泰安這座“靠山吃山”的城市，如今越來越像一面鏡子，折射出中國中部地級市在城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的得與失。

在山東，2023年常住人口約1.01億人，其中泰安市占約550萬左右，這個只占全省人口約5%的城市，卻坐擁5A級景區(qū)泰山和多條省級交通干線，長期被視為“資源與區(qū)位都不差的中等選手”。

如果把鏡頭拉遠，中國小城鎮(zhèn)的人口在2020年前后已突破3億人，但住建部公開報告顯示，不少縣城和建制鎮(zhèn)人口近十年出現(xiàn)凈流出，部分地區(qū)常住人口減少幅度超過10%，這讓人不得不重新審視以泰安為代表的地級市與小城鎮(zhèn)之間的此消彼長關(guān)系。

回到行政區(qū)劃本身，泰安在1982年設(shè)立地級市時，下轄2個區(qū)、3縣、1縣級市，如今則形成2區(qū)2縣2縣級市的格局，單位數(shù)量并未大幅膨脹，卻在內(nèi)部多次微調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道邊界，以適應(yīng)約24%的城鎮(zhèn)化率向60%以上邁進的過程。

更早之前的清代，泰安府管轄范圍遠大于今天的市域，乾隆時期一度轄有十余個州縣，但到了民國時期，經(jīng)兩輪省縣重組，其行政幅度被明顯收緊，這種“從大到小再適度收束”的過程，與20世紀以來中國行政管理“精細化”的大趨勢吻合。

新中國成立后的前30年，泰安以農(nóng)業(yè)和煤炭、建材工業(yè)為主，1952年全市工業(yè)總產(chǎn)值不足后來改革開放初期的1/20，1978年前后國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)表明，山東全省第二產(chǎn)業(yè)占比約為46%，而泰安則略低，反映出其工業(yè)化起步偏慢的現(xiàn)實。

真正的拐點在1994年前后，高速公路從濟南向南延伸，泰安先后接入京滬鐵路和京滬高鐵，泰山站年旅客發(fā)送量從不足100萬人次，爬升到高鐵開通后每年數(shù)百萬旅客的規(guī)模，服務(wù)業(yè)特別是旅游業(yè)開始在GDP結(jié)構(gòu)中占據(jù)三成以上的權(quán)重。

但“靠山吃山”也有隱憂，假日期間，泰山景區(qū)日接待游客最高突破10萬人次，而泰安市區(qū)不少工業(yè)園區(qū)的標準廠房，卻在部分年份出現(xiàn)30%左右的空置率，這種“旺季擠爆、平日空心”的結(jié)構(gòu)，讓地方財政對門票和相關(guān)稅收的依賴度保持在一個不太安全的水平。

全國層面看，國家統(tǒng)計局公布的2023年中國城鎮(zhèn)化率約為66.2%，與2012年的52.6%相比提高近14個百分點，增幅可觀，但住建部和發(fā)改委多次提醒：質(zhì)量型城鎮(zhèn)化明顯滯后，戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率低出約15個百分點，差距對應(yīng)的，正是公共服務(wù)覆蓋不均。

泰安也繞不開這一矛盾，截至2020年前后，本地城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3%左右的“漂亮數(shù)字”背后，是大量常年在外務(wù)工但戶籍仍在縣鎮(zhèn)的人口，他們在統(tǒng)計表上屬于“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”，在現(xiàn)實生活中卻往往夾在城市和鄉(xiāng)村之間，教育、醫(yī)保和養(yǎng)老三項公共服務(wù)并未完全隨遷。

這種“人在動，制度沒跟上”的錯位，在中國數(shù)以萬計的小城鎮(zhèn)更加明顯。公開研究把小城鎮(zhèn)發(fā)展劃出五個階段：從1950年代的恢復期，到1958年“大躍進”后的收縮，再到1978年改革開放后的恢復發(fā)展，以及1990年代后期的快速擴張和近十年的調(diào)整提升期，每一段都能在統(tǒng)計表上找到清晰的折線。

例如，1990年至2010年的20年間，全國建制鎮(zhèn)數(shù)量從1萬多個增加到約1.9萬個，人口規(guī)模和工業(yè)產(chǎn)值都迅速上升，但2010年之后，因為人口外流和行政撤并，一些省份反而出現(xiàn)“鎮(zhèn)減鄉(xiāng)并”的趨勢，某些鎮(zhèn)級單位在十年內(nèi)工業(yè)產(chǎn)值下降超過30%，最終被撤銷或合并。

泰安周邊不少小鎮(zhèn)經(jīng)歷了類似軌跡。部分煤礦資源枯竭后，鎮(zhèn)區(qū)財政收入在五到八年內(nèi)縮減近一半，與此同時，年輕人口向省會和沿海城市遷移，鎮(zhèn)中心學校學生人數(shù)不到十年就減少三分之一，空置的老宿舍成了廉租房和倉庫，這種“悄無聲息的收縮”，在宏觀數(shù)據(jù)里往往難以被注意。

但也不能一概悲觀。山東統(tǒng)計年鑒顯示，泰安下轄的某些縣級市在近十年通過引入裝備制造和食品加工項目，規(guī)上工業(yè)增加值年均增速維持在6%以上，比不少同類地區(qū)要高，說明在有交通、有基礎(chǔ)的地方，小城鎮(zhèn)仍有抓住產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移的機會。

問題在于，這些機會并不是平均落在每一個鎮(zhèn)上。全國層面，發(fā)改委曾披露，大約有三分之一的小城鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的主導產(chǎn)業(yè)，其財政收入高度依賴上級轉(zhuǎn)移支付和土地出讓，一旦房地產(chǎn)市場降溫，地價偏低地區(qū)的土地出讓收入跌幅動輒超過40%，連維持基本公共服務(wù)都吃緊。

泰安的選擇，是在“重景區(qū)、輕周邊”的慣性中尋找平衡：既要將每年數(shù)百萬游客產(chǎn)生的餐飲、住宿和交通收入更多引向周邊縣鎮(zhèn)，又要避免簡單復制“到處建古城、片片仿古街”的模式，畢竟曾有鄰近城市投入數(shù)十億元打造文化旅游小鎮(zhèn)，年接待量只達到設(shè)計能力的三成，債務(wù)壓力最后仍由地方財政兜底。

從行政區(qū)劃角度看，小城鎮(zhèn)的撤并與否，并不是一紙文件可以解決。有人口不足2萬、財政收入不足3000萬元的小鎮(zhèn)，因為處在高速出口或產(chǎn)業(yè)園附近，反而在近五年吸引了大量中小企業(yè)入駐；也有位于傳統(tǒng)交通線、人口曾超過5萬的鎮(zhèn)，在鐵路改線和產(chǎn)業(yè)外遷后迅速下滑，平均房價不足城市一半。

這讓“鎮(zhèn)”的概念本身變得模糊：是跟著人口走，還是跟著產(chǎn)業(yè)走？還是干脆以公共服務(wù)半徑作為劃分標準？泰安在調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量時，曾參考“15分鐘基本公共服務(wù)圈”的指標，力爭讓80%以上的村莊在半小時車程內(nèi)能到鎮(zhèn)衛(wèi)生院和中學，這種以服務(wù)而非單一GDP為基準的思路，正在被更多地方采納。

當然，城鎮(zhèn)化不是數(shù)字游戲。全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入在2023年達到約51,000元，而不少小城鎮(zhèn)居民收入僅有城鎮(zhèn)平均水平的60%-70%，這意味著即便戶籍遷入城市，生活質(zhì)量也未必同步提升，如何在收入、房價和公共服務(wù)之間找到新的平衡，是泰安和其他地級市共同面臨的現(xiàn)實難題。

泰安的經(jīng)驗在于，它既不像沿海大城市那樣擁有龐大外貿(mào)和金融業(yè)，也不像資源型城市那樣對單一礦產(chǎn)高度依賴，而是在旅游、制造業(yè)和周邊農(nóng)業(yè)之間尋找一個穩(wěn)態(tài)，用一座山吸引人流，再用交通和產(chǎn)業(yè)把人流“拴”在更廣闊的市域，讓不同層級的鎮(zhèn)和街道，都能分到一部分“山下紅利”。

但這條路能走多遠，還要看幾個關(guān)鍵變量：人口是否繼續(xù)向極少數(shù)超大城市集中，產(chǎn)業(yè)鏈是否真的愿意向中部小城鎮(zhèn)下沉，戶籍與公共服務(wù)改革能否在未來十年進一步縮小那15個百分點的差距。

在你看來，像泰安這樣既有名山又不算一線的地級市，下一步更該把力氣用在托住周邊小城鎮(zhèn)的人口，還是想辦法在省內(nèi)城市競賽中繼續(xù)“往上爬”？