2026年兩會(huì)期間，農(nóng)民養(yǎng)老金漲幅再次成為民生熱議焦點(diǎn)。據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)不完全統(tǒng)計(jì)，今年兩會(huì)上，共有16名全國(guó)人大代表、4名全國(guó)政協(xié)委員提交相關(guān)建議或提案，呼吁進(jìn)一步提高農(nóng)民養(yǎng)老金水平（具體名單見文末表一、表二）。

農(nóng)民養(yǎng)老金，即城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱“農(nóng)民養(yǎng)老金”）。與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金相比，其覆蓋人群以農(nóng)村低收入老年群體為主，因此常被稱為“農(nóng)民養(yǎng)老金”。人社部數(shù)據(jù)顯示，截至2024年，共有5.4億人參加農(nóng)民養(yǎng)老金制度，其中實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)達(dá)1.8億人。

農(nóng)民養(yǎng)老金主要由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。其中，中央政府確定全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可結(jié)合本地財(cái)力上??；個(gè)人賬戶養(yǎng)老金則主要依靠個(gè)人繳費(fèi)積累。

近年來，全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)上調(diào)，已從制度建立初期的每人每月55元，提高至2025年的143元，2024、2025年連續(xù)兩年均實(shí)現(xiàn)20元/月漲幅。按照今年政府工作報(bào)告，2026年，全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的漲幅依舊為20元/月。

在全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)上漲的同時(shí)，地方政府額外提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，這也導(dǎo)致全國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老金平均水平不足300元/月，且省際差距明顯，呈現(xiàn)“區(qū)域貧富差距”的特征。

以2025年數(shù)據(jù)為例，北京、上海的月均基礎(chǔ)養(yǎng)老金分別為998元/月、1555元/月，而云南、遼寧、安徽等多數(shù)省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍低于200元/月。

根據(jù)人社部數(shù)據(jù)，2023年全國(guó)企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金為3162元/月，農(nóng)民養(yǎng)老金人均為214元/月，兩者差距達(dá)14.8倍。

從2022年開始，呼吁上調(diào)農(nóng)民養(yǎng)老金的學(xué)者逐漸增多，特別是多位經(jīng)濟(jì)學(xué)家加入了這一討論。近年兩會(huì)期間，多位全國(guó)人大代表和政協(xié)委員也紛紛提出相關(guān)呼吁。至2026年，一些研究者認(rèn)為，社會(huì)已就“讓農(nóng)民養(yǎng)老金漲得快點(diǎn)”形成了一定共識(shí)。

問題在于，這種上漲應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)？

20位代表委員呼吁

此次呼吁提高農(nóng)民養(yǎng)老金的16名全國(guó)人大代表，主要來自中西部地區(qū)——除3名來自江蘇的人大代表外，其余13名分別來自河南、山西、遼寧、湖南等中西部省份和農(nóng)業(yè)大省。

在兩會(huì)湖北代表團(tuán)的小組審議中，全國(guó)人大代表、湖北省監(jiān)利市精華水稻種植專業(yè)合作社理事長(zhǎng)畢利霞在發(fā)言中哽咽表示：“老一輩農(nóng)民為國(guó)家農(nóng)村改革發(fā)展奉獻(xiàn)了一輩子，如今老了，肩不能挑、手不能提，每月僅有一百多元的養(yǎng)老金，生活十分艱難。”

全國(guó)人大代表、遼寧義縣九道嶺鎮(zhèn)孫柏屯村村民郭慶莉在接受媒體采訪時(shí)也提到“部分70歲以上的農(nóng)民真的干不動(dòng)農(nóng)活了，他們需要更多支持”。

綜合梳理代表委員建議，核心訴求分為兩類：一是短期內(nèi)將農(nóng)民養(yǎng)老金提升至500元/月左右，重點(diǎn)向高齡老人傾斜；二是規(guī)劃未來五年，將農(nóng)民養(yǎng)老金提升至1000元/月，或建議在現(xiàn)有20元/月漲幅上進(jìn)一步提升農(nóng)民養(yǎng)老金（未明確具體增長(zhǎng)目標(biāo)）。

如果要實(shí)現(xiàn)上述增長(zhǎng)目標(biāo)，未來五年，農(nóng)民養(yǎng)老金年均漲幅需要從2026年的20元/月，提升至約150元/月。

這并非首次有代表委員呼吁上調(diào)農(nóng)民養(yǎng)老金，2025年已有數(shù)位代表委員提出相關(guān)建議?；乜催^去五年，農(nóng)民養(yǎng)老金上漲的共識(shí)在討論中逐步凝聚，支持較大幅度上調(diào)農(nóng)民養(yǎng)老金的觀點(diǎn)，既有出于公平性的考量，也有著眼于擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)的現(xiàn)實(shí)需求。

2022年，受疫情等因素影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力，提振消費(fèi)被視為穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵抓手。

如何提振內(nèi)需，成為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)界討論的一個(gè)核心議題。參考此前部分國(guó)家面向居民側(cè)的直接財(cái)政補(bǔ)貼措施，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始將提高農(nóng)民養(yǎng)老金作為重要抓手——因農(nóng)民養(yǎng)老金基數(shù)低，提高農(nóng)民養(yǎng)老金帶來的邊際消費(fèi)傾向的改變比較明顯，對(duì)內(nèi)需的拉動(dòng)效果也會(huì)更顯著。

因此，相較于社保研究者和“三農(nóng)”研究者，經(jīng)濟(jì)學(xué)家更早、也更積極地參與到這一輪農(nóng)民養(yǎng)老金上調(diào)的共識(shí)推動(dòng)中來。

2024年，在市場(chǎng)呼聲推動(dòng)下，全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)漲幅創(chuàng)下了制度建立以來的新高。2009年至2023年的15年間，該標(biāo)準(zhǔn)從55元/月增長(zhǎng)至103元/月，累計(jì)僅增長(zhǎng)48元，其中2022、2023年每年僅上調(diào)5元。與之形成對(duì)比的是，2024年漲幅驟增至20元，且2025、2026年連續(xù)兩年均保持20元/月的漲幅。

但這樣創(chuàng)新高的漲幅，似乎并不“解渴”。

2024年9月21日，在“924”一攬子增量政策出臺(tái)前三天，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦在中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）季度論壇（2024年第三季度）上提出建議，以發(fā)行超長(zhǎng)期國(guó)債為主籌措資金，在一到兩年時(shí)間內(nèi)，形成不低于10萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激規(guī)模。關(guān)于支出方向，他認(rèn)為可以和之前“四萬(wàn)億”政策形成差異，此次支出重點(diǎn)是補(bǔ)上基本公共服務(wù)的短板，將投資重點(diǎn)從以往的物質(zhì)資本轉(zhuǎn)向人力資本。而推動(dòng)發(fā)展型消費(fèi)，就是人力資本投資的重要內(nèi)容。

在中國(guó)發(fā)展高層論壇2025年年會(huì)上，劉世錦再次建議要提高農(nóng)民養(yǎng)老金。他說，目前城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金約為6000元/月，城鎮(zhèn)退休職工約為3000元/月，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者中95%為農(nóng)村居民，其養(yǎng)老金僅為220元/月，與前兩者相比存在10到15倍的差距。這一現(xiàn)象表明，盡管近年來在基本公共服務(wù)領(lǐng)域已做了大量工作，但養(yǎng)老保障等部分領(lǐng)域仍存在突出問題：一是水平較低，二是城鄉(xiāng)差距顯著。

從中國(guó)發(fā)展高層論壇2025年年會(huì)到博鰲亞洲論壇2025年年會(huì)，包括原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清、浙江大學(xué)共享與發(fā)展研究院院長(zhǎng)李實(shí)等多位專家，也公開呼吁農(nóng)民養(yǎng)老金上漲的步伐應(yīng)該更快一些，預(yù)期最終水平為每月400元至1000元不等。

2025年，圍繞農(nóng)民養(yǎng)老金較低的歷史淵源、上調(diào)路徑、影響等，多方展開了一輪廣泛的討論，也厘清了部分爭(zhēng)議問題。比如有研究者認(rèn)為，職工養(yǎng)老金之所以較高，是因?yàn)榇饲霸撊后w繳納了個(gè)人部分養(yǎng)老金，或享有“視同繳納年限”；而高齡農(nóng)民群體沒有個(gè)人繳納積累，這直接導(dǎo)致了其養(yǎng)老金偏低的現(xiàn)狀。對(duì)此，多位研究者從不同角度論證，盡管很多農(nóng)民沒有直接繳納個(gè)人部分養(yǎng)老金，但這是由歷史原因造成的，大量農(nóng)民群體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮的巨大作用，不應(yīng)被忽視。

以農(nóng)業(yè)稅為例，1958年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》提出，采用地區(qū)差別比例稅率，規(guī)定全國(guó)平均稅率為常年產(chǎn)量的15.5％，最高不得超過25％。此后，農(nóng)村家庭進(jìn)入“交公糧時(shí)代”。2006年1月1日，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》正式廢止。根據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站2019年公布的資料信息，從1949年到2005年的57年間，全國(guó)累計(jì)征收農(nóng)業(yè)稅約4200億元；從1990年到2000年的10年間，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)總額從469億元增長(zhǎng)到1359億元，人均負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)了3倍。

野村中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家陸挺表示，中國(guó)農(nóng)民工在歷史上因“剪刀差”為國(guó)家工業(yè)化作出了大量貢獻(xiàn)，改革開放過程中，幾代農(nóng)民工為城市建設(shè)奉獻(xiàn)了青春。增加他們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，讓他們?cè)谀昀现笙硎車?guó)家發(fā)展的成果，是理所當(dāng)然的。

漲誰(shuí)的養(yǎng)老金

“更大幅度上調(diào)農(nóng)民養(yǎng)老金”是一個(gè)總的愿景，但在具體的路徑上，不同觀點(diǎn)指向了不同目標(biāo)。從多位研究者和今年兩會(huì)代表委員的呼吁看，更大幅度上調(diào)農(nóng)民養(yǎng)老金的核心指向，是農(nóng)村高齡老人。這一目標(biāo)的提出，有明確的制度淵源。

2009年，面向農(nóng)村居民的農(nóng)民養(yǎng)老金制度開始試點(diǎn)（2011年面向城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民養(yǎng)老金的制度試點(diǎn)，2014年兩項(xiàng)制度合并為現(xiàn)行的“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金”）。當(dāng)時(shí)推行的“補(bǔ)繳規(guī)則”為此后農(nóng)村高齡老人養(yǎng)老金偏低埋下了伏筆。

根據(jù)領(lǐng)取規(guī)則，農(nóng)民養(yǎng)老金由“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”構(gòu)成。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金來自財(cái)政補(bǔ)貼，地區(qū)間財(cái)政差異直接決定了養(yǎng)老金水平；個(gè)人賬戶養(yǎng)老金則依賴退休前個(gè)人繳費(fèi)，遵循“多繳多得”原則。

按照2009年農(nóng)民養(yǎng)老金的制度設(shè)計(jì)：2009年及之前已年滿60歲的農(nóng)村居民，可無須繳費(fèi)、也不允許補(bǔ)繳，就可直接領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。以此計(jì)算，當(dāng)下76歲及以上的農(nóng)村老人，因無個(gè)人繳費(fèi)積累，其養(yǎng)老金完全依賴財(cái)政補(bǔ)貼，僅能領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

這一制度設(shè)計(jì)造成了顯著的群體差異。76歲及以上的廣大中西部地區(qū)農(nóng)民，成為整個(gè)制度待遇的“低谷”，云南、遼寧、安徽等多數(shù)省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金均在200元/月以下。

因此，這一群體也成為這一輪呼吁“更大幅度上調(diào)農(nóng)民養(yǎng)老金”的重要對(duì)象，多位研究者提出了按年齡“梯度上漲”的方案。

今年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成在接受媒體采訪時(shí)提到，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，越是年老的農(nóng)民，其養(yǎng)老金越低，因?yàn)樗麄儧]有個(gè)人繳費(fèi)形成的養(yǎng)老金，只能領(lǐng)取政府供款的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。建議可以以70歲為基準(zhǔn)，在普遍提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，額外增發(fā)“歷史貢獻(xiàn)養(yǎng)老金”，年齡愈大補(bǔ)償愈多，對(duì)80歲以上的老人更應(yīng)大幅提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

在今年全國(guó)兩會(huì)期間，通過上漲農(nóng)民養(yǎng)老金來補(bǔ)上“欠高齡農(nóng)民的舊賬”，也被廣泛提及。全國(guó)人大代表、鹽津鋪?zhàn)邮称饭煞萦邢薰径麻L(zhǎng)張學(xué)武表示，新中國(guó)成立以來，農(nóng)民通過交公糧、出工投勞等方式，為國(guó)家工業(yè)化積累作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

全國(guó)人大代表、山西省運(yùn)城市鹽湖區(qū)三路里鎮(zhèn)三路里村溝東黨支部書記雷茂端說，當(dāng)年農(nóng)民寧可自己餓著肚子，也要把最好的糧食交給國(guó)家，義務(wù)修鐵路、修水庫(kù)，為國(guó)家發(fā)展立下汗馬功勞，理應(yīng)在老年獲得保障。

對(duì)于這一群體，由于沒有個(gè)人繳納部分，要提高其養(yǎng)老金只能完全依靠財(cái)政?？剂康降胤截?cái)政壓力，此次上漲的資金來源，可能更多需要中央財(cái)政發(fā)力。

遠(yuǎn)東資信研究院副院長(zhǎng)張林表示，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)保障支出中，保障性的養(yǎng)老和醫(yī)療支出一般由中央財(cái)政來承擔(dān)，而教育支出多由地方財(cái)政來負(fù)擔(dān)。結(jié)合中國(guó)央地財(cái)稅關(guān)系向中央加大公共支出傾斜的調(diào)整方向，如果農(nóng)民養(yǎng)老金要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性上漲，由中央財(cái)政承擔(dān)更為合理。

從財(cái)政補(bǔ)助力度來看，2024年農(nóng)民養(yǎng)老金獲得的財(cái)政補(bǔ)助為4249.51億元，大幅度低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的6439.19億元和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的8066.7億元。如果考慮到農(nóng)民養(yǎng)老金制度參保人數(shù)多于后兩項(xiàng)制度，其人均每月獲得的財(cái)政補(bǔ)助與后兩者的差距將更為顯著。（見表三）

表三

鄭功成進(jìn)一步測(cè)算，根據(jù)七普數(shù)據(jù)，2025年我國(guó)農(nóng)村80歲及以上的高齡老人約2000萬(wàn)人，如果為這批老人每人每月增發(fā)500元專項(xiàng)補(bǔ)貼，每人一年需支出6000元，全國(guó)總計(jì)約1200億元，僅占2025年GDP的0.086%。

回歸制度建設(shè)

截至2024年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金參保人數(shù)達(dá)5.4億人，實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)為1.8億人。隨著人口老齡化進(jìn)程推進(jìn)，這一龐大群體的規(guī)模還將持續(xù)擴(kuò)大。

這意味著，僅靠財(cái)政補(bǔ)貼支撐養(yǎng)老金持續(xù)大幅上漲，長(zhǎng)期來看并不現(xiàn)實(shí)。制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，仍需要回歸社保制度本身的建設(shè)與完善。

鄭功成在接受媒體采訪時(shí)表示：“不贊成普遍性地將農(nóng)民養(yǎng)老金一下提500元、提1000元。養(yǎng)老金制度具有顯著剛性發(fā)展特征，不僅需理性建制，且需理性發(fā)展。盡管普遍性提高居民養(yǎng)老金水平是必由之路，但不等于簡(jiǎn)單普遍性地大幅度增加，這不現(xiàn)實(shí)，亦不符合制度規(guī)律，更不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)?！?/p>

按照制度設(shè)計(jì)，2009年之后才年滿60歲的農(nóng)村居民，需在退休前逐年繳納農(nóng)民養(yǎng)老金并允許補(bǔ)繳。對(duì)于未退休人群，要提高其退休后的農(nóng)民養(yǎng)老金水平，除增加財(cái)政補(bǔ)貼外，關(guān)鍵在于激活“多繳多得”機(jī)制。

2025年底至2026年初，云南、安徽、貴州、遼寧等地密集宣布，將在2026年上調(diào)農(nóng)民養(yǎng)老金最高繳費(fèi)檔次，這是時(shí)隔數(shù)年后多地同步調(diào)整的重要信號(hào)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)測(cè)算，如果個(gè)人按上限繳費(fèi)15年（也可一次性補(bǔ)繳15年的農(nóng)民養(yǎng)老金），北京、上海農(nóng)民養(yǎng)老金每月可達(dá)1985元/月、2422元/月，云南、安徽也都能突破1000元/月。

中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副教授喬慶梅表示，繳費(fèi)上限的提高，與政策提升農(nóng)民養(yǎng)老金平均水平的目標(biāo)密切相關(guān)?？紤]到財(cái)政補(bǔ)貼壓力，縮小農(nóng)民養(yǎng)老金與企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的差距，需要從個(gè)人賬戶養(yǎng)老金（即個(gè)人繳費(fèi)端）想辦法。

多地在上調(diào)農(nóng)民養(yǎng)老金繳費(fèi)上限時(shí)，均明確此舉旨在提升農(nóng)民養(yǎng)老金平均水平。例如，2025年12月31日，安徽省人社廳發(fā)布的《關(guān)于增加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最高繳費(fèi)檔次的通知》指出，此次調(diào)整是適應(yīng)安徽省城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，拓寬參保人員自主選擇空間，鼓勵(lì)參保群眾通過多繳費(fèi)、長(zhǎng)繳費(fèi)提高未來養(yǎng)老金水平。

武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心教授向運(yùn)華表示，通過“多繳多得”機(jī)制，按更高檔次繳費(fèi)可提高個(gè)人未來養(yǎng)老金水平，增強(qiáng)居民老年期的經(jīng)濟(jì)保障能力，同時(shí)縮小農(nóng)民養(yǎng)老金與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇差距，促進(jìn)制度公平。

不過，盡管各地不斷上調(diào)農(nóng)民養(yǎng)老金繳費(fèi)上限，實(shí)際參保中多數(shù)居民仍更傾向于選擇低檔繳費(fèi)，而非最高檔。

2024年11月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組發(fā)布的關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施情況的報(bào)告顯示，在居民養(yǎng)老保險(xiǎn)分檔繳費(fèi)方面，執(zhí)法檢查組在農(nóng)村開展抽樣檢查發(fā)現(xiàn)，約80%的村民選擇最低檔繳費(fèi)。

導(dǎo)致個(gè)人選擇“少繳少得”的核心原因，是按上限繳費(fèi)需要“犧牲”當(dāng)期收入。以云南為例，按最新繳費(fèi)上限繳納農(nóng)民養(yǎng)老金，個(gè)人每月需支出約833元。

向運(yùn)華表示，未來要推動(dòng)更多居民主動(dòng)選擇高檔次繳費(fèi)，關(guān)鍵在于提升個(gè)人經(jīng)濟(jì)能力，同時(shí)政府部門需要加大對(duì)高檔次繳費(fèi)的補(bǔ)貼激勵(lì)。當(dāng)前多數(shù)人選低檔，主要是因?yàn)槔U費(fèi)壓力小，且滿足最低參保條件即可享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文在此前采訪中表示，從可持續(xù)發(fā)展角度看，一個(gè)國(guó)家的民生制度需要有穩(wěn)定的資金來源。由于農(nóng)民養(yǎng)老金制度的資金來源更多依賴于各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，因此漲幅制定需堅(jiān)持“盡力而為、量力而行”，在財(cái)政允許范圍內(nèi)提高待遇。作為國(guó)家提供的“定額式”養(yǎng)老津貼，脫離財(cái)政的任何其他籌資方式均難以持續(xù)。

（作者 田進(jìn)）

免責(zé)聲明：本文觀點(diǎn)僅代表作者本人，供參考、交流，不構(gòu)成任何建議。

田進(jìn)

大國(guó)資新聞部記者 關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)以及人社部相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策。擅長(zhǎng)細(xì)節(jié)深度寫作。