云南省財(cái)政廳近日在其官網(wǎng)通報(bào)了保山市隆陽區(qū)違法違規(guī)舉債融資的問責(zé)情況。具體而言，隆陽區(qū)政府于2017年9月、2018年11月違規(guī)向當(dāng)?shù)爻峭豆九e債，相關(guān)責(zé)任單位、責(zé)任人被追責(zé)。
無獨(dú)有偶，近期廣西壯族自治區(qū)靈山縣、天水市違法違規(guī)舉債也被通報(bào)批評(píng)。此前，財(cái)政部、審計(jì)署在2017年、2018年集中公布過一批違法違規(guī)舉債的案例。
與前一輪相比，最新一批問責(zé)主要由當(dāng)?shù)丶o(jì)委監(jiān)委處罰、當(dāng)?shù)卣▓?bào)，這意味著在壓實(shí)地方政府責(zé)任。尤其值得注意的是，上一輪問責(zé)時(shí)涉及的時(shí)任責(zé)任人相對(duì)較少，而近期的問責(zé)中幾乎都涉及到了對(duì)時(shí)任責(zé)任人的處罰，這反映了“終身問責(zé)、倒查責(zé)任”的機(jī)制有所加強(qiáng)。
財(cái)政部長(zhǎng)劉昆去年6月在全國財(cái)政廳（局）長(zhǎng)座談會(huì)上表示，在當(dāng)前復(fù)雜形勢(shì)下高度重視防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作，不能因?yàn)閼?yīng)對(duì)疫情就不重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不能因?yàn)樨?cái)政困難就違規(guī)舉債制造新的風(fēng)險(xiǎn)，絕不為解決短期問題而留下后遺癥。對(duì)不重視風(fēng)險(xiǎn)、繼續(xù)違法違規(guī)新增隱性債務(wù)的地方，要嚴(yán)肅查處問責(zé)，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起，形成有效震懾，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。
市場(chǎng)認(rèn)為，未來問責(zé)案例還會(huì)出現(xiàn)。中證鵬元的一份研報(bào)稱，2018年8月《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》的下發(fā)使問責(zé)機(jī)制不斷完善，對(duì)地方政府違規(guī)舉債的問責(zé)更加有據(jù)可循，將對(duì)遏制隱性債務(wù)增量、存量債務(wù)化解等產(chǎn)生較大影響。

違規(guī)舉債案例拆解
據(jù)云南省財(cái)政廳通報(bào)，2017年9月，隆陽區(qū)政府向保山昌源水務(wù)有限責(zé)任公司（下稱保山昌源）借款3000萬元，并轉(zhuǎn)借保山中心城市北城區(qū)征拆建設(shè)指揮部，專項(xiàng)用于兌付永昌路北延長(zhǎng)線拆遷補(bǔ)償款。2018年11月，隆陽區(qū)政府再度向保山昌源借款4000萬元，用于歸還保山市第二人民醫(yī)院借款。
工商登記信息顯示，保山昌源注冊(cè)資本1.25億，經(jīng)營(yíng)范圍為城市供排水、制水售水、污水處理等，由保山建設(shè)投資集團(tuán)有限公司、云南保山電力股份有限公司、深圳匯力叁號(hào)城建投資合伙企業(yè)（有限合伙）、保山市隆陽區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司分別持股40.8%、23.2%、20%、16%，實(shí)控人為保山市國資委。
前述隆陽區(qū)的舉債行為明顯違反預(yù)算法的規(guī)定。2015年新預(yù)算法實(shí)施，要求地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理，唯一合法舉債方式為發(fā)行地方政府債券。實(shí)踐中，市縣政府主要通過省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券的方式舉債，其他方式均不合法。
廣西欽州市財(cái)政局則在其官網(wǎng)披露下轄靈山縣違規(guī)舉債問題。具體而言，靈山縣于2017年12月至2019年4月期間，通過自來水廠、公立醫(yī)院等企事業(yè)單位以公益性資產(chǎn)融資租賃方式違規(guī)舉債用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。欽州市財(cái)政局還通報(bào)了整改情況，稱靈山縣已將上述債務(wù)補(bǔ)登記為政府隱性債務(wù)，并制定化債計(jì)劃，落實(shí)化債資金來源。
記者了解到，近年來地方政府借道醫(yī)院、自來水廠融資的方式較為常見。交易結(jié)構(gòu)通常為，通過醫(yī)院、自來水廠以售后回租的方式向租賃公司融資，資金交由當(dāng)?shù)卣脚_(tái)使用。拆解來看，實(shí)質(zhì)上是以醫(yī)院設(shè)備、自來水廠管網(wǎng)向租賃公司抵質(zhì)押融資。
中部省份某地市審計(jì)局人士分析稱，如果債務(wù)人到期無法償還債務(wù)，那么債權(quán)人并不能通過處置醫(yī)院設(shè)備、自來水廠管網(wǎng)收回資金，畢竟醫(yī)院設(shè)備、自來水管網(wǎng)涉及民生，因此以公益性資產(chǎn)抵質(zhì)押融資是禁止的。
《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》也明確指出，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，不得以教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施進(jìn)行抵押融資。
此外，甘肅省天水市財(cái)政局去年10月下旬在其官網(wǎng)公布了《關(guān)于對(duì)天水市經(jīng)濟(jì)發(fā)展投融資（集團(tuán)）有限公司新增政府隱性債務(wù)問責(zé)處理情況的通報(bào)》。通報(bào)稱，審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2020年初天水發(fā)展通過貸款采購疫情防控物資，貸款償還資金被納入財(cái)政預(yù)算，形成以財(cái)政資金償還政府隱性債務(wù)的問題。
問責(zé)新變化
記者了解到，違法違規(guī)舉債問責(zé)早已提出并已踐行。2014年10月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》【國發(fā)〔2014〕43號(hào)】提出，對(duì)脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。
實(shí)質(zhì)性的問責(zé)則從2017年開始。當(dāng)年，中央部門開始嚴(yán)查地方違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，并通過審計(jì)署和財(cái)政部進(jìn)行披露。審計(jì)署披露的是違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，而財(cái)政部披露的是違法違規(guī)舉債問責(zé)結(jié)果。
具體而言，財(cái)政部從2017年3月開始披露各相關(guān)處置結(jié)果。當(dāng)時(shí)，財(cái)政部通報(bào)，對(duì)違法違規(guī)擔(dān)保負(fù)有直接責(zé)任的重慶市黔江區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)盧某予以行政撤職處分，首開違規(guī)舉債問責(zé)先河。此后財(cái)政部又陸續(xù)公布了多份問責(zé)處置結(jié)果，涉及山東、河南、湖北、貴州、江蘇等十余個(gè)省份。而2018年11月后未有新的處分案例公布。
據(jù)記者梳理，前述財(cái)政部通報(bào)中呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是問責(zé)由省級(jí)政府作出，但由財(cái)政部進(jìn)行通報(bào)；二是違規(guī)舉借債務(wù)時(shí)間大多發(fā)生在2015年至2017年7月之間，即2015年新預(yù)算法實(shí)施之后到2017年全國金融工作會(huì)議召開之前。
2017年7月召開的第五次全國金融工作會(huì)議提出，各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。此后，地方對(duì)合規(guī)舉債重視程度空前，違規(guī)舉債問責(zé)機(jī)制也逐步成形。隨著2018年隱性債務(wù)問責(zé)辦法的下發(fā)，地方政府債務(wù)問責(zé)機(jī)制進(jìn)一步加強(qiáng)。
與前一輪相比，最新一批問責(zé)主要由當(dāng)?shù)丶o(jì)委及監(jiān)委處罰、當(dāng)?shù)卣▓?bào)，這意味著在壓實(shí)地方政府責(zé)任。比如隆陽區(qū)問責(zé)由其上級(jí)政府保山市作出，靈山縣問責(zé)由欽州市紀(jì)委監(jiān)委、靈山縣紀(jì)委監(jiān)委作出，天水發(fā)展問責(zé)則由天水市紀(jì)委作出。其中，后兩個(gè)案例援引的規(guī)定均是隱性債務(wù)問責(zé)辦法。
如果從時(shí)間點(diǎn)看，最新三個(gè)案例舉債時(shí)點(diǎn)均在全國金融工作會(huì)議之后。近期的問責(zé)中幾乎都涉及到了對(duì)時(shí)任責(zé)任人的處罰，這反映了“終身問責(zé)、倒查追責(zé)”機(jī)制有所強(qiáng)化。
比如，欽州市紀(jì)委監(jiān)委對(duì)時(shí)任靈山縣常務(wù)副縣長(zhǎng)宋某某進(jìn)行誡勉，其他責(zé)任人亦被相應(yīng)處理。保山市對(duì)時(shí)任隆陽區(qū)人民政府區(qū)長(zhǎng)段生榮、時(shí)任隆陽區(qū)人民政府副區(qū)長(zhǎng)于劍武、時(shí)任隆陽區(qū)財(cái)政局長(zhǎng)羅向前等多人給予通報(bào)問責(zé)，并責(zé)成其作出書面檢查?！皶r(shí)任”意味著雖然多個(gè)責(zé)任人后來職務(wù)有所變動(dòng)甚至升遷，但依然被追責(zé)。比如，公開信息顯示時(shí)任隆陽區(qū)財(cái)政局長(zhǎng)后調(diào)任隆陽區(qū)政協(xié)副主席。
“此前中央不斷規(guī)范地方舉債行為，但由于缺乏問責(zé)機(jī)制，違規(guī)新增隱性債務(wù)的成本極低，隱性債務(wù)規(guī)模仍迅速增長(zhǎng)?！焙ＭㄗC券固收分析師朱征星稱，“問責(zé)機(jī)制的建立無疑將降低上述投融資沖動(dòng)，政府新增隱性債務(wù)的意愿將大大降低?！?br/> 值得注意的是，前一輪問責(zé)中對(duì)責(zé)任人有行政撤職、行政降級(jí)的處分，目前三個(gè)案例中尚無這樣的處罰，主要是誡勉、警告、通報(bào)批評(píng)。
作者：楊志錦