最高法院案例:公路施工許可行為的利害關(guān)系判斷

(2018）最高法行申303號(hào)

裁判要點(diǎn)

交通運(yùn)輸主管部門(mén)作出的公路項(xiàng)目施工許可，系針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位作出的行政行為，僅審核項(xiàng)目是否具備法定施工條件。即便當(dāng)事人房屋因公路建設(shè)被劃入征收范圍，若無(wú)法舉證施工許可行為直接對(duì)其房屋造成實(shí)際損害，應(yīng)認(rèn)定當(dāng)事人與該施工許可行為無(wú)法律上的利害關(guān)系。

裁判文書(shū)

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

（2018）最高法行申303號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）歐柳鳳。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）廣東省交通運(yùn)輸廳。住所地：廣東省廣州市越秀區(qū)白云路27號(hào)。

法定代表人李靜，廳長(zhǎng)。

原審第三人廣中江高速公路項(xiàng)目管理處。住所地：廣東省江門(mén)市蓬江區(qū)建設(shè)三路8號(hào)公路大廈8、9樓。

法定代表人張其浪，主任。

再審申請(qǐng)人歐柳鳳因訴被申請(qǐng)人廣東省交通運(yùn)輸廳施工行政許可一案，不服廣東省高級(jí)人民法院于2017年6月23日作出的（2017）粵行終443號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?018年1月16日立案，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

2014年7月3日，廣中江高速公路項(xiàng)目管理處向廣東省交通運(yùn)輸廳申請(qǐng)辦理廣中江高速公路項(xiàng)目的中山及廣州段的TJ07-TJ12、TJ15施工合同段施工許可。2014年7月22日，廣東省交通運(yùn)輸廳作出同意該路段施工的許可決定。歐柳鳳是東鳳鎮(zhèn)伯公管理區(qū)六隊(duì)房屋的產(chǎn)權(quán)人，因廣中江高速公路的建設(shè)，將歐柳鳳的上述房屋劃在了征收范圍內(nèi)。2015年9月21日，歐柳鳳向廣東省交通運(yùn)輸廳申請(qǐng)政府信息公開(kāi)。2015年10月13日，廣東省交通運(yùn)輸廳作出《關(guān)于政府信息公開(kāi)的答復(fù)》，向歐柳鳳公開(kāi)了《廣中江高速公路項(xiàng)目TJ07-TJ12、TJ15合同段施工許可申請(qǐng)書(shū)》，歐柳鳳據(jù)此認(rèn)為廣東省交通運(yùn)輸廳作出的施工許可行為損害其合法權(quán)益，遂訴至廣州市中級(jí)人民法院。

廣州市中級(jí)人民法院（2015）穗中法行初字第679號(hào)行政裁定認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第三條第一款第（八）項(xiàng)規(guī)定：“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴；……（八）行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的；……”本案中，歐柳鳳起訴撤銷的是廣東省交通運(yùn)輸廳核準(zhǔn)廣中江高速公路項(xiàng)目施工許可行為，該行為是針對(duì)廣中江高速公路項(xiàng)目管理處作出的行政許可行為，歐柳鳳并非該行政許可行為的相對(duì)人，且該行政許可行為并未對(duì)歐柳鳳設(shè)定相關(guān)的實(shí)體權(quán)利義務(wù)。因此，歐柳鳳與案涉行政許可行為沒(méi)有法律上的利害關(guān)系，本應(yīng)不予受理歐柳鳳的起訴?，F(xiàn)本案已經(jīng)受理，故依法應(yīng)當(dāng)駁回歐柳鳳的起訴。歐柳鳳如對(duì)征地拆遷程序及建設(shè)占用土地問(wèn)題有異議，應(yīng)另尋其他途徑解決。綜上，依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第三條第一款第（八）項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回歐柳鳳的起訴。歐柳鳳不服，提出上訴。

廣東省高級(jí)人民法院（2017）粵行終443號(hào)行政裁定認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”依照該規(guī)定，只有行政行為的相對(duì)人和利害關(guān)系人，方有權(quán)作為適格主體就行政行為提起訴訟。本案中，歐柳鳳向廣州市中級(jí)人民法院提起訴訟，認(rèn)為廣東省交通運(yùn)輸廳作出的廣中江高速公路項(xiàng)目施工許可行為損害其合法權(quán)益，請(qǐng)求撤銷該施工許可行為。經(jīng)查，該施工許可行為系廣東省交通運(yùn)輸廳向廣中江高速公路項(xiàng)目管理處所作出，歐柳鳳并非該施工許可行為的行政相對(duì)人，且該施工許可行為未對(duì)歐柳鳳設(shè)定任何新的實(shí)體權(quán)利義務(wù)。據(jù)此，應(yīng)認(rèn)定該施工許可行為對(duì)歐柳鳳的合法權(quán)益并不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，歐柳鳳與被訴行政行為無(wú)法律上的直接利害關(guān)系，不具有提起本案訴訟的適格原告主體資格。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；……”和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第三條第一款“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：(一)不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的；……（八）行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的；……”的規(guī)定，一審法院裁定駁回歐柳鳳的起訴并無(wú)不當(dāng)，應(yīng)予以維持。歐柳鳳上訴提出撤銷原審裁定、由原審法院繼續(xù)審理本案的請(qǐng)求理?yè)?jù)不足。歐柳鳳如對(duì)征地拆遷程序及建設(shè)占用土地的問(wèn)題有異議，應(yīng)另循途徑解決。遂裁定駁回上訴，維持原裁定。

歐柳鳳申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：其房屋位于廣東省交通運(yùn)輸廳對(duì)廣中江高速公路項(xiàng)目中山及廣州段TJ07-TJ12、TJ15施工合同段的施工許可范圍內(nèi)，上述施工許可對(duì)其行使房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)造成了限制或者剝奪，施工過(guò)程中的噪音、物品墜落對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命健康權(quán)及出行均造成了重大影響，其雖不是涉案行政許可行為的相對(duì)人，但屬于行政許可行為的利害關(guān)系人，有權(quán)提起本案行政訴訟。請(qǐng)求：1.撤銷一、二審裁定；2.將本案發(fā)回廣州市中級(jí)人民法院重新審理。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，與行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第四條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料?！币簿褪钦f(shuō)，起訴人提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)對(duì)其起訴是否符合法定條件承擔(dān)初步的證明責(zé)任，否則，人民法院應(yīng)當(dāng)依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)已經(jīng)立案的案件裁定駁回起訴。本案中，歐柳鳳起訴的是廣東省交通運(yùn)輸廳對(duì)廣中江高速公路項(xiàng)目TJ07-TJ12、TJ15合同段的施工許可行為，該行政許可由廣東省交通運(yùn)輸廳對(duì)廣中江高速公路項(xiàng)目管理處作出，歐柳鳳不是該行政許可行為的相對(duì)人。而且，根據(jù)《公路建設(shè)市場(chǎng)管理辦法》第二十四條、第二十五條的規(guī)定，交通運(yùn)輸主管部門(mén)作出施工許可時(shí)，僅對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目是否具備施工條件進(jìn)行審核。歐柳鳳雖然提供證據(jù)證明其所有的房屋因廣中江高速公路的建設(shè)被劃入征收范圍，但未提供初步證據(jù)證明所訴施工許可行為對(duì)其房屋造成了實(shí)際影響，不能證明其與所訴施工許可行為存在利害關(guān)系，因此，歐柳鳳不具有提起本案行政訴訟的原告資格，一、二審裁定駁回起訴并無(wú)不當(dāng)。

綜上，歐柳鳳的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回歐柳鳳的再審申請(qǐng)。

審判長(zhǎng)　　司明燈

審判員　　龔　斌

審判員　　熊俊勇

二〇一八年二月二十八日

法官助理 黃有湘

書(shū)記員 張燕清