制度變遷和國家治理提供了獨(dú)特并且寶貴的素材。本文試圖從組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度回答一個(gè)問題：在交通和通信不發(fā)達(dá)的古代，國家治理何以可能。我們認(rèn)為，面對(duì)外部威脅或內(nèi)部威脅，追求政權(quán)穩(wěn)定的古代統(tǒng)治者必須構(gòu)建一整套相互兼容的制度體系，才能維持長期的大一統(tǒng)局面。當(dāng)外部威脅成為主要壓力時(shí)，古代統(tǒng)治者傾向于實(shí)行分權(quán)的制度安排；而當(dāng)內(nèi)部威脅成為主要壓力時(shí)，古代統(tǒng)治者傾向于實(shí)行集權(quán)的制度安排。不管是在分權(quán)制度還是集權(quán)制度下，對(duì)官員的激勵(lì)機(jī)制、選拔機(jī)制、執(zhí)行政策的自主權(quán)以及地區(qū)疆界的劃分，都是這套制度體系的重要組成部分。當(dāng)內(nèi)外部形勢發(fā)生變化時(shí)，古代統(tǒng)治者必須及時(shí)調(diào)整制度體系，否則就會(huì)出現(xiàn)制度失靈和國家衰敗，這從一個(gè)角度解釋了歷代王朝的更替過程。

當(dāng)然，對(duì)宏大而綿長的歷史進(jìn)行抽象的理論分析，不免產(chǎn)生“掛一漏萬”的問題。本文概括的集權(quán)—分權(quán)理論未必適合每個(gè)朝代，因?yàn)橹袊鴼v史實(shí)在是紛繁復(fù)雜。本文也沒有明確區(qū)分政治分權(quán)、行政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)和軍事分權(quán)，它們之間可能存在多樣化的組合。我們期待歷史學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)或政治學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者們在今后的研究中解決這些問題。

（注：作者單位為中國人民大學(xué)。作者感謝與陳雨新、桂林、梁平漢、苗彬、沈吉、尤婧、朱萸等人的討論，感謝國家社會(huì)科學(xué)基金萬人計(jì)劃領(lǐng)軍人才項(xiàng)目“大國博弈視角下統(tǒng)籌發(fā)展和安全的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯研究”（22VRC157）的資助。文責(zé)自負(fù)。）

為了方便閱讀，本文省略了參考文獻(xiàn)和數(shù)學(xué)模型。讀者如果想閱讀全文，請?jiān)L問聶輝華個(gè)人網(wǎng)站白鯊在線，相關(guān)網(wǎng)址為http://www.niehuihua.com/a/zuopin/xueshulunwen/2025/0514/817.html。點(diǎn)擊“閱讀原文”，可以直接訪問工作論文版本（有數(shù)學(xué)模型）。

都說“江南多才子”，但你知道“江南”是指哪些地方嗎？江南省的范圍是怎么確定的嗎？在江南省邊界的形成和變化背后，又有著怎樣深不可測的權(quán)力博弈？為什么南京被稱為“徽京”？請觀看聶輝華教授在B站的節(jié)目《》，第13講“地區(qū)邊界是如何形成的”。

理解基層干部的激勵(lì)和行為，才能更好地理解中國的政治經(jīng)濟(jì)形勢。歡迎關(guān)注中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授聶輝華和《中縣干部》作者馮軍旗聯(lián)袂打造的新課《中國基層干部生態(tài)圖景》?！白屇贻p人在體制內(nèi)更好地成長?！?/p>

觀看本課程，請掃描下方二維碼。