城市街面，既是多元力量與利益交織的舞臺，也是沖突與張力隨時可能引爆的空間。

曾幾何時，城管作為城市管理執(zhí)法的重要力量，常常以負(fù)面形象出現(xiàn)在公眾視野；“臨時工”的身份標(biāo)簽更是頻頻登上新聞，被民眾戲稱為“背鍋俠”。而如今，輿論場上的敘事已悄然轉(zhuǎn)變，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”“人間煙火”取代了過去劍拔弩張的圖景。

然而，在這片看似平和的煙火之下，城管與攤販之間的博弈從未真正退場，利益的分歧仍在街角巷尾持續(xù)上演。換言之，“街面社會每天都會發(fā)生沖突”，那么，一個值得深思的問題隨之浮現(xiàn)：它為何又能在整體上維持著一種平靜有序？

帶著這一疑問，觀察者網(wǎng)對話了同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院副教授魏程琳。十年前，魏程琳在社會學(xué)博士研究期間，曾以“借用人員”身份深入“大江市”城管局，進(jìn)行超過180天的田野調(diào)研。他訪談了城管領(lǐng)導(dǎo)干部、一線執(zhí)法隊(duì)員、協(xié)管員及街頭攤販等多元群體200余人，并20余次隨隊(duì)參與現(xiàn)場執(zhí)法。這些扎實(shí)的田野經(jīng)歷，最終凝結(jié)為他的博士論文，并于2025年8月由東方出版社出版，書名為《街角之治：邁向人民城市的街面空間治理》。該書為中國城市治理的內(nèi)在邏輯提供了富有深度的鮮活樣本。

本文為對話下篇。上篇聚焦城管執(zhí)法的轉(zhuǎn)型困境，本篇則將鏡頭轉(zhuǎn)向“城管臨時工”這一長期被標(biāo)簽化的群體，并試圖在街角的日常治理中，探尋“人民城市”理念如何真正落地生根。

【對話/觀察者網(wǎng) 李泠】

·“城管臨時工”

觀察者網(wǎng)：您在書里一開始就提了一個很有趣的問題：“街面社會每天都會發(fā)生沖突，緣何又維持了整體上的平靜有序？”給出的答案是“沖突在生產(chǎn)的同時也在被消解”。讀完整本書，我有一個比較直觀的感受：絕大多數(shù)沖突，其實(shí)是在一線執(zhí)法人員與攤販、灰產(chǎn)從業(yè)者等群體之間，通過日復(fù)一日的“你來我往”式的互動，被消解或暫時平息下去的。

您在調(diào)研過程中，曾與70多位一線執(zhí)法隊(duì)員、60多位一線協(xié)管員進(jìn)行過深入對談。他們在交流時有沒有同您分享經(jīng)驗(yàn)，聊聊執(zhí)法過程中如何做到既要“親近”以便和諧溝通，又不能“太親”避免越界，這個尺度該如何把握？

魏程琳：這種界限的把握，其實(shí)是城管人員與被管理者在長期實(shí)踐中形成的一種默契。

在當(dāng)下這個轉(zhuǎn)型期，面對大量涌入城市謀生的人口，加上過去十多年治理經(jīng)驗(yàn)的積累，城管部門逐漸意識到：攤販?zhǔn)遣粫У??；谶@樣一種現(xiàn)實(shí)的認(rèn)知，他們開始尋求一種相對穩(wěn)定的互動模式——最基本的一條底線就是：我來了，你要走。比如遇到上級檢查或領(lǐng)導(dǎo)視察時，你不能占道經(jīng)營影響市容市貌。在多次互動后，這成了雙方都心知肚明的基本規(guī)則。

擺到中午就收攤的流動市場 作者拍攝于2015年

至于為什么不能“太親密”，則源于管理者與被管理者之間天然存在的利益沖突。攤販占用公共空間謀取私人利益，而城管作為管理者，代表的是公眾利益，負(fù)責(zé)維護(hù)公共空間的秩序。兩者的立場不同，利益天然存在張力。如果模糊了這條界線，讓對方誤以為“我們是一體的”，一旦涉及利益交換，就容易埋下隱患，甚至引發(fā)更激烈的沖突。

我在書中也提到過類似的反面案例：比如有的協(xié)管員收了店家?guī)装賶K錢好處，默許其違規(guī)外掛廣告。結(jié)果遇到上級檢查要求拆除時，店家就理直氣壯地說：“我給了你們錢，為什么還要拆？這不是出爾反爾嗎？”原本的小利益輸送，反而成了激化矛盾的導(dǎo)火索。

正面經(jīng)驗(yàn)與負(fù)面教訓(xùn)疊加在一起，逐漸塑造出城管與攤販之間一種微妙的關(guān)系。我把它稱之為“最熟悉的陌生人”——彼此熟悉，卻又保持距離。這種若即若離的狀態(tài)，是維系相對平衡、防止正面暴力沖突的一種有效方式。

觀察者網(wǎng)：您在書中花了大量筆墨分析了“協(xié)管員”這一群體，稱之為“準(zhǔn)街頭管理者”——對民眾而言，更熟悉的稱呼或許是“城管臨時工”。在與這些協(xié)管員交流的過程中，他們有沒有和您聊起過自己工作中的困境與苦惱？

魏程琳：有的，我講兩個比較典型的情況。

在政府嚴(yán)格限制城管執(zhí)法人員使用強(qiáng)制手段、不能過度強(qiáng)硬管控街面之后，很多臨街商戶開始出現(xiàn)“出店經(jīng)營”的行為——他們不是流動攤販，而是有固定鋪面的商戶，卻把攤位往外推，在人行道上做拉面、烤紅薯、賣菜賣魚等等，占用了大量公共空間。這時候執(zhí)法人員必須一家一家去規(guī)范、勸導(dǎo)，但實(shí)際操作的難度非常大。由于政策上“太嬌慣”，商戶違規(guī)成本低，類似的情況頻繁出現(xiàn)。

執(zhí)法人員既不能強(qiáng)行收繳物品，也不能暴力驅(qū)趕，只能一個一個去撿拾、勸導(dǎo)，工作壓力極大。當(dāng)時有一位正式的城管執(zhí)法隊(duì)員甚至無奈地說：“你干脆給我個墊子，我從街頭給他們磕到街尾，求他們退回去算了。我實(shí)在沒辦法了?！边@句話雖然帶點(diǎn)調(diào)侃，但真實(shí)反映了執(zhí)法人員的無力感。治理成本大幅上升，治理效果卻大幅下降，這也是治理手段失衡之后帶來的現(xiàn)實(shí)困境。

協(xié)管員群體在執(zhí)法過程中面臨的另一個困惑，是關(guān)于合法性的缺失。協(xié)管員不是正式的執(zhí)法隊(duì)員，不具備執(zhí)法權(quán)，只能作為輔助人員配合正式隊(duì)員開展工作。換句話說，只有在正式隊(duì)員在場的情況下，他們才能參與管理；單獨(dú)面對攤販時，只能進(jìn)行口頭勸阻，不能采取任何強(qiáng)制措施。有些精明的攤販會留意他們身上的制服標(biāo)識，一旦認(rèn)出對方是協(xié)管員，就會理直氣壯地說：“你沒有執(zhí)法權(quán)，不能管我。”這讓協(xié)管員在工作中常常處于尷尬境地。

流動攤販管理 作者拍攝于2015年

觀察者網(wǎng)：您在書中提到，不少年輕協(xié)管員是學(xué)歷不高的“無業(yè)”人員，而一部分中年協(xié)管員則屬于失業(yè)下崗或半退休狀態(tài)，更偏向“求穩(wěn)”。除了書里的介紹，您對他們有沒有進(jìn)一步的定量或定性分析？比如，不同年齡、不同背景的協(xié)管員，在實(shí)際工作中的表現(xiàn)是否呈現(xiàn)出鮮明的差異？

魏程琳：確實(shí)有差異。目前，政府在大力壓縮非正式執(zhí)法人員數(shù)量，政策上要求正式執(zhí)法人員與非正式人員的比例控制在1:1左右。但現(xiàn)實(shí)是，治理任務(wù)繁重，導(dǎo)致協(xié)管員實(shí)際上不得不大量補(bǔ)充，很多地方的比例實(shí)際達(dá)到1:5，甚至1:20。那么，這些人從哪里來？這是一個核心問題。

根據(jù)我的調(diào)研了解，協(xié)管員大多是本地人，但工資水平普遍偏低。以我當(dāng)時在“大江市”調(diào)研的情況為例，他們的工資一般在2000元左右，加上周末和夜間值班，一個月到手可能最多就4000元左右。這樣的收入水平，決定了那些真正有生存壓力的人，很難在這個崗位上長期待下去。

年輕的協(xié)管員，比如剛初高中畢業(yè)或大中專畢業(yè)的這批人，其實(shí)大多屬于“過渡型”人員。他們做協(xié)管員、輔警、門衛(wèi)或保安，更多是把這份工作作為進(jìn)入社會的一個起點(diǎn)或跳板。在這個階段，他們的主觀能動性普遍不強(qiáng)，更多是跟隨、配合，作為輔助角色存在。

而中年協(xié)管員，尤其是市區(qū)里的這部分人員，大多數(shù)是“謀生型”的。他們面臨著現(xiàn)實(shí)的家庭經(jīng)濟(jì)壓力，這份收入對他們來說是重要的生活來源。正因?yàn)樯鎵毫Υ?，他們中有些人更容易出現(xiàn)一些失常行為，如走漏風(fēng)聲、吃拿卡要、收受賄賂等。

當(dāng)然，這兩類人之間也會有互動。年輕人在“老油條”的帶領(lǐng)下，有時也會跟著“沾點(diǎn)便宜”。

城郊違建拆除 作者拍攝于2015年

除此之外，還有一類“穩(wěn)定型”的協(xié)管員。我在書里提到的老楊，就是這類人員：他沒有太大的生活壓力，又不愿閑著，有一份工作既能交社保，也能打發(fā)時間。這類人現(xiàn)在也不少，比如城郊村征地拆遷后拿到補(bǔ)償款的村民，家長會把孩子送來當(dāng)協(xié)管員，不是為了掙多少錢，而是為了“有個事做”。

所以說，協(xié)管員雖然同屬一個群體，但他們的動機(jī)、處境和行為模式，其實(shí)千差萬別。

觀察者網(wǎng)：有句老話叫“縣官不如現(xiàn)管”。您在書中提到幾種類型的協(xié)管員，比如“高大威猛型”，能震懾?cái)傌湥部赡芫庸ψ园?，不服管理。您還舉過一個例子：某協(xié)管員因與領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)系，即使收受賄賂、違規(guī)用車，也無法被開除，導(dǎo)致他的直接上級覺得工作沒意思，開始“擺爛”。對于這類難管的協(xié)管人員，目前有沒有形成比較成熟的管理經(jīng)驗(yàn)？

魏程琳：確實(shí)，這類人員管理起來難度不小。可以從幾個層面來理解這個問題的復(fù)雜性。

首先，協(xié)管員大多是本地人，地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)錯綜復(fù)雜。此外，每個人的性格和能力差異也很大，有的強(qiáng)勢，有的靈活，有的“難纏”。

其次，從制度設(shè)計(jì)上看，街道一級的正式執(zhí)法隊(duì)員屬于“流官”——他們像警察一樣，通常3到5年就要輪崗調(diào)動，目的是防止與地方形成過深的利益捆綁。但這也意味著，他們剛到一個新地方時，遠(yuǎn)不如那些長期駐守的協(xié)管員——也就是“吏”——熟悉本地情況。在這個背景下，正式執(zhí)法隊(duì)員既需要倚重協(xié)管員來治理街面、處理復(fù)雜事務(wù)，又不得不在實(shí)踐中向這些非正式人員“分享”一部分治理權(quán)力——書面上屬于正式隊(duì)員的權(quán)力，在實(shí)際操作中往往被協(xié)管員掌握著。這時候，如果遇上性格強(qiáng)勢、能力突出的“高大威猛型”協(xié)管員，他們就可能反過來影響甚至削弱正式執(zhí)法隊(duì)員的權(quán)威。

從基層治理的實(shí)際需求來看，我們確實(shí)還需要依賴這些有經(jīng)驗(yàn)、有能力、有震懾力的人去處理一線事務(wù)。關(guān)鍵在于揚(yáng)長避短：既要發(fā)揮他們的威懾力，讓攤販不敢過度糾纏；又要嚴(yán)格限制其行為邊界，防止他們違規(guī)違法，損害政府形象。

一起清掃街面 作者拍攝于2015年

至于這類人員究竟該如何管理，我認(rèn)為目前有幾個相對成熟的經(jīng)驗(yàn)和方向：

一是逐步推進(jìn)協(xié)管員的“正規(guī)化”。近年來政府在壓縮協(xié)管員名額，留下來的一般都是“能干事”的實(shí)用型人員。正因如此，更有必要對他們進(jìn)行規(guī)范化管理。比如我在書中提到蘇州的做法——協(xié)管員的工資待遇并不比進(jìn)廠打工低，這意味著他們有一份值得珍惜的職業(yè)。有了職業(yè)預(yù)期，就有了行為約束的基礎(chǔ)：如果因違規(guī)失去這份工作，代價是“得不償失”的。

二是要有制度化的約束機(jī)制。要明確行為準(zhǔn)則，把底線講清楚。一旦觸犯紅線，就要嚴(yán)厲追責(zé)，不能含糊。這是從制度層面形成威懾。

第三，提升正式執(zhí)法隊(duì)員的管理能力。這是偏“人性化”也偏實(shí)戰(zhàn)的一環(huán)——作為一線管理者，你得有能力“管住”乃至“挾制”住你手下的這些“驕兵悍將”。不能因?yàn)閷Ψ侥芰?qiáng)、關(guān)系硬，就放任自流。這種管理能力，本身就是基層執(zhí)法干部必備的素質(zhì)。

總的來說，前兩點(diǎn)偏向制度化建設(shè)，后一點(diǎn)更偏實(shí)操層面，但在實(shí)際管理中，三者往往需要配合使用。

·“邁向人民城市”

觀察者網(wǎng)：“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”概念提出后，如何在“放”與“管”之間找到平衡點(diǎn)一直是個難點(diǎn)。當(dāng)然，“一管就死，一放就亂”的問題在其他領(lǐng)域也同樣存在。對于如何破解這種“鐘擺式困境”，您有什么構(gòu)想嗎？

魏程琳：收放之間的平衡，實(shí)際上是上級政府與下級政府之間、政府與市場之間在管理過程中經(jīng)常面臨的難題。在我看來，這種“一管就死、一放就亂”的困局，很大程度上源于地方政府在社會治理上的機(jī)制粗放所致。

比如，有些地方會在固定的街區(qū)、固定的時間段，允許流動攤販經(jīng)營或商戶適度出店占道。這種做法的實(shí)質(zhì)，是將管理納入制度化軌道——不需要每天投入巨大的行政成本去“圍堵”，而是與攤販、經(jīng)營者之間形成一種契約性、制度性的關(guān)系，雙方都有明確的行為預(yù)期。

以上海為例，一些街區(qū)做的“快閃”活動就是一種探索。再比如今年寒假我去哈爾濱旅游時，看到的紅專街早市，也非常有啟發(fā)。那條街從早上5點(diǎn)到10點(diǎn)半左右，整條街都是攤販，人潮涌動，煙火氣十足，旁邊還是百年歷史建筑。但到了10點(diǎn)左右，攤販們開始主動收攤，到11點(diǎn)左右，街道已經(jīng)恢復(fù)成可通車的常態(tài)。這種精細(xì)化治理模式既有保證了城市活力，又維護(hù)了城市秩序，還滿足了市民需求，又成了網(wǎng)紅打卡地，甚至轉(zhuǎn)化為城市形象的一部分。

哈爾濱紅專街早市 作者拍攝于2026年2月

所以我覺得，政府部門如果能夠“不怕麻煩”，制定更清晰、更具操作性的規(guī)則，這種街頭治理的“鐘擺困境”是可以緩解的。

我也有關(guān)注上海東明路街道靈巖路街區(qū)的探索。他們嘗試建立“街區(qū)議事會”，由街邊店鋪的店主推選代表，共同商議街區(qū)的治理規(guī)則。晚上也會有流動攤販出現(xiàn)，但并不至于失序。城管、攤販、街邊店家之間，正在形成一種內(nèi)在的、制度化的約束機(jī)制。

說到底，如果放任不管、沒有規(guī)則，肯定會亂；但如果能逐步形成規(guī)則——不管是成文的還是不成文的——這個困境就有解。

觀察者網(wǎng)：那在您看來，在“人民城市”理念下，一個理想的、既有活力又有秩序的“街角”應(yīng)該是什么樣子？如果給城市管理者提一個最核心的建議，幫助他們真正邁向“人民城市的街面空間治理”，那會是什么？

魏程琳：都市街頭公共空間是一座城市的人民生活場景的集中展現(xiàn)，是政府與市場、社會互動的窗口，也是政府執(zhí)法溫度、服務(wù)水平以及治理能力的直觀體現(xiàn)。

那么，人民城市應(yīng)該是什么樣子？我想，從人的需求出發(fā)去理解，它應(yīng)該是一個能滿足人們的需求，同時又有序、溫馨的場景。

要實(shí)現(xiàn)這樣的場景，關(guān)鍵在于構(gòu)建一種“共同創(chuàng)造”的機(jī)制。政府可以提供平臺讓大家有參與共建的渠道。這樣，我們不僅能在那些投入大量資源的網(wǎng)紅街區(qū)看到繁榮景象，也能在身邊普通的街角，感受到人民城市的溫度。從這個意義上說，多元共治和制度化的參與通道建設(shè)，是我最核心的建議。

觀察者網(wǎng)：要實(shí)現(xiàn)這樣的愿景，除了政府部門，市民和社會組織還需要做些什么？

魏程琳：無論從西方較早開始的城市化進(jìn)程來看，還是從中國當(dāng)下的城市化進(jìn)程來看，城市社會都在變得越來越陌生化、個體化和理性化。在這樣的背景下，人與人之間的信任、溫度，以及彼此接觸的機(jī)會，反而變得更加珍貴。

所以，除了政府提供平臺和公共品，市民也需要拿出主人翁精神和建設(shè)者姿態(tài)，走出家門和小圈子積極參與城市建設(shè)。把自己當(dāng)成城市的主人，而不僅僅是“我想要什么”的個體。

觀察者網(wǎng)：能不能舉個例子，個體怎么具體參與？

魏程琳：我最近在做一些相關(guān)研究。比如，居民可以參與到小區(qū)周邊街道的空間設(shè)計(jì)、小微公共產(chǎn)品的提供中來，像籃球場、路燈、小花園、小街景的改造，都可以吸納居民意見和參與?，F(xiàn)在很多地方設(shè)立的“社區(qū)自治金”或“街區(qū)自治金”，就是用來支持這類事情的。

社會組織的作用也很關(guān)鍵。政府想做但做不細(xì)、做不到位的事，社會組織往往能補(bǔ)位。比如動員居民、外賣小哥、街區(qū)商戶參與公共活動，打造有煙火氣的街頭公共空間、提供眾人所需的街區(qū)公廁以及可供游人停留駐足的座椅板凳，這些細(xì)致活政府部門不一定有時間和精力去做。無論是政府購買服務(wù)，還是社會組織通過基金會運(yùn)作，都可以發(fā)揮連接居民與政府的橋梁紐帶作用。

熱氣騰騰的人間煙火 作者拍攝于2026年2月

觀察者網(wǎng)：這種模式聽起來不錯，但如果推廣到全國，可能會有些“水土不服”的問題？您剛才舉的例子大多來自上海、蘇州這樣的東部經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)城市，而中西部地區(qū)可能面臨資源限制，比如有的城市可能會說：“想法很好，但我們沒有財(cái)政支持?！?/p>

魏程琳：像哈爾濱的紅專街早市，其實(shí)是一個低成本的案例。核心做法比較簡單：政府限定時間和空間，由對口部門與商戶協(xié)商，幫助他們優(yōu)化產(chǎn)品、提升服務(wù)。這些部門本身就有相關(guān)職責(zé)，并不需要額外投入大量資金。

再比如我們同濟(jì)大學(xué)的劉悅來老師在上海、新疆烏魯木齊做的社區(qū)花園項(xiàng)目，成本也很低，大概2萬元左右。這種“小微資金”模式相對于動輒上百萬、上千萬的工程項(xiàng)目來說，是可負(fù)擔(dān)的。它可以在條件成熟的社區(qū)先行試點(diǎn)，發(fā)揮榜樣示范作用。

在中西部地區(qū)，我也看到不少基層自治的案例。有些資源匱乏的街區(qū)或小區(qū)，面臨衛(wèi)生失序、占道經(jīng)營等問題時，地方上的“能人”或“精英”會主動站出來，把居民或商戶組織起來，共同制定規(guī)則、實(shí)行自我管理。

所以說，政府政策供給靈活、小微資金撬動、社會自治——這幾股力量在中西部地區(qū)同樣可以發(fā)揮作用。中西部雖然治理資源不如東部豐富，但只要思路打開，廣集民智，“可負(fù)擔(dān)”、“可落地”的方案就會不斷涌現(xiàn)出來。

《街角之治：邁向人民城市的街面空間治理》，魏程琳 著，東方出版社2025年8月出版

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