一、 總體評價

《國家消防救援人員法（草案）》是在我國應(yīng)急管理體制改革和國家綜合性消防救援隊伍建設(shè)背景下提出的重要立法。通過專門立法明確消防救援人員法律地位、職業(yè)責(zé)任及職業(yè)保障制度，對于完善公共安全治理體系、穩(wěn)定消防救援隊伍、提升國家應(yīng)急處置能力具有重要意義。

總體來看，草案在確立消防救援人員法律地位、強(qiáng)化職業(yè)榮譽(yù)體系以及規(guī)范隊伍管理等方面進(jìn)行了有益探索，對推動消防職業(yè)化建設(shè)具有積極意義。但從制度設(shè)計和立法技術(shù)角度分析，草案仍存在若干值得關(guān)注的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，法律定位尚未完全明確。草案在條文結(jié)構(gòu)上既包含職業(yè)保障內(nèi)容，也包含較多紀(jì)律管理內(nèi)容，與專門職業(yè)保障立法的定位存在一定偏差。

第二，部分條款與現(xiàn)行法律體系存在重復(fù)。例如對滅火救援職責(zé)、現(xiàn)場指揮權(quán)等事項的規(guī)定，與現(xiàn)行《中華人民共和國消防法》中的相關(guān)制度存在較大重疊。

第三，對消防救援職業(yè)風(fēng)險的制度回應(yīng)不足。草案對職業(yè)傷害保障、緊急救援免責(zé)規(guī)則等高風(fēng)險職業(yè)保障問題涉及較少。

第四，未充分回應(yīng)消防力量結(jié)構(gòu)變化。近年來地方政府專職消防隊伍規(guī)模不斷擴(kuò)大，已成為基層滅火救援的重要力量，但草案未對其制度定位作出必要回應(yīng)。

第五，部分條款在立法技術(shù)上存在原則性表述較多、制度可操作性不足的問題。

根據(jù)《中華人民共和國立法法》關(guān)于科學(xué)立法、系統(tǒng)立法和精細(xì)立法的原則，有必要對草案條款進(jìn)行進(jìn)一步完善。

二、部分條款修改建議 （一）關(guān)于第一條（立法目的）

草案條文：

第一條　為了規(guī)范國家消防救援人員管理，保障國家消防救援人員合法權(quán)益，加強(qiáng)監(jiān)督，促進(jìn)正確履職盡責(zé)，制定本法。

修改理由：

該條立法目的主要側(cè)重"管理"和"監(jiān)督"，但對消防救援職業(yè)的風(fēng)險保障屬性體現(xiàn)不足。從職業(yè)特點看，消防救援人員屬于高風(fēng)險公共職業(yè)群體，其立法目的應(yīng)當(dāng)突出職業(yè)保護(hù)與風(fēng)險保障。

建議修改為：

為了明確國家消防救援人員的法律地位，保障國家消防救援人員依法履職和職業(yè)權(quán)益，建立符合高風(fēng)險職業(yè)特點的職業(yè)保障制度，促進(jìn)國家綜合性消防救援隊伍正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)，制定本法。

（二）關(guān)于第二條（適用范圍）

草案條文：

第二條　本法所稱國家消防救援人員，是指國家綜合性消防救援隊伍中納入國家行政編制、授予消防救援銜的人員。

修改理由：

該條將適用對象限定為國家消防救援人員，但未涉及地方政府專職消防人員。近年來各地普遍建立政府專職消防隊伍，在部分地區(qū)，其規(guī)模已經(jīng)超過國家消防救援人員，并承擔(dān)相同滅火救援任務(wù)。完全排除該群體，可能在制度上進(jìn)一步強(qiáng)化同工不同保障的結(jié)構(gòu)性問題。

建議修改為：國家消防救援人員，是依法承擔(dān)國家綜合性消防救援職責(zé)的國家工作人員，屬于國家應(yīng)急救援專業(yè)力量。

增加一款：

國家根據(jù)滅火救援力量建設(shè)需要，對承擔(dān)滅火救援任務(wù)的政府專職消防人員建立相應(yīng)的職業(yè)保障制度，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

（三）關(guān)于第三條（隊伍建設(shè)原則）

草案條文：

第三條　國家消防救援人員管理堅持嚴(yán)格教育、嚴(yán)格訓(xùn)練、嚴(yán)格管理、嚴(yán)格要求。

修改理由：

該條主要體現(xiàn)紀(jì)律管理原則，但對消防職業(yè)的專業(yè)化建設(shè)缺乏制度表達(dá)。

建議增加以下內(nèi)容：

國家建立符合消防救援職業(yè)特點的職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)發(fā)展、職業(yè)保障和職業(yè)榮譽(yù)制度。

（四）關(guān)于職責(zé)規(guī)定條款

草案部分條款對滅火救援職責(zé)、消防監(jiān)督管理職責(zé)作出了規(guī)定。

修改理由：

上述內(nèi)容與《中華人民共和國消防法》中關(guān)于消防救援機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定存在明顯重復(fù)。根據(jù)立法技術(shù)規(guī)范，不同法律之間應(yīng)當(dāng)避免重復(fù)規(guī)定同一事項。

建議對相關(guān)條款作原則性規(guī)定，例如：

國家消防救援人員按照法律法規(guī)和國家規(guī)定履行滅火救援和應(yīng)急處置職責(zé)。

（五）關(guān)于現(xiàn)場指揮權(quán)條款

草案規(guī)定滅火現(xiàn)場總指揮可以采取緊急處置措施。

修改理由：

草案對現(xiàn)場指揮權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但未明確緊急處置行為的法律責(zé)任邊界。近年來，一些滅火救援行為已經(jīng)進(jìn)入行政訴訟審查范圍。如果缺乏明確的法律規(guī)則，可能在一定程度上增加一線指揮員的決策壓力。

建議增加一款：

國家消防救援人員在緊急救援情況下依法作出的處置決定，屬于合理履職行為的，不承擔(dān)行政責(zé)任或者民事責(zé)任。

（六）關(guān)于職業(yè)風(fēng)險保障制度

草案對職業(yè)保障制度規(guī)定較為原則。

修改理由：

消防救援職業(yè)具有明顯的高風(fēng)險特征，應(yīng)當(dāng)建立系統(tǒng)化職業(yè)風(fēng)險保障制度。

建議增加專門條款：

國家建立消防救援人員職業(yè)風(fēng)險保障制度，包括職業(yè)傷害保障、職業(yè)病防治、心理健康服務(wù)和長期醫(yī)療支持。

（七）關(guān)于家庭保障制度

修改理由：

應(yīng)急管理體制改革后，消防人員異地駐防情況較為普遍，一些消防人員家庭長期兩地分居。草案對家庭保障問題涉及較少。

建議增加條款：

國家建立消防救援人員家庭保障機(jī)制，在住房保障、子女教育、家屬就業(yè)等方面給予必要支持。

三、立法體系協(xié)調(diào)問題

從法律體系角度看，目前我國消防領(lǐng)域已經(jīng)形成以《中華人民共和國消防法》為核心的制度框架。因此，《國家消防救援人員法》的制度定位應(yīng)當(dāng)更加清晰：

主要規(guī)范：消防救援人員職業(yè)身份、職業(yè)風(fēng)險保障制度、職業(yè)發(fā)展與退出機(jī)制、職業(yè)榮譽(yù)與優(yōu)待制度。而對滅火救援職責(zé)等事項，應(yīng)與既有法律保持銜接。

四、綜合立法建議

綜合上述分析，建議在進(jìn)一步完善草案時重點關(guān)注以下方面：

1.明確法律定位：將本法定位為消防救援人員職業(yè)保障法律。

2.完善職業(yè)風(fēng)險保障制度：建立職業(yè)傷害、心理健康、職業(yè)病防治等制度。

3.明確緊急救援行為法律保護(hù)規(guī)則：合理界定救援決策責(zé)任邊界。

4.回應(yīng)消防力量結(jié)構(gòu)變化：對政府專職消防員制度進(jìn)行原則性規(guī)定。

5.加強(qiáng)立法體系協(xié)調(diào)：避免與現(xiàn)行法律重復(fù)規(guī)定。

學(xué)習(xí)資料

靠山屯閑話

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