雍正二年春平定了羅卜藏丹津叛亂以后，川陜總督、撫遠(yuǎn)大將軍年羹堯向朝廷擬奏了《青海善后事宜十三條》和《青海禁約十二事》兩本奏章，提出了對(duì)青海執(zhí)政施治的一系列建議。

在《青海善后事宜十三條》中，年羹堯除奏請(qǐng)對(duì)青海蒙古諸臺(tái)吉分別功罪加以賞罰外，還對(duì)地方行政制度、劃旗、會(huì)盟、貢市、朝貢交易、邊防營(yíng)汛、衛(wèi)戍防御、移民、開墾屯種等項(xiàng)提出若干具體建議。提出仿照蒙古札薩克制度統(tǒng)編青海蒙古部落，原為蒙古所役屬的藏族歸屬內(nèi)地附近府縣管轄而不再隸屬蒙古部落，以及實(shí)行軍事集權(quán)、建立祭海會(huì)盟制度、定例稽查喇嘛寺廟、限制其發(fā)展規(guī)模等建議。

在《禁約青海十二事》中，年羹堯提出了對(duì)青海蒙古的12條嚴(yán)格禁令，如“朝見進(jìn)貢，定有期限”, “恪守分地，不許強(qiáng)占”,“差員商賈往過，不許搶掠”等等。清廷以年羹堯所奏建議條款為依據(jù)，陸續(xù)出臺(tái)了一系列對(duì)青海歷史產(chǎn)生重大影響的治理措施，其中包括改衛(wèi)所制為府縣制，在藏族地區(qū)推行千百戶制度，整頓佛教寺院，對(duì)蒙古各部實(shí)行盟旗制度等等。通過這一系列措施，清廷強(qiáng)化了對(duì)青海地區(qū)的施政和治理，而青海蒙古社會(huì)的封建領(lǐng)主制便由此走上了衰敗的道路。

調(diào)整地方建制

清廷平定羅卜藏丹津叛亂以后，將原來屬于青海和碩特臺(tái)吉管轄的中甸和喀木地方分別交給了云南和四川管轄，但重要的調(diào)整是西寧府的設(shè)置和西寧辦事大臣的設(shè)立。

雍正三年（1725年），清廷改西寧衛(wèi)為西寧府，仍屬甘肅省管轄。改碾伯所為碾伯縣，新設(shè)大通衛(wèi)，西寧府下轄二縣一衛(wèi)，即西寧縣、碾伯縣和大通衛(wèi)。西寧縣境包括今西寧市、湟源縣、互助縣、海東市平安區(qū)和大通縣橋頭以南地方；碾伯縣境包括今海東市樂都區(qū)、化隆縣、民和縣；大通衛(wèi)（包括北大通）于雍正三年新設(shè)，并且筑有大通、永安、白塔三城。大通城在今門源縣浩門鎮(zhèn)，永安城在今門源縣皇城鄉(xiāng)，白塔城在今大通縣老城關(guān)。

同年，清廷在青海設(shè)“欽差辦理青海蒙古番子事務(wù)大臣”。由于青海牧業(yè)區(qū)地廣人稀，蒙藏兩族逐水草而居牧，經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面的發(fā)展都相對(duì)落后于內(nèi)地。清政府面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)這一地區(qū)采取了一種非常特殊的統(tǒng)治體制，既不把青海廣大牧業(yè)區(qū)納入到內(nèi)地的行省體制中，但又將它看成是一個(gè)相當(dāng)于行省的特殊的行政區(qū)域，由中央政府設(shè)置一個(gè)特殊的官職，即“欽差辦理青海蒙古番子事務(wù)大臣”進(jìn)行管理，簡(jiǎn)稱“青海辦事大臣”（雍正五年，清廷又在拉薩設(shè)立駐藏大臣，開始了對(duì)青藏各地的全面直接管轄）。

由于它的衙署設(shè)在西寧府城內(nèi)，所以又稱為“西寧辦事大臣”。西寧辦事大臣總理青海蒙古族和藏族聚居地區(qū)的一切行政與宗教事務(wù)，諸如管理蒙古王公、札薩克的封爵承襲以及藏族千百戶頭人的任免，各寺院活佛轉(zhuǎn)世事宜；負(fù)責(zé)稽查各旗、各部落的戶口、牧畜與田畝等；管理和控制蒙藏各旗與各部的茶糧貿(mào)易；受理蒙藏兩族之間的各種糾紛和命案盜案等；協(xié)同陜甘總督、駐藏辦事大臣、四川督撫等處置涉及青藏、甘青以及青川之間的有關(guān)事宜。辦事大臣還擁有統(tǒng)兵之權(quán)。此外，定期查旗和主持會(huì)盟則為辦事大臣日常管理的主要形式。

西寧辦事大臣的人選大多是在理藩院散秩大臣、八旗護(hù)軍統(tǒng)領(lǐng)、副都統(tǒng)以及各部院侍郎內(nèi)產(chǎn)生，即由“規(guī)其諳練蒙古事務(wù)者，開列簡(jiǎn)用”。多由滿族和蒙古族來充任，漢族極少任用。雍正時(shí)期，除辦事大臣之外，另還設(shè)有一二名協(xié)理官員，乾隆元年（1736年）被裁撤。辦事大臣下由理藩院差派司官、筆帖式等若干協(xié)助辦理公務(wù)。

西寧辦事大臣任期最初沒有定制，至乾隆元年始定為三年一更。但也依照實(shí)際情況有超過三年才更換者，也有不滿三年即更換者。

西寧辦事大臣于雍正三年（1725年）正式設(shè)立，并鑄給關(guān)防印信，乾隆元年正式在西寧府城設(shè)衙置署。蒙古正白旗人、副都統(tǒng)、散佚大臣達(dá)鼐被任命為第一任西寧辦事大臣。此職位一直延續(xù)到清朝覆亡（1911年），歷時(shí)186年。清代任此職位的先后有80余人。

加強(qiáng)軍鎮(zhèn)部署

羅卜藏丹津反清事件以后，清朝更加重視加強(qiáng)地方軍事防御。在年羹堯的《青海善后事宜十三條》中，有4條就提到了軍事力量的調(diào)整部署。雍正五年（1727年），在大通城（今門源縣城浩門鎮(zhèn)）設(shè)大通鎮(zhèn)總兵官，標(biāo)兵設(shè)左右兩個(gè)營(yíng)，共駐兵3800名。這時(shí)青海境內(nèi)共設(shè)有西寧、大通二鎮(zhèn)，兵員猛然增多。

雍正七年（1729年）十一月，清朝準(zhǔn)備討伐今新疆境內(nèi)的準(zhǔn)噶爾蒙古，為防止青海蒙古與準(zhǔn)噶爾部聯(lián)絡(luò)，朝廷在青海蒙古各旗中挑選出1500名士兵，在尕斯口駐100名，柴旦木（今大柴旦）和察罕烏蘇（今都蘭縣城）各駐400名，德布特爾（約在今格爾木市郭勒木德鄉(xiāng)一帶）駐兵600名。

雍正八年（1730年），清廷又筑循化營(yíng)，駐軍853名。稍后又在青海湖南岸、巴爾虎、大通河南北、果洛各要塞等地增加駐兵。雍正九年（1731年），清軍討伐新疆準(zhǔn)噶爾蒙古，為了防止青海蒙古與準(zhǔn)噶爾部聯(lián)絡(luò)，便抽調(diào)西寧、大通二鎮(zhèn)的兵力備戰(zhàn)，又從內(nèi)地調(diào)來4600余名兵士駐防柴達(dá)木，同時(shí)命令青海蒙古各旗選練兵丁，集合上萬名蒙古兵駐扎防戍，嚴(yán)密西寧周圍軍事防御。

這是清雍正年間青海地區(qū)規(guī)模最大的一次軍事部署和兵力調(diào)整，年常駐兵達(dá)到近2萬人。如此嚴(yán)密的設(shè)防，用意在于威懾青海的蒙古族和藏族，以期達(dá)到“蒙古不敢覬覦，藏民等也有所依仗”的效果。雍正九、十年間清廷還將從西寧、大通兩鎮(zhèn)等地抽調(diào)的綠營(yíng)兵派駐在額色爾津（今都蘭縣宗加鄉(xiāng)諾木洪村）、哈爾海圖（今都蘭縣夏日哈鄉(xiāng)）試辦屯田，其兵士戰(zhàn)時(shí)為武，平時(shí)耕作。

到了雍正十三年（1735年），隨著新疆戰(zhàn)事的結(jié)束和青海局勢(shì)的平穩(wěn)，將大通鎮(zhèn)裁撤，降格為大通協(xié)。柴達(dá)木所駐的大部分清軍也相繼撤回，只是在額色爾津?yàn)豕艥h城（今海西州諾木洪）、德布特爾（今格爾木一帶）、依克柴達(dá)木（今海西州大柴旦鎮(zhèn)）卡倫派駐100名綠營(yíng)兵和200名蒙古兵輪流瞭哨，一年一換。

乾隆以后，隨著青海和整個(gè)西部地區(qū)局勢(shì)的平穩(wěn)，再次將青海駐軍進(jìn)行調(diào)整裁撤，西寧鎮(zhèn)常駐綠營(yíng)兵11263名，鎮(zhèn)所轄的分守營(yíng)前后共有18個(gè)（不含標(biāo)營(yíng)和協(xié)營(yíng)），即：西寧城守、北川、南川、貴德、威遠(yuǎn)、碾伯、起臺(tái)、保安、循化、白塔川、永安、大通、丹噶爾、哈拉庫(kù)圖、鎮(zhèn)海堡、巴燕戎、巴暖三川、亦雜石等營(yíng)。其中的起臺(tái)、保安、循化三營(yíng)曾一度歸河州鎮(zhèn)管轄。清廷在不適宜設(shè)營(yíng)的地方建汛，用以防守，汛兵守望的地方稱為塘或卡，比如起臺(tái)營(yíng)所管轄的有打兒架等10多個(gè)塘，丹噶爾營(yíng)所管轄的有納隆等20個(gè)卡。

實(shí)行千百戶制度

青海地區(qū)的藏族各部落原駐牧于青海湖周圍和黃河兩岸，17世紀(jì)上半葉，蒙古人徙居青海，青海各藏族部落除了被迫遷移逃亡的以外，其余大多數(shù)成了蒙古貴族的屬民，為蒙古貴族納租，受其役使。長(zhǎng)此以往，在藏族中便形成了一種“但知有蒙古，不知有廳衛(wèi)營(yíng)伍官員”的局面。雍正初年清廷對(duì)青海實(shí)施直接管轄后，把藏族各部從和碩特蒙古的統(tǒng)治下分離出來，普遍推行千百戶制度，并查田土、定貢賦、頒發(fā)《番例六十八條》，由朝廷直接實(shí)施管理。

在青海藏族各部落中，早在元代的時(shí)候就已經(jīng)有了千戶百戶的官號(hào)，但正式確立并普遍推行千百戶制度，是從雍正時(shí)候開始的。雍正四年（1726年），青海辦事大臣達(dá)鼐會(huì)同西寧總兵官周開捷著手在藏族地區(qū)清查戶口，劃定地界，因俗設(shè)官，給各藏族部落首領(lǐng)分別授以土千戶、百戶等職。

規(guī)定每1000戶委任一千戶長(zhǎng)，每100戶委任一百戶長(zhǎng)，不足100戶的設(shè)百長(zhǎng)，千戶之上又設(shè)一名總千戶統(tǒng)管。當(dāng)時(shí)總計(jì)委任千戶、百戶130多人，由西寧辦事大臣衙門發(fā)給委札。千百戶擁有征派賦役、支配草場(chǎng)、掌理訴訟等封建特權(quán)，并且還可以世襲。雍正十二年（1734年）以后，千百戶的委任改由兵部執(zhí)掌。清朝廷在青海藏族中推行千百戶的工作直到道光年間才完成。

整頓藏傳佛教寺院

宋元以后，在各族統(tǒng)治者的大力扶持下，青海地區(qū)藏傳佛教得到了很大發(fā)展，到明末清初時(shí)達(dá)到了極盛，突出表現(xiàn)為寺院數(shù)量的急劇增加和僧員規(guī)模的大幅度膨脹。正如康熙年間將軍郎談的奏章中所描述的：番民無日不修廟寺，以至達(dá)到數(shù)千余所。西海境內(nèi)之民，很少?gòu)氖律a(chǎn)者幾乎上萬戶。當(dāng)時(shí)的許多史籍如康熙《河州志》《秦邊紀(jì)略》等，在談到河湟地區(qū)時(shí)也都記載道：“喇嘛最多、寺廟最盛”,“番僧甚多，所在動(dòng)以千計(jì)?！?/p>

年羹堯也講：“查西寧各廟喇嘛，多者二三千，少者五至六百?！彼略荷畧F(tuán)是一個(gè)基本上不從事任何生產(chǎn)的純消費(fèi)群體，他們不僅需要廣大信教群眾提供大量衣食之資，而且各種宗教建筑和宗教活動(dòng)也需要耗費(fèi)巨額的社會(huì)財(cái)富。因此，富麗堂皇的寺院和地瘠民貧的社會(huì)形成了一種強(qiáng)烈的社會(huì)反差。這種僧團(tuán)勢(shì)力的發(fā)展，不僅僅只是表現(xiàn)在寺院數(shù)量的增加方面，更主要的是各大寺院的勢(shì)力已經(jīng)嚴(yán)重地滲透到了社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，成為地方上一股強(qiáng)大的政治和經(jīng)濟(jì)勢(shì)力。他們不僅役使蒙藏部眾，讓廣大部眾供其衣食，而且也參與到一些重大政治事件中。

雍正初年的羅卜藏丹津反清事件就反映了這一特點(diǎn)。受到和碩特蒙古貴族長(zhǎng)期扶持的以青海塔爾寺、郭隆寺、郭莽寺等為主的一部分寺院公開參與羅卜藏丹津反清叛亂。這就促使清廷下決心允準(zhǔn)年羹堯之奏，對(duì)青海地區(qū)藏傳佛教寺院進(jìn)行整頓。

清廷的整頓措施主要有四個(gè)方面：一是限制僧團(tuán)規(guī)模，額定寺院僧侶人數(shù)。規(guī)定寺院規(guī)模不得超過200間，僧人多者200人，少者數(shù)十人，并且每年由官府稽查兩次，命各寺首領(lǐng)僧人出具書面報(bào)告，予以存檔；二是將各地藏族歸于各地方政府管理，不再受寺院約束。規(guī)定寺院不許向附近部落收租要糧；三是制定僧人衣單口糧制度。寺院僧人所需的衣單口糧，由官府酌定發(fā)放。

每月除給以一定的口糧外，規(guī)定衣單銀大喇嘛每月2兩，小喇嘛每月1兩；四是更正各寺院僧人名號(hào)。青海的大部分寺院在雍正以前一直保留著明朝發(fā)給的敕印，使用著明時(shí)的僧人名號(hào)。清政府此時(shí)雖然已經(jīng)建朝80年，但還沒有來得及對(duì)這些寺院和僧侶進(jìn)行直接的統(tǒng)治，只是“羈縻而已”。羅卜藏丹津事件促使清廷加強(qiáng)對(duì)藏傳佛教寺院和僧侶的管理。雍正五年（1727年），由達(dá)鼐會(huì)同周開捷條議批準(zhǔn)，取締明時(shí)所授、清初沿用的國(guó)師、禪師等名號(hào)，代之以僧綱、都綱等職銜，所有印誥上繳禮部，不準(zhǔn)世襲。

經(jīng)過上述整頓，使得各寺院都納入了清政府的政治管理體系。然而即便如此，寺院的封建特權(quán)并沒有被撼動(dòng)，藏傳佛教寺院政教合一的統(tǒng)治體系沒有發(fā)生根本性改變。

可以說上述種種措施并沒有改變清朝政府原有的扶持藏傳佛教的基本政策，因?yàn)槠湔D的目的僅僅在于消除不安定因素，即消除寺院勢(shì)力過分發(fā)展對(duì)封建國(guó)家所造成的威脅，不讓它繼續(xù)成為政治上的異己力量，并能夠更好地為清朝統(tǒng)治服務(wù)。因此早在奮威將軍岳鐘琪揮兵討伐郭隆寺時(shí)，雍正皇帝就下令清軍對(duì)三世章嘉活佛加以保護(hù)。

雍正五年（1727年）四月初八日佛誕日，清廷發(fā)布上諭“保護(hù)青海蒙藏所崇拜之剌麻教”[插圖]且將繕黃遍貼各大寺院。雍正十年（1732年），又下旨將毀于戰(zhàn)亂的郭隆寺和郭莽寺進(jìn)行重新修復(fù)。賜額郭隆寺為“佑寧寺”，郭莽寺為“廣惠寺”，并敕賜碑文。其他被毀的一些寺院也陸續(xù)重建并得到一定的發(fā)展。

而未遭兵燹的塔爾寺則在清廷的扶持下，逐漸發(fā)展成為與西藏甘丹寺、哲蚌寺、色拉寺、札什倫布寺和甘肅拉卜楞寺并列的格魯派六大寺院之一。

實(shí)行盟旗制度

羅卜藏丹津事件以后，清政府對(duì)青海蒙古的善后措施主要體現(xiàn)在《禁約青海十二事》中，其具體措施在《青海善后事宜十三條》中有明確規(guī)定，包括分別賞罰（就是按事件中的功或過進(jìn)行晉爵、革爵或降爵）、劃界編旗、會(huì)盟朝貢等。其中最主要的就是對(duì)青海蒙古各部根據(jù)“宜分別游牧居住”的原則，依照內(nèi)蒙札薩克，實(shí)行盟旗制度。

將青海蒙古各部編為29旗（札薩克旗），其中和碩特部21旗，牧地在大通河上游布隆吉爾、布哈河、柴集河兩岸及河曲地區(qū)等；土爾扈特部4旗，牧地在河曲地區(qū)黃河?xùn)|西兩岸；綽羅斯（準(zhǔn)噶爾部）2旗，牧地在青海湖東南；喀爾喀部1旗，牧地在青海湖南岸；輝特部l旗，牧地在柴集河?xùn)|。依據(jù)清廷的設(shè)旗原則，除了和碩特21旗，其他上述四部八旗需獨(dú)立編旗，“不許青海（指和碩特貴族）占為屬下”[插圖]，意在使其權(quán)不統(tǒng)屬，“去其羽翼使權(quán)不統(tǒng)一，此清初之弱蒙政策也”。

另外有察罕諾門汗特別旗（也稱白佛旗）1旗，牧地最初在循化邊外，嘉慶二年（1797年）移居黃河以南今貴德和貴南一帶。到嘉慶十三年（1808年），和碩特南左翼次旗因人丁缺少，被明令撤銷，剩下28旗，另外加上察罕諾門汗旗，人們習(xí)慣上仍稱為蒙古29旗。

在此依據(jù)現(xiàn)今的行政區(qū)劃，將蒙古29旗牧地的分布情況作如下介紹：

今青海海南地區(qū)10旗，分別是和碩特南右翼末旗、和碩特南左翼后旗、和碩特南右翼后旗、和碩特南左翼次旗、綽羅斯南右翼首旗、輝特南旗、喀爾喀南右翼旗、土爾扈特西旗、土爾扈特南中旗、土爾扈特南后旗。

今青海海北地區(qū)7旗，分別是和碩特前左翼首旗、和碩特北右翼旗、和碩特西右翼前旗、和碩特東上旗、和碩特南左翼末旗、和碩特北前旗、綽羅斯北中旗。

今青海海西地區(qū)8旗，分別是和碩特西前旗、和碩特西后旗、和碩特西右翼后旗、和碩特西左翼后旗、和碩特北左旗、和碩特北左末旗、和碩特北右末旗、和碩特西右中旗。

今青海黃南地區(qū)4旗，分別是和碩特前首旗、和碩特南右翼中旗、土爾扈特南前旗、察罕諾門汗特別旗。

今青海果洛地區(qū)1旗，即和碩特南左翼中旗（拉加札薩旗）。

旗既是清朝封建國(guó)家體制內(nèi)蒙古地區(qū)的軍事行政單位，又是清最高統(tǒng)治者賜給蒙古封建主的世襲領(lǐng)地，同時(shí)也是一種生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)單位。白佛旗又同時(shí)具有宗教領(lǐng)地的性質(zhì)。清朝于各旗之間劃定地界，規(guī)定不許逾越占地和私自互相往來，不得互相統(tǒng)屬。青海蒙古每150戶編一佐領(lǐng)，不足100戶為半個(gè)佐領(lǐng)，當(dāng)時(shí)共有佐領(lǐng)“一百一十四個(gè)半”。

各旗旗長(zhǎng)稱為札薩克，每個(gè)札薩克下設(shè)協(xié)領(lǐng)、副協(xié)領(lǐng)、參領(lǐng)各1名。每協(xié)領(lǐng)又各設(shè)佐領(lǐng)、驍騎校1名，小博碩庫(kù)4名。由于戶口多寡不一，有的旗所編佐領(lǐng)多，為方便管理，則各增加副協(xié)領(lǐng)一員，兩個(gè)佐領(lǐng)酌增加一個(gè)參領(lǐng)。最后將各旗合稱為盟。盟平時(shí)不設(shè)盟長(zhǎng)，規(guī)定每年農(nóng)歷七月十五日在察罕托羅亥（今青海共和縣倒淌河鄉(xiāng)境內(nèi)）會(huì)盟一次（乾隆十六年后改為兩年一次）。

會(huì)盟時(shí)，才選一名老成持重的長(zhǎng)者充當(dāng)盟長(zhǎng)。各旗會(huì)盟必須在西寧辦事大臣的主持監(jiān)督下進(jìn)行。會(huì)盟的時(shí)候除了舉行祭祀青海湖神的儀式外，還集中處理一年內(nèi)蒙古內(nèi)部的重大事務(wù)。

道光三年（1823年）規(guī)定環(huán)湖藏族也參加祭海會(huì)盟。蒙古族、藏族共同會(huì)盟，有利于青海地區(qū)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。祭海制度一直延續(xù)到青海解放前夕。

清廷還對(duì)青海蒙古諸臺(tái)吉的朝貢制度作了明確規(guī)定，規(guī)定各旗在王公臺(tái)吉內(nèi)派定人數(shù)，自備駝馬，由邊外赴京請(qǐng)安。還將進(jìn)貢的人員分成3班，每班每3年進(jìn)貢一次，周期為9年。當(dāng)時(shí)的貢道為兩條：南路經(jīng)西寧、蘭州、西安到北京；北路由青海經(jīng)河西走廊進(jìn)入河套，從居庸關(guān)或者北古口入北京。

貢物有駱駝和馬匹，主要是馬匹。清廷的回賜物品多為綢緞、甲胄、鞍轡、大刀、銀器、布匹等。此外，根據(jù)形勢(shì)變化的需要，將互市的地點(diǎn)由最初的那拉薩拉（日月山）改到丹噶爾（今湟源），時(shí)間也由原來的定期限改為不定期限。雍正五年（1727年）又在丹噶爾筑城。從此以后，丹噶爾代替原先的多巴和白塔兒，成為日益興盛的民族貿(mào)易場(chǎng)所，被世人稱為“小北京”。

清廷通過上述各種舉措，使得“掌一旗之政令”的各札薩克雖然不失其封建領(lǐng)主的身份，但是他們已不再是過去那種集軍政大權(quán)于一身的封建領(lǐng)主了，汗、渾臺(tái)吉、岱青等名號(hào)均被廢除；各旗間劃定地界，不得互相統(tǒng)轄，不得私相往來，清廷把旗長(zhǎng)，甚至主持會(huì)盟的盟長(zhǎng)的任命權(quán)也牢牢掌握在了自己手中；定期輪班進(jìn)京朝貢，意味著臣下對(duì)君主的定期朝覲述職。凡此種種，使得青海蒙古諸臺(tái)吉成了清廷的臣屬，再也不是傲居一方的領(lǐng)主了。

再聯(lián)系到清朝政府在青海調(diào)整地方建制，設(shè)府置縣、加強(qiáng)軍鎮(zhèn)、增設(shè)營(yíng)汛，以及對(duì)宗教寺院的整頓和對(duì)藏族各部落實(shí)行直接管理等等，這些都表明從此以后，青海蒙古最終完全置于清朝中央政府的直接統(tǒng)治之下，青海蒙古社會(huì)進(jìn)入了封建領(lǐng)主制的衰落階段，曾經(jīng)叱咤風(fēng)云、馳騁青海草原的青海蒙古步入了日漸衰微的軌道。