“我自己手上有點(diǎn)錢，就免得去找孩子們要……盡量不給孩子們添麻煩。”

在今年全國兩會湖北代表團(tuán)的小組審議中，全國人大代表畢利霞回憶起調(diào)研中一位70歲農(nóng)村老人的這句話，在發(fā)言中一度哽咽。她建議，將70歲以上老人的月養(yǎng)老金提高到400元，并免除他們的居民醫(yī)保費(fèi)。

今年全國兩會期間，“提高農(nóng)民養(yǎng)老金”成熱議話題，多位代表委員都提出了相關(guān)議案提案，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。

所謂農(nóng)民養(yǎng)老金，即城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，其主要覆蓋人群是農(nóng)村老人。官方數(shù)據(jù)顯示，截至2024年末，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)5.4億人，領(lǐng)取待遇者約1.8億人，其中九成以上為農(nóng)村老人，規(guī)模達(dá)1.6億至1.7億人。

農(nóng)民養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，前者由中央確定最低標(biāo)準(zhǔn)，依賴財(cái)政供給，后者則來源于個(gè)人繳費(fèi)積累。2026年政府工作報(bào)告提出，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)再提高20元，也就是從2025年的每人每月143元上調(diào)為163元。

但多位代表委員指出，即便加上個(gè)人繳費(fèi)部分，農(nóng)民每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金也只有200多元，難以滿足年老后的基本生活需要。

當(dāng)前，農(nóng)民養(yǎng)老金需要增長已成共識。但怎么漲、漲多少，仍然存在不同路徑的討論。

圖/新華

農(nóng)民的養(yǎng)老難題

雷茂端是山西省運(yùn)城市一個(gè)村的前黨支部書記，2023年當(dāng)選全國人大代表后，一些老年農(nóng)民通過電話、短信或當(dāng)面找到他，希望他能把提高農(nóng)民養(yǎng)老金的呼聲帶到國家層面。

在一些地區(qū)，農(nóng)村老人退而不休、超齡勞動成為普遍現(xiàn)象。雷茂端調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)村老人僅有二三畝耕地，一畝地一年的純收益不過幾百元，即便風(fēng)調(diào)雨順，二三畝地全年收入也就2000多元，加上每月100多元的養(yǎng)老金，月總收入只有300多元。但他們?nèi)粘ＲЦ队望}水電、人情往來，還要攢錢以防生病。為了生存，七八十歲的老人不得不繼續(xù)種地。

全國人大代表、中國社會科學(xué)院學(xué)部委員張翼算過一筆賬，農(nóng)民種一畝地的年均最大收益約為500元，這意味著他們需要耕種百畝土地，才能獲得與城鎮(zhèn)務(wù)工相當(dāng)?shù)氖杖?。對于體力衰退的老人來說，這根本不現(xiàn)實(shí)。全國人大代表郭慶莉在接受媒體采訪時(shí)也提道：“部分70歲以上的農(nóng)民真的干不動農(nóng)活了，他們需要更多支持?！?/p>

張翼向《中國新聞周刊》回憶，他在多地農(nóng)村調(diào)研看到，北方農(nóng)村一些老人生活拮據(jù)，在冬天甚至不生火做飯，只在爐子上烤幾個(gè)饅頭、土豆，“湊合一下就是一頓飯”。在西南某地山區(qū)，一位老人想買一個(gè)600元的取暖器，但是覺得貴，不舍得買，只能借著串門去其他村民家取暖，一坐就是兩三個(gè)小時(shí)。

醫(yī)療支出放大了他們的不安全感。畢利霞調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村老人感冒發(fā)燒了不愿意主動就醫(yī)，習(xí)慣“能扛就扛”，看病對他們來說是一筆不小的負(fù)擔(dān)。雷茂端也發(fā)現(xiàn)，雖然城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率已經(jīng)很高，但其保障水平仍有限，農(nóng)民患大病后自付部分壓力較大。

與此同時(shí)，農(nóng)村老人傾向?qū)⒂邢薜馁Y源優(yōu)先投向子女。張翼總結(jié)，他們中許多人一輩子的愿望，就是盡全力用積蓄給兒女買房結(jié)婚。不過，子女養(yǎng)育下一代的成本在增加，他們反哺老人的能力被削弱。此外，醫(yī)療水平的進(jìn)步，讓不少老人還需要贍養(yǎng)更高齡的父母。多重壓力下，一些農(nóng)村老人的晚年保障愈加脆弱。

落差

將農(nóng)民養(yǎng)老保障置于全社會的保障體系中觀察，這種差距更為明顯。

在中國發(fā)展高層論壇2025年年會上，國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦說，目前城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金約為6000元/月，城鎮(zhèn)退休職工約為3000元/月，而農(nóng)民養(yǎng)老金僅為220元/月。

從養(yǎng)老金替代率看，農(nóng)民養(yǎng)老金同樣偏低。養(yǎng)老金替代率是指勞動者退休時(shí)領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平與退休前工資收入之間的比率，簡單來說，就是退休后能拿到退休前工資的幾成。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院教授曾益告訴《中國新聞周刊》，按照國際標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老金替代率低于55％，即被視為較低的養(yǎng)老金水平。目前，農(nóng)村老人每人每年能領(lǐng)取養(yǎng)老金約2600元，占中國農(nóng)民人均可支配收入比重約12％。

“我國農(nóng)民養(yǎng)老金長期偏低，原因之一在于缺乏調(diào)標(biāo)機(jī)制。”曾益說，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在建立之初就設(shè)立了調(diào)標(biāo)機(jī)制，國家層面的相關(guān)文件提到，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)要分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，要依據(jù)職工工資漲幅的一定比例來調(diào)整。2008—2015年，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)連續(xù)7年保持每年10％的增幅。但是農(nóng)民養(yǎng)老金在最初的頂層設(shè)計(jì)上就沒有設(shè)立類似調(diào)標(biāo)機(jī)制。

這些年，農(nóng)民養(yǎng)老金中由財(cái)政保障的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，調(diào)整步伐在加快，調(diào)整幅度在提升。全國人大常委會委員、中國社會保障學(xué)會會長鄭功成回顧，基礎(chǔ)養(yǎng)老金從2009年的每人每月55元起步，到2023年增長到103元，14年時(shí)間只漲了48元。從2024年起，基礎(chǔ)養(yǎng)老金每年提高20元，目前，最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金為163元。

其實(shí)，從絕對投入看，財(cái)政對農(nóng)民養(yǎng)老金的投入并不少，2024年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)獲財(cái)政補(bǔ)貼4345億元。但是橫向比對來看，國家財(cái)政對農(nóng)民養(yǎng)老金的投入與其他養(yǎng)老金相比，確有差距。

今年3月，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生陳丹青、副教授楊三思以及教授唐建軍發(fā)表的相關(guān)論文指出，2023年，國家財(cái)政對企業(yè)職工養(yǎng)老金的人均補(bǔ)貼為537元/月，對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的人均補(bǔ)貼為2265元/月，對居民保養(yǎng)老金的人均補(bǔ)貼為182.9元/月，不到企業(yè)職工的1/3，只有機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的1/12。作者認(rèn)為，這是導(dǎo)致農(nóng)村居民養(yǎng)老金待遇偏低的根本原因。

另外，農(nóng)民養(yǎng)老金中的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金部分，農(nóng)民繳費(fèi)意愿低，導(dǎo)致他們領(lǐng)取的養(yǎng)老金主要依賴國家財(cái)政。2024年全國人大常委會執(zhí)法檢查組在農(nóng)村開展抽樣檢查發(fā)現(xiàn)，在居民養(yǎng)老保險(xiǎn)分檔繳費(fèi)方面，約80％的村民選擇最低檔繳費(fèi)。

曾益說，國家原本希望通過財(cái)政補(bǔ)貼來激勵(lì)農(nóng)民選擇更高繳費(fèi)檔次，充盈個(gè)人賬戶。但是農(nóng)民收入較低，收入預(yù)期不明，導(dǎo)致大多數(shù)人還是選擇較低檔次來繳費(fèi)。其結(jié)果是，農(nóng)民步入老年后，領(lǐng)取的養(yǎng)老金中基礎(chǔ)養(yǎng)老金占大頭，絕對值始終偏低。

2月11日，重慶市萬盛經(jīng)開區(qū)關(guān)壩鎮(zhèn)，涼風(fēng)村在新建成的鄉(xiāng)村會客廳開展“幸福食光”尊老迎春活動。圖/視覺中國

怎么漲

當(dāng)下，農(nóng)民養(yǎng)老金需要增長，已是共識。但問題是，怎么漲、漲多少。

一種思路是，將農(nóng)民養(yǎng)老金提高到農(nóng)村最低生活保障水平。目前，我國各省市低保標(biāo)準(zhǔn)普遍為500—600元，與農(nóng)民養(yǎng)老金的差距明顯。2025年發(fā)表在《中國農(nóng)村觀察》上的一篇論文研究顯示，如果將國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提高至低保水平，并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，農(nóng)村居民養(yǎng)老金收入的基尼系數(shù)將降至0.1以下，能有效防止老年貧困。

曾益測算發(fā)現(xiàn)，如果將當(dāng)前1.8億領(lǐng)取待遇者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整至每月500元，將給政府多帶來每年近5400億元的財(cái)政支出。因此，也有人提出反對意見，認(rèn)為一旦提高到低保標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)人口老齡化進(jìn)入高峰，財(cái)政支出壓力會不可控。

有人提出了另一種更具操作性的路徑，即分層提升，優(yōu)先提高高齡農(nóng)民養(yǎng)老金。雷茂端對《中國新聞周刊》表示，考慮到國家財(cái)政的承受能力，不追求一步到位覆蓋所有60歲以上農(nóng)民，而是聚焦70歲以上農(nóng)民?！斑@一群體通過交公糧、出工投勞等方式，對國家貢獻(xiàn)更早；進(jìn)入高齡后，醫(yī)療和護(hù)理支出增加，養(yǎng)老需求更為緊迫；人數(shù)規(guī)模也相對較小?！?/p>

雷茂端建議用三年時(shí)間，將70歲以上農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金逐步提高至每月500元。具體操作方法是，2027年提高到每月250元，2028年提至每月380元，2029年達(dá)到每月500元。

鄭功成也提出類似思路。他指出，越是年老的農(nóng)民，養(yǎng)老金越低，因?yàn)樗麄儙缀鯖]有個(gè)人繳費(fèi)，沒有個(gè)人賬戶養(yǎng)老金部分，只能領(lǐng)取由財(cái)政保障的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。他建議可以以70歲為基準(zhǔn)，在普遍提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，額外增發(fā)“歷史貢獻(xiàn)養(yǎng)老金”，年齡愈大補(bǔ)償愈多，80歲以上更應(yīng)大幅提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

不過，從可持續(xù)發(fā)展角度來看，僅靠財(cái)政補(bǔ)貼支撐養(yǎng)老金持續(xù)大幅上漲并不現(xiàn)實(shí)。鄭功成認(rèn)為，2009年建立的農(nóng)村居民養(yǎng)老保障制度是“福利+保險(xiǎn)”組合模式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分是政府財(cái)政全額發(fā)放的福利性待遇，而“國家財(cái)政資金的有限性，決定了我們不可能讓幾億人都指望政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金來解決老年生活保障問題，還是需要激發(fā)其內(nèi)生動力”。

他提出分類改革思路：對于已退出勞動崗位的70歲以上高齡農(nóng)民，由于他們不可能再通過參保繳費(fèi)提升養(yǎng)老金待遇，只能且應(yīng)該走福利性養(yǎng)老金增長路徑，可大幅提升其基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。對于中青年農(nóng)民，則應(yīng)當(dāng)逐步淡化福利色彩，通過提高政府補(bǔ)貼、集體經(jīng)濟(jì)分擔(dān)繳費(fèi)等方式，激勵(lì)個(gè)人參保繳費(fèi)來提升養(yǎng)老金水平，推動農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)回歸社會保險(xiǎn)屬性。

2025年底至2026年初，云南、安徽、貴州、遼寧等多地明確將在2026年上調(diào)農(nóng)民養(yǎng)老金最高繳費(fèi)檔次。其中，云南省最高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上漲至1萬元/年，成為全國首個(gè)繳費(fèi)上限突破1萬元的省份。多地表示，此舉旨在提高未來養(yǎng)老金水平。

曾益說，當(dāng)前政策鼓勵(lì)中青年農(nóng)民提高養(yǎng)老金繳費(fèi)檔次，通過多繳多得來提高未來養(yǎng)老金水平，甚至希望中青年農(nóng)民在務(wù)工地以個(gè)體工商戶等名義轉(zhuǎn)繳職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。還有學(xué)者提出，等到領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的高齡農(nóng)民自然減員后，可以將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)合二為一，實(shí)現(xiàn)制度公平。

不過，轉(zhuǎn)繳的現(xiàn)實(shí)阻力仍然明顯。曾益以湖北省舉例，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)最低檔一年需要繳費(fèi)9600元，“除非是快遞員、騎手這樣收入相對穩(wěn)定的群體，對于大多數(shù)在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民來說，繳納這個(gè)數(shù)字仍然有壓力”。

因此，除了上調(diào)農(nóng)民養(yǎng)老金最高繳費(fèi)檔次，有學(xué)者建議，也可以考慮下調(diào)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)檔次來激勵(lì)農(nóng)民和靈活就業(yè)人員參保。曾益的團(tuán)隊(duì)測算認(rèn)為，這是一種可行路徑，此舉可以擴(kuò)大參保人數(shù)，促使基金收入增長，同時(shí)使得對農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼下降，整體起到“放水養(yǎng)魚”的效果。

發(fā)于2026.3.23總第1228期《中國新聞周刊》雜志

雜志標(biāo)題：農(nóng)民養(yǎng)老金，應(yīng)如何提高？

記者：呂雅萱

實(shí)習(xí)生：吳慧涵

編輯：徐天