土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是《土地管理法》確立的重要制度安排，是從國(guó)家制度層面將土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估正式納入征地制度體系，是對(duì)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)從源頭上防范和化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，能夠起到“社會(huì)安全閥” 的作用。土地征收事關(guān)人民群眾的切身利益，關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度就是讓公眾提前參與土地征收，有助于土地征收中民主決策模式的形式和實(shí)現(xiàn)，特別是在公共利益的認(rèn)定、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的確定方面，公眾參與為公共利益的認(rèn)定和實(shí)現(xiàn)提供了一種制度框架和程序路徑。本文從土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作角度出發(fā)，對(duì)可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理分析，從而提高識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確性，有效防范和降低各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

《土地管理法》第四十七條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地的，應(yīng)在發(fā)布征地預(yù)公告后開展擬征收土地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十六條規(guī)定，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)對(duì)征收土地的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和處置預(yù)案，土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)征收土地的重要依據(jù)。雖然土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為法律明文規(guī)定的征地報(bào)批前程序，但對(duì)如何開展評(píng)估工作并未作出統(tǒng)一的規(guī)定。因此，本文將按照土地征收特點(diǎn)，結(jié)合西安市以往社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)規(guī)定及個(gè)人征地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)《土地管理法》下土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行研究梳理。

一、征地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)點(diǎn)變化

2010年11月，西安市國(guó)土資源局印發(fā)《西安市土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作實(shí)施辦法（試行）》（市國(guó)土發(fā)〔2010〕305號(hào)），要求在依法實(shí)施土地征收?qǐng)?bào)批前開展土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將其作為土地征收?qǐng)?bào)批組卷的必備要件之一。

2020年1月1日新《土地管理法》施行，縣級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地的，應(yīng)在發(fā)布征地預(yù)公告后開展擬征收土地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)征收土地的重要依據(jù)。

二、征地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容變化

按照《西安市土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作實(shí)施辦法（試行）》（市國(guó)土發(fā)〔2010〕305號(hào)）要求，土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是從“五性”即合法性、合理性、可行性、安全性、可控性開展，調(diào)查、預(yù)測(cè)、分析、評(píng)估因征地引發(fā)的不穩(wěn)定隱患和問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)程度及可控程度。

中共西安市委辦公廳 西安市人民政府辦公廳印發(fā)《西安市重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》（市辦發(fā)〔2013〕9號(hào)），將農(nóng)民集體土地征收納入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重點(diǎn)領(lǐng)域。根據(jù)《西安市委政法委關(guān)于繼續(xù)規(guī)范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作有關(guān)工作的通知》（市政法發(fā)〔2019〕39號(hào)），對(duì)全市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作及報(bào)告編制進(jìn)行了統(tǒng)一及規(guī)范，要求按照“四性”即合法性、合理性、可行性、可控性開展，并明確了評(píng)估內(nèi)容，對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行先期論證、先期評(píng)估、先期化解。

因此，西安市范圍內(nèi)征收農(nóng)民集體土地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從“五性”調(diào)整為 “四性”。

三、征地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

目前，西安市暫未出臺(tái)土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)規(guī)程或技術(shù)指引。結(jié)合西安市實(shí)際及征地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估特點(diǎn)，通過(guò)對(duì)征地涉及的直接利益群體和間接利益群體充分調(diào)研，全面、準(zhǔn)確掌握相關(guān)利益群體對(duì)征地工作的真實(shí)意見和建議，能切實(shí)對(duì)相應(yīng)批次、項(xiàng)目存在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)確分析、客觀評(píng)估，并提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)化解措施。

（一）合法性識(shí)別

合法性評(píng)估主要是對(duì)集體土地征收事項(xiàng)的實(shí)施主體、實(shí)施內(nèi)容、實(shí)施程序的合法性分析，重點(diǎn)審查征收行為、實(shí)施主體、征收程序的合法性，用地項(xiàng)目合規(guī)的合法性，土地征收聽證的合法性，對(duì)征收信息公示、公開的合法性等。

1.根據(jù)《憲法》第10條第1款、《民法典》第243條第1款以及《土地管理法》第45條規(guī)定，是否屬于為了公共利益需要可以依法實(shí)施征收的情形；如屬于成片開發(fā)建設(shè)需要用地的情形，成片開發(fā)方案是否經(jīng)省政府批準(zhǔn)。

2.按照 “征地六部曲”要求，開展土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估前，是否已發(fā)布土地征收預(yù)公告，對(duì)征收范圍、征收目的、開展土地現(xiàn)狀調(diào)查的安排等進(jìn)行告知，充分保證土地征收前被征地群眾的知情權(quán)；公告期內(nèi)，是否有相關(guān)利益群體對(duì)土地征收提出異議等。

3.擬申報(bào)的項(xiàng)目用地是否位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施及重大產(chǎn)業(yè)、民生工程、鄉(xiāng)村振興等項(xiàng)目，是否納入開發(fā)邊界外項(xiàng)目名錄等。

4.根據(jù)《信息公開條例》、《農(nóng)村集體土地征收基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》，是否對(duì)擬征收土地事項(xiàng)、土地現(xiàn)狀調(diào)查、征地補(bǔ)償安置方案、征地補(bǔ)償安置方案聽證、征地補(bǔ)償?shù)怯浀燃皶r(shí)進(jìn)行公示、公開，并按照《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見。

5.土地征收相關(guān)審批材料是否依程序正在辦理，對(duì)于城棚改、城市更新項(xiàng)目等是否已取得相關(guān)立項(xiàng)批復(fù)；是否存在未批先建等違法用地行為，相關(guān)部門是否已對(duì)違法行為進(jìn)行處罰等：對(duì)規(guī)劃用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地確需開展土壤污染檢測(cè)的，是否開展相關(guān)檢測(cè)工作；是否已取得被征地農(nóng)民社保備案表，是否開展文物勘探工作并取得相關(guān)批復(fù)或情況說(shuō)明。

（二）合理性識(shí)別

合理性評(píng)估主要是不同利益群體對(duì)征地事項(xiàng)的接受和支持情況、是否符合相關(guān)權(quán)利人的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的風(fēng)險(xiǎn)分析，重點(diǎn)審查征地事項(xiàng)是否進(jìn)行廣泛宣傳和公示，是否充分征求相關(guān)利益群體意見及其接受和支持程度，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、被征地農(nóng)民社會(huì)保障、集體資產(chǎn)處理處置、搬遷安置等是否兼顧人民群眾現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

1.土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)要嚴(yán)格按照區(qū)片地價(jià)底價(jià)限定，不低于區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)合擬征地塊位置，對(duì)于跨區(qū)片的同一地塊、同一項(xiàng)目、同一村組，征地補(bǔ)償安置方案是否遵循從高原則，是否會(huì)引起攀比或連鎖反應(yīng)；現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施前已取得用地批復(fù)但未實(shí)施征地的，按照批復(fù)時(shí)點(diǎn)執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是否會(huì)引起新舊標(biāo)準(zhǔn)攀比風(fēng)險(xiǎn)。

2.《征地補(bǔ)償安置方案》是否經(jīng)過(guò)司法、自然資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源和社會(huì)保障和征地實(shí)施單位共同完成；《征地安置補(bǔ)償方案公告》在補(bǔ)償方面與確定的《征地安置補(bǔ)償方案》所載明的補(bǔ)償類別、方式、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量等是否一致。

3.征地補(bǔ)償資金內(nèi)容及數(shù)額，是否足額并包含土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、社保等費(fèi)用，涉及征收耕地的是否含新增耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等；資金落實(shí)能否滿足項(xiàng)目征收的需求，資金來(lái)源和方式是否符合相關(guān)規(guī)定，是否已足額籌措到位，現(xiàn)階段資金落實(shí)及監(jiān)管情況，資金分配方案是否制定并得到相關(guān)利益人同意等。

4.審查村組內(nèi)部的集體資產(chǎn)評(píng)估定價(jià)方式及處理處置程序是否符合相關(guān)規(guī)定；賠償資金是否足額籌集，是分配方案是否制定并征得全體村民同意，是否能夠滿足大多數(shù)群眾利益。

5.涉及房屋拆遷的土地征收事項(xiàng)，對(duì)于擬征地涉及村組的拆遷安置情況也應(yīng)進(jìn)行審查，包括拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)，安置房源位置、戶型及建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度，學(xué)校、醫(yī)院等配套設(shè)施建設(shè)，過(guò)渡費(fèi)發(fā)放，是否能按時(shí)回遷等。

（三）可行性識(shí)別

可行性評(píng)估主要是對(duì)土地征收事項(xiàng)實(shí)施可行性、方案科學(xué)性等的風(fēng)險(xiǎn)分析，重點(diǎn)審查包括土地征收事項(xiàng)可行性的論證情況，人力、物力、財(cái)力等方面的保障情況，土地征收實(shí)施時(shí)機(jī)是否成熟，實(shí)施方案是否周密等。

1.被征地村民收入水平的影響。通過(guò)分析村民當(dāng)前主要收入來(lái)源，尤其是以農(nóng)業(yè)收入作為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，應(yīng)從年齡、文化水平和勞動(dòng)技能等多重因素，分析土地征收可能產(chǎn)生的影響；被征地農(nóng)民的勞動(dòng)技能培訓(xùn)方案是否有效開展，是否能夠真正幫助、指導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民再就業(yè)；

2.被征地村民生活的影響。涉及拆遷的應(yīng)考慮過(guò)渡期或者易地搬遷后傳統(tǒng)文化、鄰里關(guān)系、生活習(xí)慣、社區(qū)品質(zhì)等方面的改變對(duì)群眾的影響，以及民房改樓房后物業(yè)費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)、停車費(fèi)等生活成本的提高；土地征收實(shí)施，因施工對(duì)周邊交通、群眾出行可能產(chǎn)生的影響。

3.結(jié)合擬征收地塊現(xiàn)狀，分析土地征收清表可能產(chǎn)生的噪聲、揚(yáng)塵、震動(dòng)等對(duì)周邊居民、敏感目標(biāo)生產(chǎn)生活產(chǎn)生的階段性影響；分析擬建項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)可能產(chǎn)生的大氣、水體、固體廢棄物等污染物排放以及電磁輻射、放射線、光污染等影響；對(duì)于鄰避類特殊項(xiàng)目，重點(diǎn)分析對(duì)周邊學(xué)校、醫(yī)院、村莊等敏感點(diǎn)以及周邊土地、房地產(chǎn)等相關(guān)利益群體可能產(chǎn)生的不利影響。

（四）可控性識(shí)別

可控性評(píng)估主要是對(duì)土地征收事項(xiàng)可能引發(fā)的群體事件發(fā)生概率及影響程度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，重點(diǎn)審查征地事項(xiàng)是否會(huì)引發(fā)群體攀比，是否存在負(fù)面輿論、群眾上訪等情況，是否針對(duì)制定不穩(wěn)定事件應(yīng)急處置預(yù)案和對(duì)策措施，可能出現(xiàn)的社會(huì)不穩(wěn)定事件是否在可控制范圍之內(nèi)。

1.通過(guò)調(diào)研、網(wǎng)絡(luò)及主流媒體檢索、政府官網(wǎng)留言板塊、信訪等，多渠道了解被征地村組是否存在土地征收歷史遺留問(wèn)題，是否因征地引發(fā)上訪或其他社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，分析土地征收可能引發(fā)的群體事件發(fā)生概率及影響程度；

2.結(jié)合征地項(xiàng)目等關(guān)鍵信息網(wǎng)絡(luò)檢索，重點(diǎn)分析媒體輿論導(dǎo)向性信息及其影響，項(xiàng)目是否獲得媒體支持，是否協(xié)調(diào)安排有權(quán)威力、公信力的媒體公示項(xiàng)目建設(shè)信息、進(jìn)行正面引導(dǎo)，是否受到媒體的關(guān)注等。

3.還應(yīng)考慮公共衛(wèi)生安全事件其對(duì)土地征收工作可能產(chǎn)生的影響，因人員流動(dòng)增加防控難度和感染風(fēng)險(xiǎn)，可能影響征收工作的正常推進(jìn)，從而引發(fā)補(bǔ)償款落實(shí)、社保辦理、安置房建設(shè)等關(guān)聯(lián)性風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

筆者通過(guò)自身從事土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)，將報(bào)告編制及審查中應(yīng)考慮的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行了整理分析，希望通過(guò)全面、準(zhǔn)確的識(shí)別土地征收可能引發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)，制定出具體、細(xì)化、針對(duì)性強(qiáng)的防范化解措施，努力做到有效防范和降低各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。（作者:劉巧娟）