歷史建筑保護(hù)利用

內(nèi)容導(dǎo)讀：產(chǎn)權(quán)作為歷史建筑保護(hù)利用的核心環(huán)節(jié)，是資產(chǎn)管理的核心，也是處理利益沖突、合理利用的基礎(chǔ)。明確界定、約束與規(guī)范行為規(guī)則，引導(dǎo)人們的權(quán)衡選擇，推動資源的優(yōu)化配置，鼓勵創(chuàng)新嘗試，深化文物保護(hù)利用體制機制改革，推動歷史建筑保護(hù)利用的可持續(xù)發(fā)展。

文/徐進(jìn)亮

一、引 言

歷史建筑作為歷史長河保留下來的物質(zhì)遺存，體現(xiàn)了一種延續(xù)歷史文化、藝術(shù)價值的特殊意義。歷史建筑畢竟經(jīng)歷了長年的風(fēng)吹雨打，年久失修、破損不堪的情況較為普遍，在現(xiàn)代社會城市建設(shè)更新中成為“另類”存在，其保護(hù)利用的沖突現(xiàn)象隨處可見，主要表現(xiàn)為規(guī)模拆除或過度利用。正如2018年中央兩辦《關(guān)于加強文物保護(hù)利用改革的若干意見》中指出的：“當(dāng)前，面對新時代新任務(wù)提出的新要求，文物保護(hù)利用不平衡不充分的矛盾依然存在，文物資源促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展作用仍需加強。”

二、產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟規(guī)則

解決問題的前提是要找到產(chǎn)生問題沖突的根源。歷史建筑承載蘊含著特殊的歷史文化信息和價值，但歷史建筑占據(jù)的地段往往優(yōu)越稀缺，帶來建筑空間有限、配套堪憂、實用性不夠的問題。因此，除了一些必須保護(hù)的重點文物建筑以外，城市管理者需要面臨權(quán)衡——“是保全這些特殊歷史文化信息與價值、放棄稀缺地段，還是舊城改造推平重建、放棄歷史建筑或街區(qū)”。由于土地財政的快速發(fā)展，城市管理者通常選擇“能拆就拆”。如果“不能拆”，要么選擇“不理”，等待老建筑破敗不堪，自然淘汰；要么選擇“用足”，拼命挖掘歷史建筑特殊價值與社會影響，用于商業(yè)運營。帶來的結(jié)果是老街人滿為患，古城嚴(yán)重商業(yè)化，文化遺產(chǎn)成為當(dāng)代人斂財?shù)墓ぞ?，?yán)重影響歷史建筑本體以及環(huán)境保護(hù)管理。

如何做到合理平衡？我們需要認(rèn)識到歷史建筑被拆除破壞或過度利用的根源，是其蘊含的特殊信息價值與其所處的地段空間稀缺性所產(chǎn)生的選擇性沖突。這種沖突源于資源稀缺，各方利益人基于期望的額外收益和成本做出自身認(rèn)為的最優(yōu)抉擇。保羅·海恩闡述了經(jīng)濟學(xué)思維原理是所有社會現(xiàn)象均源于個體的行為與互動，在這些活動中人們基于期望的額外收益和成本進(jìn)行選擇。人們按照自己獨特的資源和能力，追逐特定目標(biāo)，對別人的利益與影響不管不顧。但是個體層面上的利益最大化，由于缺乏專業(yè)化的協(xié)調(diào)，到群體層面上就會產(chǎn)生互不兼容。事實上，人們在經(jīng)濟社會中要實現(xiàn)自己的目標(biāo)，一定要引入相互協(xié)調(diào)、退讓與合作的優(yōu)化思維。優(yōu)化是稀缺性約束下的選擇行為，實現(xiàn)優(yōu)化需要參與協(xié)調(diào)來應(yīng)對，通過調(diào)整方案實現(xiàn)合作共贏。因而大部分社會互動需要參與者解決利益沖突所依賴的合理方式最終是由一套清晰的、被參與者普遍接受并遵守的“規(guī)則”塑造的。現(xiàn)代經(jīng)濟社會中最重要的規(guī)則就是“產(chǎn)權(quán)”。基于經(jīng)濟學(xué)思維，清晰界定產(chǎn)權(quán)，合理配置資源，協(xié)調(diào)交易費用，能夠促進(jìn)現(xiàn)存稀缺資源的有效利用（使用效益）。產(chǎn)權(quán)明確界定誰在法律上擁有什么、交換什么、限制什么，幫助人們澄清不同的選擇和機會。

三、產(chǎn)權(quán)的界定與約束

產(chǎn)權(quán)是由多項權(quán)利構(gòu)成的權(quán)利束，產(chǎn)權(quán)界定即將物品產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能界定給不同的法人、自然人或團體等主體，主要包括兩部分：第一是產(chǎn)權(quán)的歸屬關(guān)系（界定歸屬），對目標(biāo)對象現(xiàn)行法定產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、內(nèi)涵等進(jìn)行進(jìn)一步明確；第二是在明確產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，對物品產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)過程的各權(quán)益主體之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系進(jìn)行界定（界定約束），對現(xiàn)行法定產(chǎn)權(quán)造成的外部性進(jìn)行制度設(shè)置，規(guī)范交易費用，以實現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)在化。通過設(shè)置約束條件，提供合理的經(jīng)濟秩序、產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期、減少不確定因素。

建立產(chǎn)權(quán)制度是為了在使用與配置稀缺資源的過程中，規(guī)范人與人之間責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。歷史建筑產(chǎn)權(quán)是以不動產(chǎn)作為承載體實現(xiàn)的物權(quán)，是財產(chǎn)權(quán)在歷史建筑不動產(chǎn)的具體化，具有一系列排他性的絕對權(quán)；權(quán)利人對其所有的不動產(chǎn)具有完全支配權(quán)。

（1）按產(chǎn)權(quán)主體劃分，歷史建筑產(chǎn)權(quán)可以分為私有產(chǎn)權(quán)與公有產(chǎn)權(quán)。

（2）按物理狀況劃分，歷史建筑產(chǎn)權(quán)可以分為房產(chǎn)權(quán)和地產(chǎn)權(quán)，二者既可統(tǒng)一又可分離；類似于不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，又有其特殊性。

（3）按權(quán)能性質(zhì)劃分，歷史建筑產(chǎn)權(quán)還可以分為所有權(quán)、用益權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、發(fā)展權(quán)以及相關(guān)聯(lián)的一系列權(quán)能。

其中最基本的是所有權(quán)，最常見的是用益權(quán)?！八袡?quán)”是整個產(chǎn)權(quán)制度的核心，一般具有絕對性、排他性、永續(xù)性三個特征。從產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來看，歷史建筑所有權(quán)主要分為私有產(chǎn)權(quán)、公有產(chǎn)權(quán)和混合產(chǎn)權(quán)?！坝靡鏅?quán)”是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權(quán)利，常見有使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、用益權(quán)、租賃權(quán)等。從經(jīng)濟學(xué)角度看，用益權(quán)的出現(xiàn)是社會進(jìn)步的表現(xiàn)，能降低成本或增加效益，有助于稀缺資源充分利用。法理上，所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)可以分離，但在保護(hù)學(xué)界有一定的爭論。有些學(xué)者反對分離，有些學(xué)者支持分離。從實踐操作來看，產(chǎn)權(quán)分離總體上有利于歷史建筑的保護(hù)利用，出現(xiàn)弊端的原因主要是由于各方權(quán)責(zé)不夠細(xì)致清晰。拆分其所有權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)時，必須明確界定各方利益人的權(quán)益與責(zé)任，建立有效歸屬機制。

出于對歷史建筑保護(hù)目的，世界上幾乎任何一個國家和地區(qū)都對歷史建筑的保護(hù)利用有嚴(yán)格的限制規(guī)定，在法理上屬于產(chǎn)權(quán)約束或產(chǎn)權(quán)限制。具體措施主要是：合理確定保護(hù)等級；制定保護(hù)規(guī)劃；嚴(yán)格控制建筑結(jié)構(gòu)、布局、功能、高度、體量、色彩、立面外形以及周邊環(huán)境要素等；對遺產(chǎn)功能、使用、修繕和改建的限制，例如產(chǎn)權(quán)人不得擅自遷移或拆除，所有權(quán)人具有管理保護(hù)歷史建筑責(zé)任等。這些保護(hù)限制對于使用者行為是一種約束，也是一種保護(hù)。只有讓使用者充分清晰了解到具體遺產(chǎn)項目關(guān)于使用、處置、收益等的權(quán)利責(zé)任、限制條件、使用年期、鼓勵手段與處罰措施，才能一方面對損毀破壞的后果產(chǎn)生畏懼，另一方面也會放心使用，大膽投入資金，不至于束手束腳。這樣的舉措有助于引入更多市場化管理手段，鼓勵社會參與，引入社會資金。設(shè)置這些保護(hù)限制條件，提供合理的經(jīng)濟秩序，產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期，減少不確定因素，降低交易費用。但設(shè)置是否能夠合理，這就與政治制度結(jié)合在一起。科斯認(rèn)為“在交易成本大于零的情況下，由政府選擇某個最優(yōu)的初始產(chǎn)權(quán)安排，就可能使福利在原有的基礎(chǔ)上得以改善；并且這種改善可能優(yōu)于其他初始權(quán)利安排下通過交易所實現(xiàn)的福利改善。”這說明產(chǎn)權(quán)制度本身的選擇、設(shè)計、實施和變革需要由政府來引導(dǎo)，也決定了成本的高低。1952年以后，許多城市歷史建筑被收歸國有，然后在不同團體之間根據(jù)政治資源進(jìn)行分配，有些具有歷史藝術(shù)價值的建筑作為營房倉庫，有些歷史名人故居卻充斥著“七十二家房客”和無序進(jìn)行亂搭亂建；對歷史建筑有需求的人無法利用，而普通人卻將其作為一般建筑使用，且不能進(jìn)行自我調(diào)整，因為制度限制交易。因此，公共與私有界定的不清晰導(dǎo)致嚴(yán)重的資源配置損失，甚至產(chǎn)生“租值消散”。在交易費用大于零的條件下，不同的產(chǎn)權(quán)界定會帶來不同效率的資源配置結(jié)果。人類社會改善資源配置效率的進(jìn)步歷程是一個交易費用不斷下降、資產(chǎn)租值不斷上升的過程。因此，歷史建筑產(chǎn)權(quán)界定與約束機制設(shè)置、變革和創(chuàng)新都會有一個不斷調(diào)整過程，以適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展中歷史建筑保護(hù)與再利用的需要。

四、產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)化理解

歷史建筑在經(jīng)濟市場上不僅是物質(zhì)狀態(tài)（Building）下的反映，更是產(chǎn)權(quán)權(quán)能（Property rights）的經(jīng)濟表現(xiàn)。Property指具有競爭性的經(jīng)濟物品，稱為“資產(chǎn)”。人們在利用資產(chǎn)時，必定要遵循一定的約束性規(guī)則。經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為資源、資產(chǎn)與資本之間是有聯(lián)系，并且相互區(qū)分的。資源強調(diào)的是物質(zhì)對象的數(shù)量、質(zhì)量與使用價值，包括潛在與已知的，反映了物質(zhì)對象的自然性、效用性和稀缺性。資產(chǎn)強調(diào)的是資源的權(quán)屬以及未來收益形式，反映了資源的排他性、約束性和價值性。資本強調(diào)的是有效經(jīng)營、優(yōu)化配置，提高盈利能力，以實現(xiàn)增值最大化，反映了資產(chǎn)的增值性、流動性和擴張性。三者存在著繼承性遞進(jìn)關(guān)系，需要一定條件才能推動實現(xiàn)。資源關(guān)注“稀缺”、資產(chǎn)關(guān)注“產(chǎn)權(quán)”、資本關(guān)注“效益”。以資源為物質(zhì)基礎(chǔ)，在明晰產(chǎn)權(quán)后，對資源進(jìn)行量化評估，實現(xiàn)資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，通過市場投資活動實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。如圖1所示。

圖1 資源－資產(chǎn)－資本的演化邏輯

當(dāng)前保護(hù)學(xué)界對歷史建筑的“資產(chǎn)”與“資本”的理解經(jīng)常混淆，尤其是在文物系統(tǒng)。2018年頒布的《關(guān)于加強文物保護(hù)利用改革的若干意見》提出了“建立文物資源資產(chǎn)管理機制”，就是準(zhǔn)確把握“資產(chǎn)”的科學(xué)概念。

歷史建筑是前人遺留下來的珍貴財富，稀缺、有用且不可再生，屬于廣義的資源。文物資源反映的是物質(zhì)存在，體現(xiàn)其稀缺性和效用性。文物資產(chǎn)反映其權(quán)益，體現(xiàn)了排他性和約束性。利用就是在權(quán)益約束的前提下，實現(xiàn)效用的手段與方法。資產(chǎn)管理的核心內(nèi)容是建立完善的產(chǎn)權(quán)機制，解決的是產(chǎn)權(quán)是否清晰，是否可以移轉(zhuǎn)，如何引導(dǎo)文物保護(hù)利用方向和使用功能延續(xù)或調(diào)整。所以，歷史建筑保護(hù)利用應(yīng)遵循保護(hù)文物資源、完善產(chǎn)權(quán)機制、推動資產(chǎn)管理，需謹(jǐn)慎對待，甚至避免“資本化”。

五、歷史建筑產(chǎn)權(quán)管理

市場經(jīng)濟條件下，市場決定歷史建筑的最高和最佳利用，也會根據(jù)需要進(jìn)行一定程度的調(diào)整，以滿足歷史建筑社會效益和經(jīng)濟價值的充分體現(xiàn)。但是市場有時也出現(xiàn)失靈情況，因此需要政府采用制度或政策手段進(jìn)行調(diào)控管理。

1.管理越線

法律賦予了政府管理部門作為文化遺產(chǎn)“看守人”的角色，這是為了保護(hù)文化遺產(chǎn)這一社會的共同財產(chǎn)，體現(xiàn)社會利益取向。法律同時也賦予了法人和公民對其所有的不動產(chǎn)或用益物權(quán)的相關(guān)權(quán)利，體現(xiàn)保護(hù)一切合法財產(chǎn)的憲法精神。如果兩者的界線未能明確，公共利益與合法產(chǎn)權(quán)利益、文化遺產(chǎn)的保護(hù)權(quán)利與公民和法人的財產(chǎn)權(quán)利的矛盾就會產(chǎn)生，甚至面臨相互對立的處境。產(chǎn)權(quán)人想對歷史建筑進(jìn)行維修改造，通常會受到保護(hù)團體或政府部門的干涉。例如，湖南岳陽張谷英村被公布為重點文物保護(hù)單位后，其遺產(chǎn)價值也就被界定為公共利益，政府部門行使保護(hù)權(quán)力，以致發(fā)生了村民張再發(fā)因擅自修繕自己的危房而被拘留的事件。

歷史建筑有“公共性”特性。無論出于何種原因，關(guān)注歷史建筑的個人和群體很多，很難做到私有物品的排他性。所謂非排他性是指對物品的自由消費或限制其他消費者對物品的消費是困難的，或是不可能的。如何避免這種對立，科斯認(rèn)為解決這種情況的根源還是要明晰產(chǎn)權(quán)界定，確定相關(guān)責(zé)任，實現(xiàn)政府、產(chǎn)權(quán)人和利益相關(guān)之間利益和成本的相互協(xié)調(diào)補充。

目前，中國歷史建筑產(chǎn)權(quán)限制（保護(hù)限制）的規(guī)定仍然不夠細(xì)致。模糊地帶與交叉地帶比較多。管理部門公權(quán)的自由裁量權(quán)過大，甚至有管理部門根本不了解自身的職責(zé)范圍。比如，某一地區(qū)對歷史建筑是否能夠轉(zhuǎn)讓給私有產(chǎn)權(quán)人產(chǎn)生爭議，原因是會給管理部門介入遺產(chǎn)建筑的保護(hù)帶來困難。因為產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，管理部門只能從歷史文化保護(hù)角度提出指導(dǎo)性意見，但不能強制產(chǎn)權(quán)所有者接受，甚至提出“當(dāng)產(chǎn)權(quán)所有者與政府在遺產(chǎn)建筑再利用方式上出現(xiàn)意見分歧時，允許政府通過市場尋找更有效率的使用者”。從法律角度來看，歷史建筑發(fā)生產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移后，管理部門是否能對歷史建筑的使用、經(jīng)營、處置權(quán)等進(jìn)行干涉，是在轉(zhuǎn)讓行為發(fā)生時按照契約方式相互規(guī)范權(quán)利義務(wù)而確定。類似于政府出讓國有土地使用權(quán)時，列明詳細(xì)的規(guī)劃技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)，明確要求開發(fā)商不得突破或違反用地規(guī)劃指標(biāo)。不接受則契約不成立，與是否可以轉(zhuǎn)讓無關(guān)。一旦出現(xiàn)分歧，應(yīng)根據(jù)契約約定的處理爭議途徑解決。如果政府可以責(zé)令合法的產(chǎn)權(quán)強制轉(zhuǎn)移或分離，那就是走入涉及公權(quán)侵犯私權(quán)的另一個極端。一個成熟的法治社會，政府部門要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的范圍內(nèi)執(zhí)行職責(zé)，法無授權(quán)不可為。

2.管理缺位

我國歷史建筑管理組織模型是一種層級形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)，即歷史建筑管理權(quán)是通過行政授權(quán)層層傳達(dá)至下級。但是，這種權(quán)力代理容易致使權(quán)力的流失與目標(biāo)的嬗變，最直接的表現(xiàn)案例就是天津市五大道歷史街區(qū)拆遷事件。盡管有歷史建筑保護(hù)志愿團隊嚴(yán)格保護(hù)，也有全國歷史建筑保護(hù)專家的強烈呼吁，但這一系列行為都無法阻止歷史建筑的毀滅。其主要原因就是管理方不作為導(dǎo)致管理的失靈，追責(zé)時卻找不到明確的管理責(zé)任方。比如，上海某一歷史街區(qū)建筑群為住宅用途的公房產(chǎn)權(quán)，一些租戶私自改變用途，將其出租給商家進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營，游客與噪聲影響到相鄰住戶，引起糾紛。這個實例就是用益權(quán)的濫用，真正受益者是公房原租戶與承租人商家，而受損者是相鄰關(guān)系人與所有權(quán)人。公房原租戶改變用途實際背離了與所有權(quán)人的契約，卻未受到限制或懲罰；同時影響了相鄰關(guān)系人利益，也未給予合適補償。在這個實例中，所有權(quán)人缺位，沒有維護(hù)自身的合法權(quán)益，變相縱容了使用者改變用途或增加租金收益。同時管理者缺位，沒有維護(hù)合法的產(chǎn)權(quán)關(guān)系管理，沒有對私自改變用途的使用者進(jìn)行追究，也沒有維護(hù)社會公正，為相鄰關(guān)系人爭取合法利益。

還有一種現(xiàn)象也要注意。在實際使用中，使用者在名義上未改變用途，而是在中小類用途上進(jìn)行調(diào)整。例如同樣屬于商業(yè)用途，由“心靈書屋”轉(zhuǎn)為“咖啡語茶”。咖啡店有時會提供一些熱食，需要火源或強電，對于沒有做過專門防火處理的老建筑可能造成極大風(fēng)險。一旦引起火災(zāi)，損失是無法估量的，正如2014年云南獨克宗古城大火。這種違規(guī)現(xiàn)象更加隱蔽，對歷史建筑本體及其環(huán)境的破壞與完全改變用途是一樣的。因此在產(chǎn)權(quán)界定時，必須明確同一用途的中小類別，同時限制不得改變。管理者一旦發(fā)現(xiàn)要及時制止，不能由于大類未改變則認(rèn)為合法。

目前，產(chǎn)權(quán)管理通常針對歷史建筑所有者和相關(guān)利益人。然而在實踐保護(hù)中，實施管理的監(jiān)督方的越線或缺位引發(fā)的矛盾絕對不比產(chǎn)權(quán)糾紛少。因此，對管理者的權(quán)力與職責(zé)的界定與限制管理也是歷史建筑產(chǎn)權(quán)機制的一部分。

六、結(jié) 論

歷史建筑的特性決定了其保護(hù)利用的復(fù)雜性。使用者的積極性與使用效率需要一個完善及有效的產(chǎn)權(quán)機制來保證，這是實現(xiàn)歷史建筑有效保護(hù)和合理利用的基礎(chǔ)。歷史建筑產(chǎn)權(quán)關(guān)系見圖2所示。

圖2 歷史建筑產(chǎn)權(quán)關(guān)系圖

總之，經(jīng)濟學(xué)要求人類建立與遵守規(guī)則的普遍思維。產(chǎn)權(quán)作為經(jīng)濟規(guī)則中最重要的部分，也是資源資產(chǎn)管理的核心。明確界定誰在法律上擁有什么能夠幫助我們澄清不同的選擇和機會。在自愿的前提下，產(chǎn)權(quán)以及衍生權(quán)益可以進(jìn)行交易與分離，獲取更大效益。

歷史建筑保護(hù)利用的最終目標(biāo)正是要充分發(fā)揮其最大效益，包括生態(tài)環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟效益。產(chǎn)權(quán)越是復(fù)雜，越要謹(jǐn)慎，越是要明確留給產(chǎn)權(quán)人多少屬于自己空間，且不能隨意變動。正如蘇州古建專家鄭志然先生所言：“古建筑中很多也不能動或者不屬于我的，都不要緊；但也要明確告訴什么是屬于我的，哪怕只有一個小房間；報修時需要提供哪些材料可以通過審批，講清楚就行”。本文認(rèn)為，這就是產(chǎn)權(quán)存在的意義，也是歷史建筑保護(hù)與利用的實踐工作中利用者與投資者最大的顧慮之一。因此，明確的產(chǎn)權(quán)界定、約束限制以及管理機制就是推動歷史建筑市場轉(zhuǎn)移行為（社會參與）的前提，也是國家文物資源資產(chǎn)管理的核心，還是實現(xiàn)歷史建筑合理利用與可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

（本文作者：徐進(jìn)亮：教授級高工，東南大學(xué)建筑遺產(chǎn)保護(hù)教育部重點實驗室特聘研究員、蘇州大學(xué)文化遺產(chǎn)“一帶一路”聯(lián)合實驗室特聘研究員。本文入編《中國民族建筑學(xué)術(shù)論文特輯2024》）

（本文經(jīng)作者授權(quán)，中國民族建筑研究會信息宣傳部整理、編輯，更多精彩內(nèi)容敬請期待下期