2024年7月，二十屆三中全會的《決定》里藏了一條重磅消息，很多人沒注意到。城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加，這三筆錢要合并了，統(tǒng)一叫＂地方附加稅＂。更關(guān)鍵的是，地方政府以后可以在一定幅度內(nèi)自己定稅率。自己定稅率，你想想，這在過去的中國財稅體系里，幾乎沒出現(xiàn)過。

先說說這三筆錢的來頭。城建稅1985年就有了，企業(yè)交完增值稅和消費稅之后，再按一定比例交一筆給地方搞城市建設(shè)。市區(qū)7%，縣城5%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)1%。教育費附加3%，地方教育附加2%，加在一起又是5個點。錢是地方花的沒錯，但收多少、怎么花，全是中央說了算。地方手里攥著錢包，拉鏈在別人手上——這種感覺，擱誰身上都別扭。

那為什么偏偏現(xiàn)在改？因為地方政府的日子，真的不好過了。2023年地方一般公共預(yù)算支出23.6萬億，全國一般公共預(yù)算收入才21.7萬億�；ǔ鋈サ谋荣嵒貋淼倪�多，缺口擺在那。土地賣不動，開發(fā)商躺平，過去＂賣地生財＂的路子走不通了。地方財政這口鍋，火越燒越旺，鍋里的水卻越來越少。

更讓人捏把汗的是轉(zhuǎn)移支付的數(shù)字。2023年中央給地方轉(zhuǎn)移支付10.3萬億，而中央本級的全部收入也就9.9萬億出頭。什么概念呢？中央給地方的錢，比中央自己全年賺的還多。差額靠什么補？靠發(fā)債。中央自己都在借錢養(yǎng)地方，這種局面能持續(xù)多久？誰心里都沒底。

地方債這個數(shù)字就更嚇人了。財政部公布的數(shù)據(jù)，截至2025年12月底，全國地方政府債務(wù)余額大約54.82萬億，比2024年底多了7.29萬億，一年漲了15%。而且87%左右的到期債券本金，地方是靠借新債來還舊債。拆東墻補西墻，這句老話放在這里一點不夸張。債務(wù)的雪球越滾越大，利息支出吃掉了大量財政資源。

搞清楚了背景，就知道這次改革不是中央心血來潮。這是被逼出來的。地方?jīng)]錢了，中央也養(yǎng)不起了，那就只剩一條路——把權(quán)力放下去，讓地方自己想辦法。這筆錢有多大？按2023年的數(shù)據(jù)粗略算一算，增值稅和消費稅收入合計約8.5萬億，三筆稅費加在一起將近9500億。接近一萬億的盤子，不是小打小鬧。

粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒分析得比較到位：三稅合一、權(quán)力下放，能增加地方財政的自主性，也能讓收入更穩(wěn)定。過去教育費附加按＂費＂來收，彈性大、不規(guī)范；改成＂稅＂以后，法律依據(jù)更扎實，征收也更有保障。一個＂費＂字變成＂稅＂字，看著只是換了個名，實際上法律地位完全不一樣了。

這次改革有一個細節(jié)特別值得琢磨。中央財經(jīng)大學(xué)喬寶云教授提到，不同城市可能會根據(jù)自身情況選擇不同稅率。公共服務(wù)多的大城市，稅率可能高一點；經(jīng)濟欠發(fā)達的地方，可能低一些。這讓人聯(lián)想到美國各州稅率不同的模式。

當然，兩邊的底層邏輯差別很大——美國州稅很多直接面向個人，我們的地方附加稅主要針對企業(yè)、掛在增值稅和消費稅后面征收。但＂因地制宜定稅率＂這個方向，確實是邁出了一步。

有意思的地方在于，這種自由也是把雙刃劍。上海財經(jīng)大學(xué)副院長田志偉就指出過，實際操作中各地為了搶企業(yè)、搞招商，往往不愿意選高稅率。經(jīng)濟強的城市有底氣——稅率低一點，企業(yè)來得更多，稅基反而做大了。窮地方就兩頭為難：想多收點錢，又怕把僅剩的企業(yè)嚇跑。自由是給了你，但怎么用，考驗的是真功夫。

這次地方附加稅改革不是孤立的動作。2025年財政部報告已經(jīng)明確說了，要分品目、分步驟推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移，逐步下劃給地方。消費稅過去是中央的＂私房錢＂，現(xiàn)在也在一點一點分出去。兩項改革配合起來看，中央的意圖非常明確：讓地方自己有造血能力，別老伸手要錢。

歷史上，1994年分稅制改革，中央把大頭稅收收走，地方剩下的不夠花，只能靠賣地和轉(zhuǎn)移支付度日。2016年營改增之后，營業(yè)稅沒了，地方又少了一條主要收入來源。前財政部長樓繼偉說過，營改增以后，基本上沒有設(shè)立適合地方的稅種。這筆＂歷史賬＂欠了快十年了，地方附加稅改革算是在還債。

從2024年三中全會明確提出＂增加地方自主財力、拓展地方稅源、適當擴大地方稅收管理權(quán)限＂，到現(xiàn)在推進落地，這條路中國走了三十年。1994年分稅制把地方的財權(quán)收上去了，三十年后又開始往下放。兜了一大圈，核心問題沒變過——中央和地方的錢怎么分，權(quán)怎么劃。

2025年的財政數(shù)據(jù)也在倒逼這件事提速。全國一般公共預(yù)算收入21.6萬億，比2024年還降了1.7%。其中稅收收入只漲了0.8%，非稅收入直接掉了11.3%。收入在縮水，支出卻停不下來。化債要花錢，基建要投入，民生更不能斷。這種情況下，中央不可能繼續(xù)大包大攬。

化債方面也有進展。截至2025年8月底，地方已經(jīng)發(fā)了4萬億再融資專項債來置換隱性債務(wù)，平均利息成本降了2.5個百分點以上，一年能省4500多億利息。省錢是省了，但光靠省解決不了根本問題。利息少交了，本金還在那。不開源，光節(jié)流，遲早還是死胡同。

對不同行業(yè)來說，這次改革的影響差別挺大。制造業(yè)和出口企業(yè)有大量設(shè)備采購，增值稅進項抵扣多，實際需要交附加稅的基數(shù)不大，受沖擊有限。但服務(wù)業(yè)就不同了——咨詢公司、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、AI公司，人力成本占大頭，幾乎沒有進項可以抵扣。一旦地方為了增收把稅率往上調(diào)，這些企業(yè)的負擔(dān)會明顯加重。

2025年底的中央經(jīng)濟工作會議講得很直白：2026年要加緊清理拖欠企業(yè)賬款，積極有序化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，督促各地主動化債。＂主動＂兩個字是關(guān)鍵——中央不再替你兜底了，你得自己想辦法。對營商環(huán)境好、產(chǎn)業(yè)根基扎實的城市來說，這是機會。對產(chǎn)業(yè)空心、靠吃轉(zhuǎn)移支付過活的地方來說，壓力會非常大。

中國政法大學(xué)施正文教授有一個判斷我們覺得挺準：三個稅費統(tǒng)一定位為地方附加稅，名稱上就讓納稅人一目了然。過去交的什么＂城建稅＂＂教育附加＂，含含糊糊的，很多人搞不清這錢去了哪�，F(xiàn)在統(tǒng)一叫＂地方附加稅＂，五個字明明白白告訴你——這筆錢就是花在你生活的這個地方。交得清楚，花得透明，這是一種進步。

這場改革的底色其實很樸素。土地財政走不通了，轉(zhuǎn)移支付到頂了，地方債快壓不住了。中央把定價權(quán)交出去，不是施恩，是不得不放手。地方拿到了自主權(quán)，也接過了責(zé)任。能不能靠優(yōu)化營商環(huán)境吸引企業(yè)、靠發(fā)展實體經(jīng)濟做大稅基，各憑本事。這張考卷已經(jīng)發(fā)下來了，交卷時間不會太遠。

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