《生態(tài)環(huán)境法典》以更嚴格的制度、更嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境。

文/陸曉如

在春天里講述春天的故事。

圓滿完成各項議程后，3月11日上午，全國政協(xié)十四屆四次會議勝利閉幕；3月12日下午，十四屆全國人大四次會議勝利閉幕。

這是一場在“十四五”圓滿收官與“十五五”開局的歷史交匯點上，承載著特殊意義與厚重期待的盛會；這也是一場成果豐碩，將更好護航中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的盛會——審議批準了政府工作報告，審查批準了“十五五”規(guī)劃綱要，審議通過了3部重要法律……

政府工作報告和“十五五”規(guī)劃綱要，擘畫了中國經(jīng)濟發(fā)展新藍圖，成為全球熱議的焦點。而審議通過的《生態(tài)環(huán)境法典》作為繼民法典后我國第二部以“法典”命名的法律、世界上第一部以《生態(tài)環(huán)境法典》命名的法律，同樣引發(fā)了世界關注。

法典化的跨越

事實上，我國生態(tài)環(huán)境保護的律法禁令古已有之。

“節(jié)用水火材物?！薄妒酚洝の宓郾炯o》中的這一記載，較早記錄了我國先民的生態(tài)保護思想。

自《秦律》始，我國便有了法律形式的自然保護條文。例如，《田律》做出了“春二月，毋敢伐材木山林及雍堤水”等規(guī)定?！短锫伞芬脖还J為是世界上現(xiàn)存最早、最完整的環(huán)境保護法律。

1979年9月，第五屆全國人大第十一次會議原則通過《環(huán)境保護法》（試行，至1989年正式頒行），成為新中國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的里程碑事件。

“隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我們開始大量制定污染防治和資源保護的單行法，法律體系初步形成，但更多還是‘頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳’的分散立法。真正的飛躍是進入新時代以后，生態(tài)文明被寫入憲法，我們的法律體系開始進行系統(tǒng)性的升級換代?！蔽錆h大學法學院院長、環(huán)境法研究所所長，中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長兼秘書長秦天寶指出。

2022年10月24日，全國人大常委會法制工作委員會時任發(fā)言人臧鐵偉介紹十三屆全國人大及其常委會關于加強生態(tài)環(huán)保領域立法的情況時說：“目前，一個‘1+N+4’的生態(tài)環(huán)保法律體系已經(jīng)基本形成。”

其中，“1”是發(fā)揮基礎性、綜合性作用的《環(huán)境保護法》；“N”是環(huán)境保護領域?qū)ｉT法律，包括針對傳統(tǒng)環(huán)境領域大氣、水、固體廢物、土壤、噪聲等方面的污染防治法律，針對生態(tài)環(huán)境領域海洋、濕地、草原、森林、沙漠等方面的保護治理法律等；“4”是針對特殊地理、特定區(qū)域或流域的生態(tài)環(huán)境保護所進行的立法，即《長江保護法》《黑土地保護法》《黃河保護法》《青藏高原生態(tài)保護法》。

積跬步，終至千里；聚萬沙，終成高樓。在我國生態(tài)環(huán)境法律體系基本建立的基礎上，在2014年11月黨的十八屆四中全會明確提出編纂民法典時，編纂《生態(tài)環(huán)境法典》的伏筆已經(jīng)埋下。

2017年，中國法學會環(huán)境資源法學研究會組織開展環(huán)境法典編纂研究，有近200名學者、實務工作者以不同形式參與。5年的研究，取得了豐碩的成果，包括提出《〈生態(tài)環(huán)境法典〉專家建議稿（草案）》等。

2020年，在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記指出：“民法典為其他領域立法法典化提供了很好的范例。要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作?！?/p>

全國人大常委會貫徹落實習近平總書記重要指示和黨中央決策部署，高度重視《生態(tài)環(huán)境法典》編纂工作。2021年，全國人大常委會明確將啟動環(huán)境法典編纂研究納入年度工作計劃。這表明，環(huán)境法典的編纂研究已經(jīng)納入立法機關的議事日程。

2023年11月3日，全國人大常委會副委員長李鴻忠主持召開《生態(tài)環(huán)境法典》編纂領導小組會議，正式啟動《生態(tài)環(huán)境法典》編纂工作；11月7日，《生態(tài)環(huán)境法典》編纂工作專班會議召開，宣布組建工作專班，具體負責編纂起草工作。

2025年3月，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取審議并原則同意全國人大常委會黨組關于《生態(tài)環(huán)境法典》草案的請示，對《生態(tài)環(huán)境法典》編纂工作作出重要指示，為《生態(tài)環(huán)境法典》編纂工作提供了指引和遵循。

2025年4月，《生態(tài)環(huán)境法典》草案提請十四屆全國人大常委會第十五次會議初次審議；4月30日，《生態(tài)環(huán)境法典》草案面向社會公開征求意見；9月，十四屆全國人大常委會第十七次會議對《生態(tài)環(huán)境法典》草案進行分拆審議……

一步步扎實推進《生態(tài)環(huán)境法典》編纂，最終迎來了世界生態(tài)環(huán)境保護史上意義非凡的時刻——3月12日，《生態(tài)環(huán)境法典》通過十四屆全國人大四次會議審議。我國生態(tài)環(huán)境保護邁進了法典化的新時代，美麗中國建設、法治中國建設迎來了新的里程碑時刻。

時代的必然

“編纂《生態(tài)環(huán)境法典》，是黨中央作出的重大立法決策，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標志性舉措?！敝袊痛髮W（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海認為。

這樣一部法典的頒布，意義可謂重大而深遠，但為什么是現(xiàn)在？

“改革開放40多年，特別是黨的十八大以來生態(tài)文明建設的創(chuàng)新發(fā)展，使編纂《生態(tài)環(huán)境法典》具備了比較成熟的條件和堅實的基礎?！比珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會副主任、《生態(tài)環(huán)境法典》編纂工作專班具體工作牽頭人黃薇指出。

在她看來，習近平生態(tài)文明思想的科學指引是《生態(tài)環(huán)境法典》編纂的理論基礎。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從中華民族永續(xù)發(fā)展的高度出發(fā)，深刻把握生態(tài)文明建設在新時代中國特色社會主義事業(yè)中的重要地位和戰(zhàn)略意義，開展了一系列開創(chuàng)性工作。我國生態(tài)文明建設從理論到實踐都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。

在生態(tài)文明建設的偉大實踐中，形成了習近平生態(tài)文明思想。作為黨中央治國理政實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新在生態(tài)文明建設領域的集中體現(xiàn)，習近平生態(tài)文明思想是馬克思主義基本原理同中國生態(tài)文明建設實踐相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合的重大成果，為新時代推進生態(tài)文明建設提供了根本遵循和行動指南。

以理論指導實踐。在習近平生態(tài)文明思想的指引下，我國發(fā)展的綠色底色愈發(fā)亮麗，為編纂《生態(tài)環(huán)境法典》奠定了堅實的實踐基礎，也積累了寶貴經(jīng)驗。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“十四五”以來，我國深入推進藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)和新污染物治理，空氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，全國公眾生態(tài)環(huán)境滿意度連續(xù)4年超過90%。國土綠化和“三北”工程攻堅戰(zhàn)取得階段性成效，重點治理區(qū)由“沙進人退”轉(zhuǎn)為“綠進沙退”，森林覆蓋率升至25.09%。全國陸域生態(tài)保護紅線面積占陸域國土面積比例超過30%，生態(tài)安全底線進一步夯實。

而在法律制度層面，我國生態(tài)環(huán)境領域已有30多部法律、100余件行政法規(guī)、1000多件地方性法規(guī)，還有相關的司法解釋、規(guī)章制度等。就像蓋房子，磚瓦、水泥、圖紙都已經(jīng)齊備了。制度經(jīng)驗充分，且經(jīng)實踐檢驗可行，為編纂《生態(tài)環(huán)境法典》提供了堅實的法律基礎。

但是，由于制定時間不同、側(cè)重領域不同，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護法律難免存在一些“碎片化”的問題，且光污染、碳交易、外來物種入侵等新領域問題需要法律與時俱進。“全面推進美麗中國建設、實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，必須有一部基礎性、統(tǒng)領性的《生態(tài)環(huán)境法典》提供長期穩(wěn)定法治保障?！标愂睾Ｖ赋觥?/p>

在社會共識層面，保護生態(tài)環(huán)境、綠水青山就是金山銀山的理念已經(jīng)深入人心。人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的要求越來越迫切，希望用最嚴格制度和最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)“雙碳”目標、推動綠色低碳發(fā)展，從而為編纂《生態(tài)環(huán)境法典》奠定了廣泛的社會基礎。

條件成熟、基礎堅實，時代在召喚，水到渠自成。

智慧的結(jié)晶

2023年11月3日，《生態(tài)環(huán)境法典》編纂工作正式啟動；2026年3月12日，《生態(tài)環(huán)境法典》通過十四屆全國人大四次會議審議。

歷時約2年4個月，《生態(tài)環(huán)境法典》 編纂完成。如此速度超出了很多人的預想。為什么會這么快？

臺上一分鐘，臺下十年功。所有驚艷，往往都藏著不為人知的努力?！啊渡鷳B(tài)環(huán)境法典》從形成到不斷完善，是一個不斷匯聚各方智慧、凝聚共識的過程?！秉S薇指出。

據(jù)她介紹，在《生態(tài)環(huán)境法典》編纂過程中，通過多種方式廣泛征求各方意見。包括將草案印發(fā)中央有關部門、各?。▍^(qū)、市）、部分設區(qū)的市、基層立法聯(lián)系點、學術研究機構(gòu)等征求意見，以及征求全國人大代表和社會公眾的意見，等等。

一組數(shù)據(jù)見證著其中的汗水與無數(shù)不眠之夜——經(jīng)歷4次全國人大常委會審議，4次向社會公眾公開征求意見，收到7000多人次提出的2萬多條意見，赴30多地開展立法調(diào)研，組織召開17次專題座談會……

最終，各方的意見都得到了《生態(tài)環(huán)境法典》編纂工作專班的高度重視。有不少意見被吸收采納，最終呈現(xiàn)在《生態(tài)環(huán)境法典》中。

舉一個典型的例子。關于“按日計罰”制度的討論，征求到的意見里存在兩種聲音。一種認為應擴大適用范圍，簡化啟動程序，讓執(zhí)法部門能更靈活、更高效地執(zhí)法。另一種認為應進一步嚴格使用程序，盡可能統(tǒng)一執(zhí)法標準，確保處罰的嚴肅性與公信力。

早在2011年修訂《環(huán)境保護法》時，就開始了“按日計罰”制度的探索。修訂后的 《環(huán)境保護法》以實踐表明，“按日計罰”是遏制具有明顯持續(xù)性特征的環(huán)境違法行為的一劑良藥。

“我們反復權衡，既要讓法律‘長牙齒’，又要確?！例X’咬得準、咬得穩(wěn)?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの芯渴抑魅?、《生態(tài)環(huán)境法典》編纂工作專班成員黃海華說。最終，《生態(tài)環(huán)境法典》作出了審慎而明確的平衡。

一方面，確認并強化了“按日計罰”的法律地位，明確了其適用情形。另一方面，在該條款中增加“并及時采取措施制止違法行為”的規(guī)定，避免出現(xiàn)以罰代管的情形。這既確保了“按日計罰”制度在面對違法行為時的威懾力，又通過規(guī)范的程序體現(xiàn)了“過罰相當”的法治原則，實現(xiàn)了懲罰力度與執(zhí)法規(guī)范之間的平衡。

除此之外，在“總則編”中進一步總結(jié)和體現(xiàn)司法實踐成果，對法院、檢察院在生態(tài)環(huán)境保護工作中的職責作進一步補充完善；在“污染防治編”中增加改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保障公眾健康的內(nèi)容，要求政府在秸稈、落葉等焚燒的組織和管理方面更加科學精準并加強相關指導；在“生態(tài)保護編”中處理好與有關單行法的關系，增加自然保護區(qū)內(nèi)可以實行季節(jié)性差別管控措施的規(guī)定；在“綠色低碳發(fā)展編”中進一步整合和提煉一般規(guī)定，完善能源節(jié)約與綠色低碳轉(zhuǎn)型有關規(guī)定和應對氣候變化制度設計……這些征集來的意見，最終都得以呈現(xiàn)在《生態(tài)環(huán)境法典》中。

把每個細節(jié)打磨到極致，各方智慧的結(jié)晶，最終將《生態(tài)環(huán)境法典》帶進了榮耀殿堂的大門。

集成的飛躍

作為生態(tài)環(huán)境領域全新的“法治工具箱”，《生態(tài)環(huán)境法典》可謂亮點紛呈——

綠色低碳發(fā)展單獨成編，首次系統(tǒng)規(guī)范生態(tài)修復全流程，細化人與野生動物共處規(guī)則，固化治沙經(jīng)驗、填補立法空白，增設突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應對專章，強化移動源污染防治……

從整體來看，就如3月4日十四屆全國人大四次會議發(fā)言人婁勤儉回答中外記者提問時所說：“這部法典的編纂，不是簡單的法律匯編，也不是完全的新立新定，而是對現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境法律制度機制和規(guī)則規(guī)范的系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華?！?/p>

過去，經(jīng)過數(shù)十年的不斷完善，我國生態(tài)環(huán)境領域已形成龐大的制度體系，相當于生態(tài)環(huán)境保護的“全家桶”里，已經(jīng)什么都有了。

但是，30多部單行法就如同一支支裝備精良、能征善戰(zhàn)的“輕步兵”，雖各自都有很強的戰(zhàn)斗力，而面對山水林田湖草沙這一生命共同體，面對系統(tǒng)性、全局性的生態(tài)環(huán)境問題時，“存在碎片化、交叉重復、銜接不暢、部分規(guī)定沖突、執(zhí)法尺度不統(tǒng)一等問題，遇到跨領域問題容易‘多頭管、管不好’。”陳守海指出。

據(jù)中國石油長慶油田環(huán)保部門介紹，他們就遭遇了這樣的困惑。長慶油田油氣勘探開發(fā)位于黃河流域中上游地區(qū)，地處黃土高原、毛烏素沙地，礦權范圍內(nèi)水源地、自然保護區(qū)及河流、湖泊等環(huán)境敏感區(qū)眾多。除了客觀因素，各地生態(tài)環(huán)保相關政策標準不一，也造成了他們環(huán)保工作難度大。

甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)的生態(tài)修復與治理，集中體現(xiàn)了“統(tǒng)”的必要性。

2017年7月20日，中辦、國辦對外公布《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的通報》，直指祁連山存在違法違規(guī)開礦、水電設施違建、偷排偷放、整改不力等行為。事實上，當時祁連山的生態(tài)問題，不僅在于違法破壞行為，而且在于管理上“政出多門”：規(guī)劃重疊、目標不一、監(jiān)管執(zhí)法分散，給了破壞行為可乘之機。

如今，《生態(tài)環(huán)境法典》采用“適度法典化”模式，就像一支諸兵種合成的“集團軍”，不再僅僅關注末端治理，而是用系統(tǒng)思維來統(tǒng)籌生態(tài)保護和綠色發(fā)展，能夠杜絕因管理體制碎片化、治理邏輯分割化而導致的系統(tǒng)性生態(tài)風險。

“集團軍”的作戰(zhàn)力來自從碎片化分散立法到體系化法典治理的轉(zhuǎn)變——通過整合《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《海洋環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《清潔生產(chǎn)促進法》等，廢止重復沖突條款，形成統(tǒng)一適用的制度體系，徹底解決多頭立法、標準不一的問題。

來自治理理念的根本性躍升——通過確立“預防優(yōu)先、系統(tǒng)治理、損害擔責、公眾參與”的基本原則，實現(xiàn)從末端治理向源頭防控、從單一要素治理向全生命周期管控、從污染防治向“降碳+減污+擴綠+增長”協(xié)同推進的轉(zhuǎn)變。

來自監(jiān)管與責任的全面剛性化——通過統(tǒng)一環(huán)評、排污許可、監(jiān)測監(jiān)控、信息公開、應急管理、生態(tài)修復等制度，構(gòu)建行政處罰、民事賠償、生態(tài)修復、刑事追責無縫銜接的追責體系，違法成本顯著提高，監(jiān)管效能全面提升。

來自對新興領域的前瞻性規(guī)定——考慮應對氣候變化、碳達峰碳中和、綠色低碳發(fā)展等方面的法治需求，作出了一些原則性、引領性規(guī)定，為今后我國相關法律制度建設和實踐發(fā)展確定原則、奠定基礎、留有空間。

“法典實現(xiàn)了從分散立法到系統(tǒng)化、法典化的重大轉(zhuǎn)變。它消除了原有法律法規(guī)之間的沖突，確立了統(tǒng)一的法律適用標準。更為重要的是，隨著《生態(tài)環(huán)境法典》的實施，中國特色社會主義法律體系中新增設了‘生態(tài)環(huán)境法’這一獨立的法律部門。這意味著生態(tài)環(huán)境保護不再是行政法或經(jīng)濟法下的一個分支，而是具有了與民法、商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法同等重要的法律地位?！敝袊N售股份有限公司廣東石油分公司企管法律部專家董朝陽指出。

這部“綠色百科全書”，構(gòu)建起了多方合力、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、系統(tǒng)治理的新格局，將像一張無形的巨網(wǎng)，守護著我們頭頂?shù)乃{天、身邊的碧水、腳下的凈土。

世界的榜樣

從被動應對到主動作為，以《生態(tài)環(huán)境法典》的頒布為標志，我國生態(tài)環(huán)境法治建設實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

海外媒體和專家學者密切關注著這部法典的誕生，認為它不僅在中國法律制度演進中有里程碑意義，而且可以為國際社會提供寶貴借鑒。

例如，《生態(tài)環(huán)境法典》有一個創(chuàng)舉，就是把“綠色低碳發(fā)展”單獨作為一編。在一部法律中同時處理保護與發(fā)展的關系，不僅是世界上獨有的法典框架設計，而且把發(fā)展模式、消費模式的綠色轉(zhuǎn)型納入，將法律干預點大幅前移，是從“治本”的高度來回應發(fā)展與保護的世紀難題。而傳統(tǒng)環(huán)境法，包括西方國家的環(huán)境法，以“污染防治”為核心，側(cè)重于對污染物產(chǎn)生后的管控，是“治標”的。

“中國已將綠色理念轉(zhuǎn)化為發(fā)展成果，如今又成功將綠色理念轉(zhuǎn)化為法律語言，為其他國家樹立了榜樣?！倍砹_斯科學院中國與現(xiàn)代亞洲研究所政治研究和預測中心主任帕維爾·特羅辛斯基表示。

再例如，《生態(tài)環(huán)境法典》用“生態(tài)環(huán)境”這個概念，而不是國際上通用的“環(huán)境保護”。這背后體現(xiàn)的是“山水林田湖草沙是生命共同體”的深刻哲學思想，是把人與自然看作一個有機的整體。不僅回應了氣候變化、生物多樣性保護等全球性挑戰(zhàn)，更展現(xiàn)了中國作為一個負責任大國，參與和引領全球生態(tài)文明建設的擔當。

哥倫比亞哈維里亞納天主教大學教授卡米洛·普列托·巴爾德拉馬認為，法典將“人與自然和諧共生”原則上升至法律層面，意義十分重大。

除此之外，《生態(tài)環(huán)境法典》還有多項規(guī)定贏得國際點贊。

摩洛哥非洲中國合作與發(fā)展協(xié)會主席納賽爾·布希巴說：“特別值得注意的是，法典對電磁輻射、光污染等新型環(huán)境問題作出針對性規(guī)定，體現(xiàn)了立法的前瞻性?！?/p>

德國不來梅大學法學院榮休教授格爾德·溫特表示：“法典將消費方式對環(huán)境和自然退化的影響納入規(guī)制視野。相比之下，西方發(fā)展模式下的國家還普遍忽視這一問題?！?/p>

立善法于天下，則天下治。

“中國向世界展示了一條發(fā)展與環(huán)保協(xié)同并進的新路徑，為各國在推動經(jīng)濟發(fā)展、完善法律治理與實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展之間尋求平衡提供了有益參考。”埃及沙漠研究中心專家阿里·阿卜杜勒·阿齊茲說。

《生態(tài)環(huán)境法典》為美麗中國建設提供了一個“良法善治”的基礎，也為世界貢獻了獨特的東方智慧和中國方案。我們可以相信，隨著《生態(tài)環(huán)境法典》的實施，未來的中國一定會更加美麗，世界也將因此受益。