低空經(jīng)濟(jì) 通用航空 無人機(jī)

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中國國民黨主席鄭麗文在大陸喝到"從天而降"的珍珠奶茶，感嘆低空經(jīng)濟(jì)是未來趨勢。但當(dāng)天上飛的越來越多，規(guī)則跟不上飛的速度，怎么辦？

光明日報(bào)4月18日刊發(fā)了一篇文章：《法治把關(guān)，低空經(jīng)濟(jì)展翼藍(lán)天》（全文附文末）。說的是什么？用一句話概括：低空經(jīng)濟(jì)飛得很快，但法律的翅膀剛長出來。

先看幾個(gè)場景，感受一下低空經(jīng)濟(jì)離我們多近：

華山物資運(yùn)輸——以往人工挑運(yùn)走六七個(gè)小時(shí)的山路，無人機(jī)15分鐘搞定，每天往返25趟。

南京緊急送血——血液中心到醫(yī)院，低空配送15分鐘，比傳統(tǒng)方式快60%。

大連櫻桃出山——無人機(jī)把櫻桃運(yùn)到集散中心，物流效率提升50%，還減少了顛簸損耗。

這三個(gè)案例說明，低空經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不是PPT里的概念，而是實(shí)實(shí)在在地在省錢、救命、幫農(nóng)民賺錢。

數(shù)據(jù)也驗(yàn)證了這一點(diǎn)：截至2025年底，我國實(shí)名登記無人機(jī)突破328萬架，累計(jì)飛行4530萬小時(shí)。

但問題來了，328萬架飛機(jī)在天上飛，誰來管？

目前的情況是飛機(jī)跑得快，規(guī)則追得慢。現(xiàn)有的民航法律框架主要管的是傳統(tǒng)飛機(jī)，對低空領(lǐng)域的針對性法規(guī)還在"初級階段"。用專家的話說，"無論是國家層面還是地方層面，對于低空領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)的制定都還處于初級階段"。

最典型的例子：山東濟(jì)南平陰縣，去年以9.24億元出讓"低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)"，引發(fā)輿論嘩然。為什么？因?yàn)榈涂諜?quán)利的屬性、歸屬、范圍，法律上壓根沒說清楚。

"黑飛"已經(jīng)成了真問題

這不是杞人憂天。公安部2026年2月公布了8件無人機(jī)"黑飛"典型案例——破解飛行高度限制、闖入禁飛區(qū)域、獵捕野生動(dòng)物、偷窺隱私……

今年1月起，新修訂的治安管理處罰法已經(jīng)把無人機(jī)違規(guī)飛行納入處罰范疇，情節(jié)較重的最高可處10日拘留。

中國政法大學(xué)蔡元培副教授指出，目前的問題在于：規(guī)則太原則、一線執(zhí)法不好操作、基層技術(shù)和人力都跟不上。簡單說，法律寫了，但落地還不夠硬。

法律該怎么跟上？

立法難點(diǎn)確實(shí)不�。杭夹g(shù)迭代太快沒成熟經(jīng)驗(yàn)可借鑒，既要發(fā)展產(chǎn)業(yè)又要保安全，既要國防又要民用還要城市治理……

但專家呂紅兵的觀點(diǎn)很務(wù)實(shí)：先解決"有沒有"，再解決"好不好"。

目前能看到的是：

• 2023年《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》出臺(tái)

• 2025年底修訂的民用航空法增設(shè)了低空經(jīng)濟(jì)專章

各地也陸續(xù)出臺(tái)地方性法規(guī)

南京航空航天大學(xué)張洪海副院長說得好："低空經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，不是關(guān)于飛行器，而是關(guān)于人。它會(huì)像自來水、電力、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)一樣，融入并徹底改變你我的生活。"

自來水有《水法》，電力有《電力法》，移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)有《電信條例》——低空經(jīng)濟(jì)，遲早也會(huì)有屬于自己的一套完整規(guī)則。

飛機(jī)已經(jīng)上天了，法律得趕緊追上去。

《法治把關(guān)，低空經(jīng)濟(jì)展翼藍(lán)天》全文

【法眼觀】

手機(jī)下單后，無人機(jī)隨即啟動(dòng)快速配送，僅僅過了約15分鐘，來大陸參訪的中國國民黨主席鄭麗文就接到了“從天而降”的珍珠奶茶，喝一口溫?zé)岬哪滩�，她由衷感嘆“低空經(jīng)濟(jì)是未來趨勢”。

自2021年《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》首次把低空經(jīng)濟(jì)納入國家規(guī)劃以來，“低空經(jīng)濟(jì)”寫入黨的二十屆三中全會(huì)《決定》，連續(xù)三次寫入《政府工作報(bào)告》，各地新政不斷出臺(tái)、企業(yè)紛紛落戶、各類航空器激增、應(yīng)用場景拓展。與此同時(shí)，飛行監(jiān)管、安全防控、信息保護(hù)等方面的新挑戰(zhàn)也隨之而來。傳統(tǒng)空域管理模式已難以適配低空經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特性，低空管理領(lǐng)域的制度短板亟須補(bǔ)齊。

目前，低空領(lǐng)域立法呈現(xiàn)什么態(tài)勢？如何讓低空經(jīng)濟(jì)在法治環(huán)境下茁壯成長？本報(bào)記者進(jìn)行了采訪。

低空經(jīng)濟(jì)，正在改變你我生活

在險(xiǎn)冠天下的華山，上山能負(fù)載30公斤食品、日用品，下山能帶走30公斤垃圾，以往人工挑運(yùn)要走六七個(gè)小時(shí)的路程，如今無人機(jī)15分鐘即可抵達(dá)，而這樣的無人機(jī)每天可往返25趟。

對急需輸血的急危重癥患者來說，早一分鐘用血，就多一分生機(jī)。在江蘇南京，從南京紅十字血液中心到浦口區(qū)人民醫(yī)院，通過低空緊急血液運(yùn)輸通道配送血液耗時(shí)僅15分鐘，較傳統(tǒng)方式縮短60%的時(shí)間，有效避免了交通擁擠帶來的延誤風(fēng)險(xiǎn)。

說起遼寧大連得利寺鎮(zhèn)產(chǎn)的櫻桃，皮薄肉厚汁多，當(dāng)?shù)厝藷o不自豪�？梢徽f起運(yùn)出去賣，全鎮(zhèn)每年近3000萬元的運(yùn)輸費(fèi)讓果農(nóng)直搖頭。自從有了無人機(jī)將果子運(yùn)到民航集散分揀中心，物流效率提升了50%不說，還少了顛簸損耗，果品都更好了。

近年來，大江南北、各行各業(yè)，低空經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)正在快速成長。2025年12月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《低空經(jīng)濟(jì)及其核心產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類（試行）》，統(tǒng)計(jì)分類包含低空制造業(yè)、低空運(yùn)營業(yè)、低空基建與信息服務(wù)業(yè)、低空配套業(yè)等4個(gè)大類，具體包括23個(gè)中類、65個(gè)小類。2025年，我國實(shí)名登記無人機(jī)總數(shù)突破328萬架，累計(jì)飛行4530萬小時(shí)。它們在貴州的茫茫大山間輕松翻山越嶺，開展涉農(nóng)電路巡檢；在內(nèi)蒙古人跡罕至的戈壁里勘測，為公路工程提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料；在海情復(fù)雜的水域開展護(hù)航，協(xié)助水上救援……科幻電影里的未來場景正一步步走進(jìn)現(xiàn)實(shí)，低空經(jīng)濟(jì)已經(jīng)初步滲透到交通運(yùn)輸、物流配送、生活?yuàn)蕵贰⑥r(nóng)林牧漁、應(yīng)急救援、行政執(zhí)法等多個(gè)領(lǐng)域，曾經(jīng)只有飛鳥和少數(shù)飛行器光顧的空域，將成為人類的新生活空間。

“低空經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，不是關(guān)于飛行器，而是關(guān)于人�！卑凑漳暇┖娇蘸教齑髮W(xué)通用航空與飛行學(xué)院副院長張洪海所言，低空經(jīng)濟(jì)不是把地面交通“搬”到天上，而是重構(gòu)一套全新的立體交通運(yùn)行規(guī)則。“它會(huì)像自來水、電力、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)一樣，悄悄融入并徹底改變你我的生活�！睆埡楹Ｕf。

應(yīng)加快低空領(lǐng)域立法進(jìn)程

2024年年末，一場被戲稱為“賣天”事件的招標(biāo)項(xiàng)目在網(wǎng)絡(luò)上賺足了眼球。山東濟(jì)南平陰縣以9.24億元出讓“低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)”，最終因低空權(quán)利屬性規(guī)范不明確而草草收場。

低空經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新探索，必須在合規(guī)的前提下進(jìn)行。近幾年全國兩會(huì)期間，多位人大代表、政協(xié)委員呼吁加快低空經(jīng)濟(jì)立法，“十五五”規(guī)劃綱要也提出推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)等新興領(lǐng)域立法。

2023年，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》頒布，明確了實(shí)名登記、飛行審批、空域管控、安全責(zé)任等核心規(guī)則，成為當(dāng)前無人機(jī)監(jiān)管的核心依據(jù)。2025年12月修訂的民用航空法也增設(shè)發(fā)展促進(jìn)專章，明確優(yōu)化低空空域資源配置，推動(dòng)建設(shè)民用低空飛行和應(yīng)用相關(guān)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，建立健全適應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的適航審定、飛行管理等制度和標(biāo)準(zhǔn)。在此期間，《民用無人駕駛航空器運(yùn)行安全管理規(guī)則》《民航數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)安全要求》等規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺(tái)，各地也競相以地方性法規(guī)、政府規(guī)章等形式，對低空經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綜合保障、安全管理等作出規(guī)定。

既然已有了這么多立法探索，為什么還呼吁加快立法？

全國政協(xié)委員、國浩律師（上海）事務(wù)所合伙人呂紅兵表示，我國已有了以民用航空法為核心，以民用航空安全保衛(wèi)條例、通用航空飛行管制條例等行政法規(guī)、部門規(guī)章組成的法律框架，但這些規(guī)范主要適用于傳統(tǒng)民用航空。近年來數(shù)量劇增的地方規(guī)范性文件，也大都著眼于宏觀規(guī)劃，“可以說，無論是國家層面還是地方層面，對于低空領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)的制定都還處于初級階段，低空領(lǐng)域各項(xiàng)法律問題，都存在進(jìn)一步細(xì)化研究的空間”。

在采訪中記者了解到，低空領(lǐng)域立法之所以難以推進(jìn)，是因?yàn)橐诩夹g(shù)飛速迭代過程中定規(guī)則，且沒有成熟經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。既要兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又要保障公共安全；既要統(tǒng)籌考慮國防安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市治理等各領(lǐng)域，又要協(xié)調(diào)制造運(yùn)營、空域管控、綜合保障等多鏈條各環(huán)節(jié)；既要規(guī)定權(quán)利屬性，又要?jiǎng)澏ㄘ?zé)任歸屬，是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合性工程。由此，目前立法采取審慎原則，為實(shí)踐發(fā)展留下較為靈活的法律制度空間。

“法治的完善，是一個(gè)漸進(jìn)的過程�！眳渭t兵表示，目前的試點(diǎn)推進(jìn)、地方先行，是一種較為穩(wěn)妥的方式。但從現(xiàn)階段來看，民航、公安、工信等分別出臺(tái)部門規(guī)章、行業(yè)規(guī)范，易造成管理權(quán)限分散、權(quán)責(zé)邊界模糊；相關(guān)規(guī)范性文件的效力層級低、約束性也弱；地方立法的“百花齊放”，在大膽探索積累經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也有可能形成各地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、規(guī)則難銜接。

“應(yīng)當(dāng)先解決‘有沒有’的問題。在實(shí)踐成熟的基礎(chǔ)上，要盡快形成全國統(tǒng)一、全域協(xié)同、安全可控的基礎(chǔ)運(yùn)行體系，從國家法治層面實(shí)現(xiàn)低空領(lǐng)域的‘車同軌書同文’�！眳渭t兵認(rèn)為。

讓違法行為寸步難行

“今天用這個(gè)穿一下云，看警察叔叔來不來找我！”

“要不是飛機(jī)飛得快，我早就撞上去了！”

近幾年，民用無人機(jī)的普及，讓不少“山和大�！薄霸姾瓦h(yuǎn)方”呈現(xiàn)在人們面前。但與此同時(shí)，民用無人機(jī)領(lǐng)域違法犯罪行為也呈現(xiàn)高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，有視頻博主公開“叫板”公安機(jī)關(guān)，違規(guī)飛行、超高“黑飛”，還有不少人利用無人機(jī)獵捕野生動(dòng)物、竊探公民隱私，嚴(yán)重?cái)_亂空域安全秩序，甚至還對民航安全造成威脅。今年2月，公安部公布8件無人機(jī)“黑飛”違法犯罪典型案例，多為破解無人機(jī)飛行高度限制、禁飛區(qū)域限制，違規(guī)飛行甚至超高“黑飛”等犯罪行為。

“有關(guān)部門公布典型案例，既給人以警示，也為一線提供了執(zhí)法的參考和導(dǎo)向。”中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院副教授蔡元培分析，在民用無人機(jī)監(jiān)管方面，目前的規(guī)則體系相對原則，尤其是違規(guī)責(zé)任條款尚不完善，在一線執(zhí)法可操作性方面有所欠缺，難以形成有效震懾。目前，基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不足、技術(shù)手段有限，各部門在職責(zé)分工、執(zhí)法權(quán)限等方面存在交叉和模糊地帶，也難以有效打擊低空領(lǐng)域違法犯罪行為，這讓不少人有了“違法成本低”的錯(cuò)覺�！暗@并不能成為任何人違法犯罪的理由�！辈淘嗾f。

據(jù)了解，今年1月起施行的新修訂的治安管理處罰法，已經(jīng)將無人機(jī)違規(guī)飛行明確納入妨害公共安全行為的處罰范疇，情節(jié)較重的，最高可處十日以下拘留。

“未來除了要進(jìn)一步完善法律體系，還要建立強(qiáng)大的執(zhí)法隊(duì)伍，明確執(zhí)法力度，推動(dòng)無人機(jī)監(jiān)管技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用，對違法行為及時(shí)查處、處罰�！辈淘啾硎�，“未來低空領(lǐng)域的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)像當(dāng)今交通管理一樣規(guī)則完善、權(quán)責(zé)分明，讓合規(guī)的飛行器在制度的保護(hù)下暢行無阻，讓違規(guī)行為寸步難行�！�

（光明日報(bào)記者 劉華東 通訊員 弋涵）

素材來源：《光明日報(bào)》（2026年04月18日 05版）

整理編輯：通航在線

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