環(huán)境信息依法披露的功能定位與優(yōu)化路徑

秦天寶

武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)、教授

[摘 要]

環(huán)境信息依法披露是生態(tài)環(huán)境治理體系的基礎(chǔ)性內(nèi)容。環(huán)境信息依法披露制度遵循從外源到內(nèi)生、從邊緣到核心、從個(gè)別到體系的演化邏輯，呈現(xiàn)出本土化改造不徹底、法律系統(tǒng)不兼容以及制度銜接不順暢等問題，其核心在于環(huán)境信息依法披露的功能定位不清晰。環(huán)境信息依法披露的功能定位應(yīng)當(dāng)是生態(tài)環(huán)境治理體系中的連接政府監(jiān)管和企業(yè)自治的“橋梁”，是多元共治主體的連接點(diǎn)，是現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系中的銜接性制度設(shè)計(jì)。自愿披露為主、強(qiáng)制披露為輔的披露模式難以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)以及對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與控制，而強(qiáng)制披露為主、自愿披露為輔的披露模式是健全生態(tài)環(huán)境治理體系和消弭環(huán)境信息不對(duì)稱的現(xiàn)實(shí)需要。環(huán)境信息成本、比例原則以及規(guī)制模式轉(zhuǎn)型的約束為環(huán)境信息依法披露強(qiáng)制性與自愿性劃清邊界。

[關(guān)鍵詞]

環(huán)境信息；信息披露；功能定位；環(huán)境規(guī)制

2024年，黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出，要健全生態(tài)環(huán)境治理體系；推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、法律法規(guī)政策體系建設(shè)；深化環(huán)境信息依法披露制度改革，構(gòu)建環(huán)境信用監(jiān)管體系。在此之前，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》等文件均明確要求健全企業(yè)信用建設(shè)，完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強(qiáng)制性環(huán)境治理信息披露制度。2021年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》，對(duì)環(huán)境信息依法披露的主體、內(nèi)容、時(shí)限、監(jiān)督管理和行政處罰等進(jìn)行了規(guī)定，明確企業(yè)是環(huán)境信息依法披露的責(zé)任主體，要求企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法、及時(shí)、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整地披露環(huán)境信息。環(huán)境信息依法披露制度因不斷深化改革與完善而逐步成為生態(tài)環(huán)境治理體系的基礎(chǔ)性內(nèi)容。

盡管環(huán)境信息依法披露制度不斷向前推進(jìn)，但仍有一些企業(yè)因?yàn)榕秲?nèi)容與形式等不符合法律規(guī)定而受到處罰。2016年，輝豐公司因定期報(bào)告“社會(huì)責(zé)任情況”中的披露內(nèi)容與其環(huán)保違規(guī)事項(xiàng)和公司收到的《行政處罰決定書》中認(rèn)定的違規(guī)事實(shí)不相符，而受到行政處罰。2023年，河北從瑞環(huán)保科技有限公司因出具虛假環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告分別被石家莊、邯鄲、保定等地生態(tài)環(huán)境部門處罰9次?？梢?，當(dāng)前環(huán)境信息依法披露與深化生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)要求相比還存在一些短板，包括“督促檢查機(jī)制仍不健全，有效監(jiān)督企業(yè)環(huán)境信息依法披露情況的能力不足。環(huán)境信息依法臨時(shí)披露的規(guī)范性亟待提高，按要求臨時(shí)披露處罰信息的比例較低。披露信息應(yīng)用不夠豐富，環(huán)境信息依法披露制度與環(huán)保信用評(píng)價(jià)、綠色金融等制度銜接有待加強(qiáng)”等問題。鑒于此，有必要梳理我國(guó)環(huán)境信息依法披露的演化邏輯，并找出其存在的現(xiàn)實(shí)問題，在此基礎(chǔ)上提出功能再定位和優(yōu)化路徑，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理體系進(jìn)一步健全。當(dāng)前的環(huán)境信息披露主體包括企業(yè)和政府兩類，為了讓研究主題更為聚焦，本文中提到的環(huán)境信息披露主體統(tǒng)一為企業(yè)，不包含政府環(huán)境信息披露。

物科技領(lǐng)域，由于生命本身成為技術(shù)介入的對(duì)象，加上倫理風(fēng)險(xiǎn)、安全隱患與社會(huì)影響交織，治理問題相當(dāng)復(fù)雜。以基因編輯、病毒檢測(cè)、生物合成、神經(jīng)工程等為代表的顛覆性技術(shù)，給人類生命健康、物質(zhì)財(cái)富和生物安全等方面帶來(lái)福音的同時(shí)，也屢次發(fā)生因生物技術(shù)不當(dāng)利用而導(dǎo)致公共利益和公共秩序受到?jīng)_擊的事件。生物科技這一“兩面性”特點(diǎn)使法律愈發(fā)警覺，因此，當(dāng)下國(guó)家監(jiān)管生物科技活動(dòng)實(shí)踐中“積極的法律規(guī)制主義”在中外一些國(guó)家占據(jù)了上風(fēng)。然而，國(guó)家干預(yù)的正當(dāng)性并不意味著權(quán)力擴(kuò)張的正當(dāng)性。生物科技活動(dòng)的行政監(jiān)管，既體現(xiàn)國(guó)家安全與公共利益的防御邏輯，也暴露出權(quán)力配置、程序透明與法治約束的深層問題。如何在防范科技風(fēng)險(xiǎn)與維護(hù)科學(xué)自主之間確立合理限度，成為現(xiàn)代法治必須回答的命題。因此，合理限定國(guó)家規(guī)制生物科技活動(dòng)的程度對(duì)于保障公共健康和科技自由權(quán)，促進(jìn)負(fù)責(zé)任創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)生物科技正義以及生物安全治理體系現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、環(huán)境信息依法披露的演化邏輯與問題呈現(xiàn)

隨著生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，環(huán)境信息依法披露制度不斷改革和發(fā)展。從法律制度的來(lái)源觀察，該制度遵循從域外引入到內(nèi)生發(fā)展的演化邏輯；從治理工具的重要性的視角觀察，該制度遵循從外部邊緣到內(nèi)部核心的演化邏輯；從法律規(guī)范的整體性和系統(tǒng)性的視角觀察，該制度遵循從個(gè)別性探索到體系化建構(gòu)的演化邏輯。這三重演化邏輯使得環(huán)境信息依法披露制度發(fā)生了歷史性蛻變，也使其成為生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系中的核心和生態(tài)文明制度體系中的基礎(chǔ)性內(nèi)容。

（一）演化邏輯的基本趨勢(shì)

1.從外源到內(nèi)生

國(guó)際上關(guān)注環(huán)境信息依法披露問題始于20世紀(jì)80年代，1989年，聯(lián)合國(guó)國(guó)際會(huì)計(jì)和報(bào)告準(zhǔn)則政府間專家工作組（ISAR）首次深入探討環(huán)境會(huì)計(jì)發(fā)展和環(huán)境信息依法披露等問題，之后于1998年正式通過《環(huán)境會(huì)計(jì)報(bào)告的立場(chǎng)公告》。這是國(guó)際上首份關(guān)于環(huán)境信息依法披露的專業(yè)指南，也為各國(guó)環(huán)境信息依法披露的發(fā)展指明了方向。作為政府實(shí)施環(huán)境監(jiān)管和企業(yè)開展現(xiàn)代公司治理的重要手段，環(huán)境信息依法披露制度在發(fā)達(dá)國(guó)家得到了廣泛應(yīng)用，美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)家和地區(qū)環(huán)境信息依法披露起步較早，體系也更為完善；早期環(huán)境信息披露是自愿的，是作為社會(huì)責(zé)任報(bào)告的一個(gè)組成部分。1998年，歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)通過了《奧胡斯公約》，要求各國(guó)政府建立完善的環(huán)保制度，確保民眾可以獲取與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的信息，全面保障公眾的知情權(quán)。該公約為歐洲構(gòu)建環(huán)境信息依法披露制度奠定了基礎(chǔ)。歐盟采取的是強(qiáng)制性與自愿性相結(jié)合的環(huán)境信息依法披露模式。國(guó)際上環(huán)境信息依法披露主要是一種由市場(chǎng)自發(fā)形成的自愿披露，因?yàn)楣镜墓蓶|和其他利益相關(guān)者都積極關(guān)注公司的環(huán)境信息，并將公司的環(huán)境信息狀況作為自身投融資標(biāo)準(zhǔn)，消費(fèi)者也將環(huán)境信息較好的企業(yè)作為自己消費(fèi)首選，由于這種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和消費(fèi)壓力，企業(yè)開始更注重環(huán)境信息的披露，企圖獲得良好的市場(chǎng)信譽(yù)以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

作為政府實(shí)施環(huán)境監(jiān)管和企業(yè)開展現(xiàn)代公司治理的重要手段，企業(yè)環(huán)境信息依法披露制度在發(fā)達(dá)國(guó)家得到了廣泛應(yīng)用，但在中國(guó)實(shí)施時(shí)間較晚且發(fā)展滯后。隨著公司社會(huì)責(zé)任和信號(hào)傳遞理論在我國(guó)的傳播和發(fā)展，同時(shí)為了盡快融入國(guó)際市場(chǎng)，把握國(guó)際企業(yè)環(huán)境信息披露大趨勢(shì)，環(huán)境信息依法披露這一制度也被我國(guó)企業(yè)所接納，一些大型公司或者上市企業(yè)開始自愿披露環(huán)境信息，塑造公司的社會(huì)形象。2003年9月，原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布了《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開的公告》，這是我國(guó)目前最早的一份專門針對(duì)企業(yè)環(huán)境信息依法披露的文件。2007年，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》施行，其作為部門規(guī)章，“自此開啟了中國(guó)企業(yè)環(huán)境信息公開制度立法建設(shè)的元年，并成為企業(yè)環(huán)境信息公開制度走向系統(tǒng)化發(fā)展的基礎(chǔ)”。此后，我國(guó)環(huán)境信息依法披露制度在實(shí)踐中不斷完善，從自愿性逐漸過渡到強(qiáng)制性，規(guī)定愈加細(xì)化，標(biāo)準(zhǔn)逐步提高。在這一轉(zhuǎn)變過程中，我國(guó)的環(huán)境信息依法披露開始走向了內(nèi)生發(fā)展的道路，不再依賴各種理論而實(shí)行自愿性披露，而是與我國(guó)的國(guó)情和大政方針相適應(yīng)不斷走向強(qiáng)制性披露。

2.從邊緣到核心

環(huán)境信息依法披露早期并非我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系中的重要一環(huán)，而是中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱證監(jiān)會(huì)）為了加強(qiáng)監(jiān)管所規(guī)定的內(nèi)容之一，是一個(gè)較為邊緣的制度。1997年，證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《公開發(fā)行證券公司環(huán)境信息依法披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則第1號(hào)—招股說明書》，要求上市公司闡述投資項(xiàng)目環(huán)保方面的風(fēng)險(xiǎn)。2001年，證監(jiān)會(huì)在《公開發(fā)行證券公司環(huán)境信息依法披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則第9號(hào)-首次公開發(fā)行股票的申請(qǐng)文件》中明確要求，股票發(fā)行人需要對(duì)其業(yè)務(wù)及募集資金擬投資項(xiàng)目是否符合環(huán)境保護(hù)要求予以說明。信息披露一直以來(lái)就是證券法的核心規(guī)范對(duì)象，環(huán)境信息依法披露只屬于信息披露的內(nèi)容之一，并非其披露的核心，早期的環(huán)境信息依法披露是證監(jiān)會(huì)為了加強(qiáng)對(duì)證券公司的監(jiān)管而要求披露投資項(xiàng)目所涉的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在環(huán)境法領(lǐng)域，在2014年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》修改之前，規(guī)定環(huán)境信息依法披露制度的最高法律文件位階只是國(guó)務(wù)院部門規(guī)章，對(duì)環(huán)境信息依法披露的態(tài)度也是以自愿披露為主，鼓勵(lì)企業(yè)自愿信息公開并制定獎(jiǎng)勵(lì)措施，其核心是強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境信息公開?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》使環(huán)境信息依法披露的強(qiáng)制性有了明確的法律規(guī)范依據(jù)，之后的《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》確立了環(huán)境信息依法披露制度的設(shè)計(jì)框架和指導(dǎo)原則，從明確披露主體、確定披露內(nèi)容、及時(shí)披露信息、完善披露形式、強(qiáng)化企業(yè)管理等五個(gè)方面，明確了建立健全環(huán)境信息依法強(qiáng)制性披露規(guī)范要求，環(huán)境信息依法披露的主體、內(nèi)容和時(shí)限的規(guī)定進(jìn)一步得到了細(xì)致和強(qiáng)化。

隨著環(huán)境信息披露制度的不斷發(fā)展，公眾知情權(quán)也在進(jìn)一步擴(kuò)大。我國(guó)對(duì)于公民知情權(quán)的保障和公眾參與制度的不斷完善以及治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展，促使環(huán)境信息依法披露制度不斷從邊緣走向核心。國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。現(xiàn)代國(guó)家治理需要遵循開放性與包容性的理念，政府與公民多元主體合作治理是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要特征?！艾F(xiàn)代國(guó)家治理能力既包括執(zhí)政黨和政府集體行動(dòng)的能力以及支配資源的能力，也包括社會(huì)組織和公眾參與的能力?！杯h(huán)境信息依法披露制度可以促進(jìn)公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)在不同的層面和不同的程度得以實(shí)現(xiàn)，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，可以與信息披露企業(yè)直接溝通，防止因信息不對(duì)稱導(dǎo)致誤會(huì)和沖突。社會(huì)公眾還可以對(duì)政府的環(huán)境管理和企業(yè)的環(huán)境信息依法披露形成全面而及時(shí)的監(jiān)督，防止政府權(quán)力濫用和企業(yè)義務(wù)怠于履行。

3.從個(gè)別到體系

環(huán)境信息依法披露的演化推動(dòng)其法律規(guī)范不斷走向完備。初期的環(huán)境信息依法披露多在公告、指引、準(zhǔn)則、說明書等文件中出現(xiàn)，其效力層級(jí)相對(duì)較低，各個(gè)文件由于制定的主體和問題指向不同，所以披露的內(nèi)容缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不同企業(yè)之間的環(huán)境信息依法披露差異較大，披露質(zhì)量不高。隨著環(huán)境信息依法披露制度的深入發(fā)展，橫向以及縱向的法律規(guī)范也不斷系統(tǒng)化和體系化。從橫向看，生態(tài)環(huán)境部、證監(jiān)會(huì)和各證券交易所都發(fā)布了關(guān)于環(huán)境信息依法披露的規(guī)定，也有各部門聯(lián)合出臺(tái)的關(guān)于環(huán)境信息依法披露的規(guī)定，如中國(guó)人民銀行、財(cái)政部等七部門于2016年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，要求逐步建立完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強(qiáng)制性環(huán)境信息依法披露制度。從縱向看，形成了以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中的環(huán)境信息依法披露為核心，以《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》中的環(huán)境信息依法披露為指導(dǎo)，以《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》（環(huán)綜合〔2021〕43號(hào)）等為重要遵循的自上而下的法律規(guī)范體系。

環(huán)境信息依法披露一開始并沒有和其他的一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度有效銜接，孤立性是這一制度發(fā)展伊始的典型特征。孤立性是因?yàn)樵缙诘沫h(huán)境信息依法披露具有自愿性的特征，環(huán)境信息依法披露的真實(shí)性難以得到保證，所以無(wú)法成為政府監(jiān)管的工具，也沒法和其他的環(huán)境監(jiān)管制度形成整合和銜接。隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷完善和發(fā)展，環(huán)境監(jiān)管日益成為生態(tài)環(huán)境治理體系的核心內(nèi)容，政府監(jiān)管作為環(huán)境治理的關(guān)鍵性因素，需要環(huán)境信息依法披露制度充當(dāng)監(jiān)管者角色，我國(guó)企業(yè)環(huán)境信息依法披露開始主要服務(wù)于政府部門的環(huán)境監(jiān)管需要。環(huán)境信息依法披露中自然資源資產(chǎn)信息、碳排放信息、排污信息與自然資源產(chǎn)權(quán)制度、碳排放交易制度、排污權(quán)制度、排污許可、公眾參與等制度息息相關(guān)，因此環(huán)境信息依法披露制度與上述制度一同成為生態(tài)環(huán)境治理體系的基礎(chǔ)性內(nèi)容和關(guān)鍵性制度。環(huán)境信息披露的真實(shí)性和完整性直接影響其他制度的正常運(yùn)行，是一種源頭性或者“橋梁”性制度。

（二）演化邏輯的問題呈現(xiàn)

“法律制度具有歷史性和現(xiàn)實(shí)性，與國(guó)家的政治現(xiàn)實(shí)密切相關(guān)。”環(huán)境信息依法披露制度在演化邏輯中不斷走向完善，但是環(huán)境信息依法披露畢竟是舶來(lái)品，屬于法律制度的移植，環(huán)境信息依法披露在由外源到內(nèi)生、由邊緣到核心、由個(gè)別到體系的演化邏輯過程中，存在本土化改造不徹底、法律系統(tǒng)不兼容、制度銜接不順暢等問題。

1.本土改造不徹底

環(huán)境信息披露制度在由外源到內(nèi)生的發(fā)展過程中，并未實(shí)現(xiàn)充分的本土化改造。環(huán)境信息披露的形成和發(fā)展離不開現(xiàn)實(shí)土壤，它是我國(guó)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)加劇，碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下企業(yè)社會(huì)責(zé)任之吁求，企業(yè)環(huán)境義務(wù)范圍擴(kuò)張下法律風(fēng)險(xiǎn)提高的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。環(huán)境信息披露制度經(jīng)歷了從早期的政府主導(dǎo)階段（改革開放之初至20世紀(jì)90年代中期）到中期的上市公司環(huán)境信息披露探索階段（從20世紀(jì)90年代中期至黨的十八大召開前），再至后期的企業(yè)環(huán)境信息披露深化階段（從黨的十八大召開至今）。在這一發(fā)展過程中，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)被提高至前所未有的高度，而我國(guó)環(huán)境信息披露只是逐步從自愿性走向強(qiáng)制性，并沒有完全回應(yīng)現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題，也未與生態(tài)文明建設(shè)的快速發(fā)展同步。我國(guó)作為氣候變化《巴黎協(xié)定》的簽約國(guó)，存在環(huán)境信息公開制度的立法理念落后、溫室氣體排放信息公開未法定以及環(huán)境信息公開的范圍過于狹窄等問題。再以金融機(jī)構(gòu)的融資溫室氣體排放（以下簡(jiǎn)稱融資排放）為例，根據(jù)碳信息披露項(xiàng)目（CDP）2020年對(duì)管理了109萬(wàn)億美元的332家金融機(jī)構(gòu)的問卷調(diào)查，融資排放比金融機(jī)構(gòu)自身的經(jīng)營(yíng)排放多出700倍以上。融資排放的占比很高，融資排放的披露比例卻很低。金融機(jī)構(gòu)只愿意披露避免排放（綠色信貸帶動(dòng)碳減排）而不披露融資排放。隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展，多元共治的時(shí)代需求變化，以政府主導(dǎo)的環(huán)境信息強(qiáng)制性披露又開始展現(xiàn)出成本過高、積極性不足等各類弊端，制度建設(shè)還存在碎片化、分散化、部門化現(xiàn)象，生態(tài)環(huán)境法律體系還不夠完備，多元化的治理格局還未真正形成。

2.法律系統(tǒng)不兼容

在我國(guó)，這種法律系統(tǒng)不兼容主要表現(xiàn)為環(huán)境法與證券法、公司法之間關(guān)于環(huán)境信息披露主體、內(nèi)容以及披露要求等內(nèi)容不盡相同。環(huán)境法的立法目標(biāo)是保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展；證券法的立法目標(biāo)是為了規(guī)范證券發(fā)行和交易行為，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；公司法的立法目的則是為了規(guī)范公司的組織和行為，保護(hù)公司、股東、職工和債權(quán)人的合法權(quán)益，完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，弘揚(yáng)企業(yè)家精神，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。三者都具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同目的，但是環(huán)境法側(cè)重保護(hù)和改善環(huán)境，證券法側(cè)重保護(hù)投資者合法權(quán)益，公司法側(cè)重保護(hù)公司、股東、職工和債權(quán)人的合法權(quán)益。在環(huán)境信息披露這一問題上，環(huán)境法和證券法所要求的披露主體和內(nèi)容并不一致，環(huán)境法中環(huán)境信息披露主體主要是重點(diǎn)排污單位，內(nèi)容主要是污染物產(chǎn)生、治理與排放信息、碳排放信息、生態(tài)環(huán)境違法信息等內(nèi)容。證券法并沒有環(huán)境信息披露的規(guī)定，但是可以通過解釋的方式將重要環(huán)境信息解釋為“公司經(jīng)營(yíng)方針”或者“公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的外部條件”發(fā)生重大變化，進(jìn)而要求披露。公司法未直接要求企業(yè)披露環(huán)境信息，只是要求企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中要充分考慮生態(tài)環(huán)境利益，公布社會(huì)責(zé)任報(bào)告。三者雖然具有一定的關(guān)聯(lián)性，但是在環(huán)境信息依法披露這一問題上存在法律系統(tǒng)難以兼容、披露規(guī)則難以對(duì)接的問題。一個(gè)上市公司可能不會(huì)因?yàn)闆]有履行社會(huì)責(zé)任而面臨公司法或者證券法的處罰，但是由于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域企業(yè)社會(huì)責(zé)任的法定化，未履行環(huán)境信息披露義務(wù)也會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

3.制度銜接不順暢

不同環(huán)境保護(hù)制度的實(shí)施往往是孤立的，缺乏整體性與系統(tǒng)性。環(huán)境信息依法披露制度的核心是提高環(huán)境信息的透明度，確保公眾可以獲取有關(guān)環(huán)境質(zhì)量和污染排放的相關(guān)數(shù)據(jù)。然而，環(huán)境信息披露的不及時(shí)、不全面會(huì)導(dǎo)致公眾在獲取和理解信息時(shí)遇到困難，降低了信息的可比性和可用性，導(dǎo)致公眾參與制度難以發(fā)揮效用。再以排污許可制度為例，《排污許可管理?xiàng)l例》規(guī)定排污單位應(yīng)當(dāng)按照排污許可證規(guī)定，如實(shí)在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上公開污染物排放信息。污染物排放信息應(yīng)當(dāng)包括污染物排放種類、排放濃度和排放量，以及污染防治設(shè)施的建設(shè)運(yùn)行情況、排污許可證執(zhí)行報(bào)告、自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等，而我國(guó)《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》提到企業(yè)年度環(huán)境信息依法披露報(bào)告內(nèi)容包括污染物產(chǎn)生、治理與排放信息，包括污染防治設(shè)施，污染物排放，有毒有害物質(zhì)排放，工業(yè)固體廢物和危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、貯存、流向、利用、處置，自行監(jiān)測(cè)等方面的信息。一個(gè)是污染物排放信息，一個(gè)是污染物產(chǎn)生、治理與排放信息，兩者在內(nèi)容上都有所不同。由此可見，環(huán)境信息依法披露制度在由個(gè)別走向系統(tǒng)的過程中，并未實(shí)現(xiàn)與其他制度的體系性整合，可能導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行碎片化，影響整體生態(tài)環(huán)境治理效果。

環(huán)境信息依法披露在演化邏輯過程中所呈現(xiàn)的各種問題雖然具有不同的側(cè)面，但是這些矛盾所指向的一個(gè)核心問題就是我國(guó)環(huán)境信息依法披露制度的功能定位不清晰。早期，我國(guó)將環(huán)境信息披露作為企業(yè)信息公開的內(nèi)容之一，以鼓勵(lì)態(tài)度支持企業(yè)自愿披露，后來(lái)，隨著生態(tài)文明體制改革的不斷深入，環(huán)境信息依法披露制度的不斷發(fā)展，強(qiáng)制性不斷受到重視，強(qiáng)制與自愿披露并存的二元模式開始出現(xiàn)，但是關(guān)于兩者何為主導(dǎo)尚未有定論。因此，迫切需要對(duì)環(huán)境信息依法披露的功能定位予以重新審視。

二、環(huán)境信息依法披露的功能再定位

環(huán)境信息依法披露的功能定位直接影響監(jiān)管模式的選擇。監(jiān)管部門如將環(huán)境信息依法披露定位為促進(jìn)公司長(zhǎng)期價(jià)值的工具，即屬于公司自治范疇，采用自愿立場(chǎng)；如將環(huán)境信息依法披露定位為社會(huì)治理的手段，往往會(huì)提升環(huán)境信息依法披露的強(qiáng)制性以達(dá)到社會(huì)治理的目標(biāo)。生態(tài)環(huán)境主管部門早期將環(huán)境信息披露作為促進(jìn)公司長(zhǎng)期價(jià)值的工具，采取自愿披露立場(chǎng)，是一種不具有強(qiáng)制力作為保障的軟法規(guī)范，具有鼓勵(lì)性、指導(dǎo)性、建議性；后期又將環(huán)境信息披露作為命令控制工具和社會(huì)治理的手段，規(guī)定了強(qiáng)制性內(nèi)容，但都未能實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息披露所具有的功能價(jià)值。虛假披露和選擇性披露仍時(shí)有發(fā)生。隨著現(xiàn)代環(huán)境治理體系的不斷發(fā)展和完善，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的多元共治局面不斷形成，“政府單一主導(dǎo)”的環(huán)境治理舊格局開始向“多元主體協(xié)同共治”新格局轉(zhuǎn)變。本文認(rèn)為，環(huán)境信息依法披露的功能定位應(yīng)當(dāng)是生態(tài)環(huán)境治理體系中連接政府監(jiān)管和企業(yè)自治的“橋梁”，是多元共治主體的連接點(diǎn)，是環(huán)境規(guī)制的方式之一，是現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系中一個(gè)銜接性制度設(shè)計(jì)。它既是社會(huì)治理的手段，也是促進(jìn)公司長(zhǎng)期價(jià)值的工具。環(huán)境信息依法披露包括強(qiáng)制性披露和自愿性披露，其發(fā)展路徑應(yīng)當(dāng)是以強(qiáng)制性環(huán)境信息依法披露為主、自愿性環(huán)境信息依法披露為輔，目標(biāo)是要在強(qiáng)制性和自愿性之間謀求一種動(dòng)態(tài)平衡，讓政府、企業(yè)以及公眾都可以在環(huán)境信息依法披露中找準(zhǔn)自己的角色定位，從而形成多元共治的生態(tài)環(huán)境治理體系，將生態(tài)環(huán)境的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境治理效能。

（一）多元共治的生態(tài)環(huán)境治理體系

《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》要求構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，建立健全環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系，落實(shí)各類主體責(zé)任，提高市場(chǎng)主體和公眾參與的積極性，形成多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系。雖然生態(tài)環(huán)境治理正處于“從粗放型向精細(xì)型、從集權(quán)型向分權(quán)型、從管理型向合作型的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向”，但是合作型的前提仍然存在領(lǐng)導(dǎo)者和參與者的區(qū)分，黨委和政府處于現(xiàn)代環(huán)境治理體系領(lǐng)導(dǎo)者和主導(dǎo)者角色，而企業(yè)、公眾等其他主體處于參與者角色，區(qū)分黨政的主導(dǎo)地位與企業(yè)的主體地位，這是由《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)所決定的。我們要正確看待黨政機(jī)關(guān)在履行國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)中的作用，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和政治屬性決定了黨政機(jī)關(guān)在我國(guó)必須發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，“政治”與“行政”作為國(guó)家權(quán)力構(gòu)成和運(yùn)作的不同要素和方式，本質(zhì)上是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的不同途徑，執(zhí)政黨根據(jù)國(guó)家治理戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性與協(xié)同性的實(shí)際需要，在兩者之間自由切換，以聚合和發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，促成治理績(jī)效最大化。行政機(jī)關(guān)的靈活性、專業(yè)性優(yōu)勢(shì)對(duì)于國(guó)家應(yīng)對(duì)復(fù)雜形勢(shì)亦不可或缺，是我國(guó)環(huán)境治理監(jiān)管體系的重要組成部分，不能輕視行政機(jī)關(guān)在履行國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)中所發(fā)揮的重要作用。政府的主導(dǎo)作用是由環(huán)境治理的公共事務(wù)屬性決定的。政府在社會(huì)事務(wù)中具有規(guī)制、統(tǒng)籌、引導(dǎo)、示范的多重功能，可以使用多種手段，從而最廣泛調(diào)動(dòng)各類主體共同參與環(huán)境治理的積極性。因此，環(huán)境治理體系的主體性決定了環(huán)境信息依法披露的強(qiáng)制性監(jiān)管導(dǎo)向。

建立完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強(qiáng)制性環(huán)境治理信息披露制度是健全我國(guó)環(huán)境治理信用體系的要求。環(huán)境信用是基于環(huán)境倫理將獨(dú)立的環(huán)境價(jià)值內(nèi)化于環(huán)境人格，借助環(huán)境人格評(píng)價(jià)產(chǎn)生并依靠信用功能實(shí)現(xiàn)的獨(dú)特信用制度，是一種綠色信用規(guī)制。這種環(huán)境治理信用體系是一種政府規(guī)制中的信用工具，即行政主體在履職過程中，通過記錄、評(píng)價(jià)、公開和使用公民、法人或其他組織的公共信用信息達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)的規(guī)制工具，監(jiān)管部門監(jiān)管的手段、強(qiáng)度與被規(guī)制主體的信用狀況息息相關(guān)。環(huán)境信用體系的建立依賴的是信號(hào)傳遞理論，更需要行政機(jī)關(guān)對(duì)信用信息的收集、評(píng)價(jià)、共享和使用。借助環(huán)境信用體系，國(guó)家可以對(duì)企業(yè)所實(shí)施的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為加以規(guī)制，比如對(duì)環(huán)境信用較低的企業(yè)限制其銀行貸款或者項(xiàng)目投標(biāo)以及開發(fā)建設(shè)等，導(dǎo)致其“一處違法、處處受限”。另外，這里需要披露的主體僅有上市公司和發(fā)債企業(yè)，主體較少，在所有公司中強(qiáng)制性披露比例偏低，這也表明環(huán)境信息披露仍然是一種傳統(tǒng)的管制思維，企業(yè)自治規(guī)制作用有限。企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與仍然無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)?！拔覈?guó)是一個(gè)缺乏信息公開傳統(tǒng)的國(guó)家，政府和企業(yè)都不愿意將其自身的環(huán)境保護(hù)行為置于公眾的監(jiān)督之下，加之我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律主要依靠行政機(jī)制，公眾參與的重視程度也不足”，因此，充分激發(fā)社會(huì)組織與公民參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性和主動(dòng)性成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的難點(diǎn)。生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)中“權(quán)利-義務(wù)”的失衡亟需匡正，多元主體“權(quán)利-義務(wù)”關(guān)系亟待形成。

（二）環(huán)境信息依法披露是生態(tài)環(huán)境治理體系銜接性制度設(shè)計(jì)

1.環(huán)境信息依法披露制度銜接了其他環(huán)保法律制度

《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》規(guī)定企業(yè)依法披露的年度報(bào)告內(nèi)容包括：企業(yè)環(huán)境管理信息，包括生態(tài)環(huán)境行政許可、環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)保信用評(píng)價(jià)等方面的信息；污染物產(chǎn)生、治理與排放信息，包括污染防治設(shè)施，污染物排放，有毒有害物質(zhì)排放，工業(yè)固體廢物和危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、貯存、流向、利用、處置，自行監(jiān)測(cè)等方面的信息；碳排放信息，包括排放量、排放設(shè)施等方面的信息；生態(tài)環(huán)境應(yīng)急信息，包括突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案、重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)等方面的信息。以上所需要依法披露的環(huán)境信息與排污許可制度、環(huán)境保護(hù)稅制度、環(huán)保信用評(píng)價(jià)制度、碳交易制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、突發(fā)應(yīng)急制度等都有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，是這些制度得以正常運(yùn)行的基礎(chǔ)。從一定程度上說，環(huán)境信息依法披露制度也可稱之為源頭性或者基礎(chǔ)性制度，其內(nèi)容為其他制度的運(yùn)行和發(fā)展提供了數(shù)據(jù)支撐。如今，企業(yè)環(huán)境信息依法披露系統(tǒng)正逐步與全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)等生態(tài)環(huán)境相關(guān)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，與信用信息共享平臺(tái)、金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息跨部門、跨領(lǐng)域、跨地區(qū)互聯(lián)互通、共享共用。這些制度和強(qiáng)制性環(huán)境信息依法披露一樣，都屬于命令控制型制度，命令控制型環(huán)境規(guī)制雖然具有機(jī)械和僵化甚至“失靈”之類的缺點(diǎn)，但是在當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，無(wú)疑是最有效果和效率的規(guī)制手段，也是現(xiàn)階段適用最為廣泛、發(fā)展最為成熟、發(fā)揮主導(dǎo)作用的環(huán)境規(guī)制工具。

2.環(huán)境信息依法披露制度銜接了政府監(jiān)管和企業(yè)自治兩種規(guī)制模式

歐美國(guó)家的規(guī)制改革理念大體經(jīng)歷了“規(guī)制—規(guī)制緩和—再規(guī)制”的歷史發(fā)展過程，兼顧規(guī)制的數(shù)量與質(zhì)量。再規(guī)制也被稱為后設(shè)規(guī)制，本質(zhì)上是指對(duì)自我規(guī)制的規(guī)制。我國(guó)的環(huán)境規(guī)制大體上經(jīng)歷了以“命令—控制”為主的第一代環(huán)境規(guī)制、以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為核心的第二代環(huán)境規(guī)制以及正處于信息、程序、授權(quán)、商談等方式組成的第三代環(huán)境規(guī)制。這三代環(huán)境規(guī)制之間并非非此即彼、互不相容的關(guān)系，而是相互協(xié)作、互相配合關(guān)系。命令控制型環(huán)境規(guī)制運(yùn)行成本較高，對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)程度較低，但環(huán)境改善效果顯著。以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的激勵(lì)性環(huán)境規(guī)制運(yùn)行成本較高，環(huán)境改善效果不確定，但對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)程度較高。不同的規(guī)制方式代表不同的價(jià)值取向，第一代環(huán)境規(guī)制強(qiáng)調(diào)公法管制，第二代和第三代環(huán)境規(guī)制強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和私法自治，部門法壁壘限制了不同工具之間的協(xié)調(diào)和合作，在此背景下，有必要將散亂分布于各部門法的風(fēng)險(xiǎn)控制工具進(jìn)行體系化整合，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)定法的轉(zhuǎn)型。

環(huán)境信息依法披露是行政規(guī)制工具下的一種信息工具，是一種與命令控制型環(huán)境控制平行的規(guī)制工具，而不屬于命令控制型環(huán)境規(guī)制模式下的一種規(guī)制方式。它既有行政強(qiáng)制命令控制型的特點(diǎn)，也有企業(yè)自我規(guī)制的特點(diǎn)。不同于傳統(tǒng)的行政規(guī)制工具，它是一種新生的“市場(chǎng)友好型”規(guī)制工具，其作用機(jī)制在于它可以通過向市場(chǎng)主體提供信息影響人們的決策和行動(dòng)，來(lái)輔助人們進(jìn)行更理性的決策，信息工具的柔韌特征可以避免政府直接干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行所帶來(lái)的負(fù)面影響。不過，信息規(guī)制并不完全是柔性手段，也不完全是交由相對(duì)人自行決定且不受國(guó)家強(qiáng)制的處罰、干預(yù)或矯正手段。比如強(qiáng)制性環(huán)境信息依法披露就要求企業(yè)提供信息、強(qiáng)制要求企業(yè)披露環(huán)境行為、強(qiáng)制貼標(biāo)簽等，這些都不是由當(dāng)事人自愿的，帶有法律義務(wù)性質(zhì)。信息工具是在公共規(guī)制中旨在為交易主體或規(guī)制機(jī)構(gòu)提供決策信息以改善決策質(zhì)量的規(guī)制工具，與傳統(tǒng)的管制或者經(jīng)濟(jì)工具不同，它并不需要借助政府的強(qiáng)制力作為保障，是由企業(yè)主動(dòng)提供信息來(lái)影響其他信息受眾，希望其給出恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，利用目標(biāo)群體的自愿行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)制效果，而不是以發(fā)布命令或者分配經(jīng)濟(jì)利益的方式，從而間接實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的目的。與強(qiáng)制性政策工具相比，它具有“私權(quán)規(guī)制力度較弱、規(guī)制成本低、糾紛預(yù)防效果好等特點(diǎn)”。

環(huán)境信息依法披露作為第三代環(huán)境規(guī)制的代表，受到多個(gè)主體的監(jiān)管，同時(shí)這種信息披露模式兼具第一代和第二代環(huán)境規(guī)制的特點(diǎn)，是一種公法私法合作規(guī)制方式，它超越了傳統(tǒng)公法私法二元結(jié)構(gòu)以及管制與自治的二元對(duì)立格局。這種全新的規(guī)制理念不再是單一的管制或者自治思維，而是融合了政府導(dǎo)向的自上而下的規(guī)制模式和市場(chǎng)導(dǎo)向的自由主義規(guī)制模式，即在“對(duì)信息的規(guī)制”上采取的是命令控制型，但是在“利用信息規(guī)制”上采取的是市場(chǎng)導(dǎo)向，進(jìn)而在公共規(guī)制部門、社會(huì)中間層主體、私人主體以及市場(chǎng)機(jī)制之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和協(xié)同治理，充分彰顯了環(huán)境規(guī)制手段的融合與銜接。

3.環(huán)境信息依法披露制度銜接了多元主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系

“公私協(xié)作模式的建立不僅需要面對(duì)并解決公法層面的規(guī)則調(diào)整障礙，也必須認(rèn)真回應(yīng)并化解私法層面的組織自律難題?！睘榕c我國(guó)國(guó)情相適配而不相脫節(jié)，生態(tài)環(huán)境治理體系的多元化必須在承認(rèn)政府的強(qiáng)制功能不可替代的前提下，充分地發(fā)揮這些主體的影響力和積極作用。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是一種社會(huì)博弈規(guī)則，制度變遷的動(dòng)力是各利益主體期望在制度下獲取最大的外部潛在收益，當(dāng)這一外部潛在收益超過制度運(yùn)行的預(yù)期成本時(shí)，一項(xiàng)新的制度安排就可能被創(chuàng)造。環(huán)境信息依法披露這一制度就是在這樣的背景下出現(xiàn)的，它天然具有的多元共治的特性使得各方主體都在制度參與下獲取最大的外部收益，充分銜接了多元主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，有效地提升了公眾和社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性。

環(huán)境信息依法披露中的“依法”就是參與主體義務(wù)性表現(xiàn)，而是否愿意“披露”是參與主體權(quán)利性的表現(xiàn)。首先，對(duì)于政府而言，環(huán)境信息依法披露可以讓政府?dāng)[脫以政府為主導(dǎo)的單一管制型環(huán)境治理模式，克服環(huán)境治理時(shí)存在的原生缺陷。政府有權(quán)對(duì)企業(yè)環(huán)境信息依法披露的內(nèi)容和方式加以審查和監(jiān)管，但是同時(shí)也肩負(fù)有設(shè)立企業(yè)環(huán)境信息依法披露系統(tǒng)、集中公布企業(yè)環(huán)境信息依法披露內(nèi)容、加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信息依法披露系統(tǒng)與全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)等生態(tài)環(huán)境相關(guān)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通、對(duì)舉報(bào)人的相關(guān)信息予以保密、保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益等義務(wù)。“政府可以促進(jìn)企業(yè)披露充分、準(zhǔn)確的環(huán)境信息并監(jiān)督信息的合法性，從而保證政府和其他社會(huì)力量能夠在充分的信息交換中了解彼此的利益、立場(chǎng)，使社會(huì)各種治理力量在信息交換和反饋中不斷反思和修正自己的行為?！逼浯?，對(duì)于企業(yè)而言，企業(yè)有權(quán)決定在法律框架內(nèi)選擇是否披露環(huán)境信息或者不披露哪些信息，當(dāng)然也負(fù)有“依法”披露的義務(wù)，有義務(wù)通過自我規(guī)制方式，及時(shí)、全面、主動(dòng)地向社會(huì)公布完整并有效的環(huán)境信息。最后，對(duì)于社會(huì)公眾而言，社會(huì)公眾有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，可以直接表達(dá)對(duì)特定環(huán)境信息獲取的愿望，增強(qiáng)社會(huì)公眾與信息披露企業(yè)的直接溝通，可以對(duì)政府的環(huán)境管理和企業(yè)的環(huán)境信息披露形成全面而及時(shí)的監(jiān)督，防止政府權(quán)力濫用和企業(yè)怠于履行義務(wù)。公眾在環(huán)境信息依法披露中的義務(wù)就是有序參與、理性表達(dá)，實(shí)現(xiàn)公眾參與的制度化、法治化和程序化。

三、環(huán)境信息依法披露的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)型

關(guān)于環(huán)境信息依法披露制度中強(qiáng)制性和自愿性兩者何為主流，爭(zhēng)議一直存在。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前的ESG（環(huán)境、社會(huì)、公司治理）信息披露總體上采取的是以自愿披露為主，強(qiáng)制披露為輔的二元披露模式，而環(huán)境信息披露屬于分級(jí)強(qiáng)制披露。也有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)環(huán)境信息與公司治理信息披露制度均可視為半強(qiáng)制的信息披露制度。還有學(xué)者從《中華人民共和國(guó)證券法》的視角認(rèn)為“強(qiáng)制披露為主、自愿披露為輔”仍然是信息披露的主流。因?yàn)樾畔⑴吨贫仁恰吨腥A人民共和國(guó)證券法》的基礎(chǔ)性制度，一開始《中華人民共和國(guó)證券法》中只有強(qiáng)制性信息披露，2020年新增自愿信息披露規(guī)則，才有了如今的二元披露模式。但《中華人民共和國(guó)證券法》中環(huán)境信息披露只是“在證券市場(chǎng)規(guī)則體系中植入某些環(huán)境法律規(guī)制的因素，以期達(dá)到利用既有的證券市場(chǎng)執(zhí)法和司法資源來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)公共政策目標(biāo)”?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》與《中華人民共和國(guó)證券法》盡管在立法目標(biāo)上有一定的沖突，但是《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)證券法》仍然以政府監(jiān)管作為主旋律，是“管理法”。環(huán)境信息依法披露作為生態(tài)環(huán)境治理體系中連接政府監(jiān)管和企業(yè)自治的“橋梁”，為保證“橋梁”的穩(wěn)定性和銜接性，環(huán)境信息依法披露要走向強(qiáng)制性轉(zhuǎn)型的道路，形成“強(qiáng)制披露為主、自愿披露為輔”的二元披露模式，形成有為政府和有效市場(chǎng)相結(jié)合，政策激勵(lì)與監(jiān)督約束并重的格局。

（一）“自愿披露為主、強(qiáng)制披露為輔”的弊端

我國(guó)環(huán)境信息披露法律制度采取“自愿披露為主、強(qiáng)制披露為輔”模式存在以下兩方面的弊端。

首先，采取“自愿披露為主、強(qiáng)制披露為輔”模式難以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的全面保護(hù)。如果環(huán)境信息依法披露被明確為“自愿披露為主、強(qiáng)制披露為輔”的模式，首先面臨的問題就是環(huán)境公共利益的保護(hù)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第26條第1款、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第1條的立法目的以及第2條對(duì)“環(huán)境”的定義等決定了環(huán)境所具有的公共利益屬性，這種環(huán)境公共利益為全體社會(huì)成員所共有，具有主體抽象性、利益普惠性、內(nèi)容不確定性和易受侵害性等特點(diǎn)，需要被法律加以確認(rèn)和保護(hù)。企業(yè)所擁有的環(huán)境信息，除了涉及商業(yè)秘密和國(guó)家機(jī)密以外，同樣具有公共利益的特性，需要被公眾所知悉。自愿性的環(huán)境信息披露帶來(lái)的后果往往是“多數(shù)企業(yè)對(duì)自愿性信息披露的選擇是‘能不說就不說’”。由于缺乏強(qiáng)制，以及環(huán)境信息披露中多為負(fù)面信息，這些信息會(huì)顯著增加企業(yè)的信息披露成本和減少潛在的交易機(jī)會(huì)，導(dǎo)致追求短期收益的企業(yè)最終選擇不披露環(huán)境信息或者虛假披露。環(huán)境信息的缺失會(huì)導(dǎo)致更多的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題出現(xiàn)，致使環(huán)境公共利益受損。強(qiáng)制性的環(huán)境信息依法披露以法律的強(qiáng)制力作為保障，以政府的監(jiān)管作為后盾，可以促使企業(yè)依法披露關(guān)鍵性的環(huán)境信息，使公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到保障，環(huán)境公共利益被認(rèn)可和保護(hù)。但是強(qiáng)制性環(huán)境披露在保障公眾利益的同時(shí)，必須保持適當(dāng)性，即對(duì)所披露的內(nèi)容必須進(jìn)行成本和收益分析，只有當(dāng)強(qiáng)制披露的收益大于成本時(shí)，披露內(nèi)容才是合理的，否則，強(qiáng)制性披露只會(huì)增加企業(yè)成本和負(fù)擔(dān)，造成資源浪費(fèi)和市場(chǎng)的無(wú)序。

其次，采取“自愿披露為主、強(qiáng)制披露為輔”模式難以預(yù)防和控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境信息披露制度本身是一種預(yù)防性法律制度，可以預(yù)防和控制潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，提升我國(guó)的生態(tài)安全。我國(guó)環(huán)境法的發(fā)展正處于“雙重社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期”，亟須解決損害防止問題與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防問題的雙重困境，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)存在和環(huán)境問題的不可逆性要求“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”的意識(shí)需要不斷提高，“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”的科學(xué)理念已經(jīng)為環(huán)境法所吸收并加以規(guī)范化處理，并被轉(zhuǎn)化成為具備指導(dǎo)作用和一定效力的環(huán)境法律原則。自愿性的環(huán)境信息披露受功利主義的影響，導(dǎo)致企業(yè)并不關(guān)心公共風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散、不積極踐行“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則。以氣候變化為例，當(dāng)前氣候變化已經(jīng)成為全球面臨的十大問題之一，但我國(guó)目前仍然對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)的信息采取自愿披露態(tài)度，自愿披露的氣候變化信息往往只會(huì)“報(bào)喜不報(bào)憂”，企業(yè)只會(huì)強(qiáng)調(diào)自己在氣候變化方面的貢獻(xiàn)，而不會(huì)披露自己的不足，致使氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防流于形式。強(qiáng)制性環(huán)境信息披露要求企業(yè)公開其環(huán)境影響、污染物排放、環(huán)境管理措施等信息，定期評(píng)估和報(bào)告環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，是“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”的重要體現(xiàn)。這種透明度既可以促使企業(yè)在信息披露前積極履行社會(huì)責(zé)任，主動(dòng)改進(jìn)環(huán)境管理，減少和控制不必要的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也可以讓公眾、投資者、環(huán)保組織和政府機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督，從而促使企業(yè)自覺遵守環(huán)保法規(guī)，減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，借助強(qiáng)制性的環(huán)境信息披露，政府和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以及時(shí)識(shí)別和預(yù)測(cè)潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。例如，如果企業(yè)的排放數(shù)據(jù)超標(biāo)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以提前采取措施，減少環(huán)境事故發(fā)生的可能性。

（二）采取“強(qiáng)制披露為主、自愿披露為輔”模式的必要性

實(shí)施“強(qiáng)制披露為主、自愿披露為輔”模式是生態(tài)環(huán)境治理體系的內(nèi)在要求使然。環(huán)境具有公共利益屬性，關(guān)系國(guó)家發(fā)展和民眾生活，因此，國(guó)家的調(diào)控和監(jiān)管非常必要。我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系要求形成政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的多元共治治理格局，政府在我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系中居于主導(dǎo)地位，這就決定了我國(guó)的環(huán)境信息依法披露必須以強(qiáng)制性為主導(dǎo)。有效的環(huán)境監(jiān)管是良好環(huán)境治理的基礎(chǔ)，政府環(huán)境監(jiān)管體制在環(huán)境治理體系中處于基礎(chǔ)和核心地位。在多元共治模式下，政府的基礎(chǔ)性作用突出地表現(xiàn)為環(huán)境法律法規(guī)與政策的制定與執(zhí)行、環(huán)境監(jiān)管組織體系的調(diào)整與優(yōu)化、環(huán)境信息公開等。

我國(guó)環(huán)境信息不對(duì)稱的現(xiàn)狀決定了必須采取“強(qiáng)制披露為主、自愿披露為輔”模式。“信息是無(wú)所不在的，是不均衡分布的，也是有變動(dòng)性的，其對(duì)社會(huì)行動(dòng)及其選擇有著廣泛而深刻的影響?！遍_展環(huán)境信息依法披露是企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，也是消弭信息不對(duì)稱、克服市場(chǎng)失靈的重要手段。環(huán)境信息依法披露是企業(yè)披露其運(yùn)營(yíng)過程中與環(huán)境有關(guān)的信息，是公司履行“委托—代理”關(guān)系中報(bào)告責(zé)任的體現(xiàn)，以滿足外部利益相關(guān)者對(duì)公司環(huán)境信息的需求。實(shí)踐中，環(huán)境信息由企業(yè)直接掌握，政府和社會(huì)公眾都難以知曉，在這種信息不對(duì)稱的環(huán)境下，企業(yè)具有規(guī)避監(jiān)管以獲得最大利益的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，政府和公眾則要為這種信息收集和獲取付出較大成本。為了打破這種信息不對(duì)稱、構(gòu)建多元共治的生態(tài)環(huán)境治理體系、提高監(jiān)管有效性，強(qiáng)制性環(huán)境信息披露有其必要性。強(qiáng)制性信息披露可以減少信息不對(duì)稱性，避免由于信息不對(duì)稱而造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的利益損害。如果沒有強(qiáng)制性披露的法定要求，企業(yè)可以根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇是否披露，則會(huì)出現(xiàn)環(huán)境信息嚴(yán)重不對(duì)稱的情況，政府和公眾無(wú)法準(zhǔn)確獲悉企業(yè)的環(huán)境信息，自然會(huì)造成監(jiān)管和參與的錯(cuò)位或者缺失。

四、環(huán)境信息依法披露的邊界劃定

環(huán)境信息依法披露以強(qiáng)制性披露為主，由強(qiáng)制性作為保障，但是強(qiáng)制性并非沒有邊界，過度強(qiáng)制可能會(huì)造成披露成本過高、信息過剩，尤其是負(fù)面信息的披露，帶有事實(shí)上的制裁性，因此，必須具有明確的法律授權(quán)，強(qiáng)制信息披露理應(yīng)受到比例原則和正當(dāng)程序的約束，要靠對(duì)政府、信息披露者、信息使用人設(shè)定權(quán)利義務(wù)規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)。環(huán)境信息依法披露主要有三種邊界；其一是權(quán)力與權(quán)力的邊界，這涉及環(huán)境保護(hù)各個(gè)權(quán)力部門和各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)制度；其二是權(quán)力與權(quán)利的邊界，這主要涉及公權(quán)力與私權(quán)以及政府監(jiān)管與企業(yè)自治的邊界；其三是權(quán)利與義務(wù)的邊界，主要是政府和社會(huì)公眾在參與環(huán)境信息披露中所享有的權(quán)利以及應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。邊界劃定是為了使政府、企業(yè)和公眾在合作從事具體的環(huán)境治理行為時(shí)，有不同的角色安排，并基于不同角色承擔(dān)不同的法律責(zé)任。自愿披露與強(qiáng)制披露的劃分并不是絕對(duì)的。自愿披露的信息同樣可能是由強(qiáng)制披露所導(dǎo)致的，或者是對(duì)強(qiáng)制披露信息的必要補(bǔ)充。

（一）環(huán)境信息依法披露受到信息成本的約束

環(huán)境信息披露的強(qiáng)制性受到信息成本的約束，如果強(qiáng)制披露所帶來(lái)的收益大于成本，那么強(qiáng)制披露就具有正當(dāng)性。信息成本分為企業(yè)收集和披露環(huán)境信息的成本以及政府的信息監(jiān)管成本。環(huán)境信息多種多樣，加之法律對(duì)環(huán)境信息準(zhǔn)確性、真實(shí)性、完整性的要求，比如碳排放信息這一項(xiàng)就會(huì)給企業(yè)帶來(lái)較大的信息收集成本。企業(yè)進(jìn)行信息披露后，政府并不是無(wú)條件地照單全收，而是要組織人力和物力對(duì)環(huán)境信息加以甄別，并且對(duì)虛假的環(huán)境信息予以剔除并對(duì)相對(duì)人實(shí)施行政處罰。當(dāng)然，強(qiáng)制環(huán)境信息披露也會(huì)帶來(lái)收益，會(huì)提升企業(yè)價(jià)值、降低融資成本、提升企業(yè)綠色創(chuàng)新水平等等。環(huán)境信息披露過少不利于保障公眾知情權(quán)，而信息過剩將會(huì)增加信息甄別和處理成本，對(duì)利益相關(guān)者造成認(rèn)知壓力。因此，強(qiáng)制性環(huán)境信息披露要受到信息成本的約束，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》只列舉了八類法定的環(huán)境信息披露的內(nèi)容，未來(lái)隨著碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的進(jìn)一步推進(jìn)，我國(guó)的強(qiáng)制性環(huán)境信息披露的內(nèi)容也會(huì)隨著成本收益的分析方法而不斷調(diào)整。

（二）環(huán)境信息依法披露受到比例原則的約束

比例原則是行政法中的重要原則，適合性、必要性和均衡性是其三個(gè)子原則。適當(dāng)性原則要求國(guó)家機(jī)關(guān)采取的手段應(yīng)當(dāng)有助于目的的實(shí)現(xiàn)，必要性原則要求國(guó)家機(jī)關(guān)選取對(duì)當(dāng)事人利益侵害最小的手段，均衡性要求公權(quán)力措施造成損害不得與所欲達(dá)成目標(biāo)利益失衡。比例原則的核心是對(duì)基于公共利益需要而限制公民權(quán)利的國(guó)家權(quán)力的限制，審查的是國(guó)家權(quán)力行使的合理性問題，其所針對(duì)的必須是基于公共利益需要而限制公民權(quán)利的國(guó)家權(quán)力。此項(xiàng)國(guó)家權(quán)力的行使已經(jīng)獲得了“公共利益需要”的合法性“外衣”，比例原則負(fù)責(zé)解決的是國(guó)家權(quán)力行使的合理性問題。

正是因?yàn)榄h(huán)境信息披露所具有的強(qiáng)制性披上了“環(huán)境公共利益”這件合法性的“外衣”，所以，對(duì)強(qiáng)制性環(huán)境信息披露的比例原則的審查先要界定好公權(quán)力和私權(quán)利的邊界，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的合作共治?！肮珯?quán)與私權(quán)合作的社會(huì)共治法律機(jī)制應(yīng)該事先有制度保障信息劣勢(shì)方有能力要求優(yōu)勢(shì)方披露真實(shí)信息”，環(huán)境信息披露中優(yōu)勢(shì)方是企業(yè)，劣勢(shì)方是政府和社會(huì)公眾，強(qiáng)制披露具有公權(quán)力的屬性，要求企業(yè)強(qiáng)制披露環(huán)境信息，是一種對(duì)信息劣勢(shì)方的制度和法律保障。但是這種保障可能會(huì)侵犯私益，因此，必須認(rèn)真對(duì)待私人權(quán)利，通過合作治理，使政府的權(quán)力得到合理化運(yùn)用。生態(tài)環(huán)境主管部門可以責(zé)令相對(duì)人披露相關(guān)環(huán)境信息，這種披露命令原則上不需要聽取相對(duì)人的意見。然而，在這一行為過程中，首先，強(qiáng)制披露的主體和內(nèi)容必須法定，如果政府強(qiáng)行要求企業(yè)提供強(qiáng)制披露以外的內(nèi)容，企業(yè)可以對(duì)這種行政機(jī)關(guān)不合法、不合理的強(qiáng)制性環(huán)境命令采取抵制和防御措施；其次，當(dāng)強(qiáng)制披露的內(nèi)容涉及國(guó)家秘密、戰(zhàn)略高新技術(shù)和重要領(lǐng)域核心關(guān)鍵技術(shù)、商業(yè)秘密的環(huán)境信息時(shí)，企業(yè)可以以公司的合法權(quán)益受到侵犯為由表示拒絕或采取其他方式。

（三）環(huán)境信息依法披露受到規(guī)制模式轉(zhuǎn)型的約束

“企業(yè)自我規(guī)制是應(yīng)對(duì)‘政府失靈’、發(fā)揮社會(huì)主體力量、從源頭上規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用，成為規(guī)制各類現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇?！杯h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑是典型的現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)之一，社會(huì)自我規(guī)制可以在環(huán)境治理實(shí)踐中有效發(fā)揮企業(yè)以及其他社會(huì)主體的力量，實(shí)現(xiàn)多元共治的社會(huì)治理格局。信息驅(qū)動(dòng)型自我規(guī)制是一種自我規(guī)制，也是誘導(dǎo)性環(huán)境規(guī)制的類型之一，與經(jīng)濟(jì)誘因型自我規(guī)制有所不同，信息驅(qū)動(dòng)型自我規(guī)制是通過污染信息的“外部化”迫使企業(yè)遵守環(huán)境法律甚至是承擔(dān)起改善環(huán)境的社會(huì)責(zé)任，環(huán)境信息披露就是信息驅(qū)動(dòng)型自我規(guī)制的重要手段，也日益成為環(huán)境規(guī)制的核心手段。信息規(guī)制的核心在于信息可以在不同主體之間傳遞，使得相關(guān)主體可以通過其他主體反饋的信息來(lái)及時(shí)調(diào)整自己的行為，比如政府可以根據(jù)企業(yè)的行為表現(xiàn)來(lái)決定是否需要進(jìn)一步放權(quán)，企業(yè)可以根據(jù)公眾和社會(huì)的反映來(lái)決定自己是否要提升科技水平、減少環(huán)境污染，公眾也可以根據(jù)企業(yè)的表現(xiàn)來(lái)決定是否投資和購(gòu)買相應(yīng)的商品。

傳統(tǒng)的政府規(guī)制缺陷在于它只能對(duì)企業(yè)起到威懾作用，卻無(wú)法進(jìn)一步激勵(lì)其達(dá)到高于法律要求的環(huán)境表現(xiàn)。環(huán)境信息披露借助信號(hào)的傳遞可以使得只滿足于達(dá)到最低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)被市場(chǎng)所邊緣化或淘汰，從而激勵(lì)企業(yè)達(dá)到更高的環(huán)境要求，因此，在環(huán)境信息依法披露這一制度下，政府角色應(yīng)該有所轉(zhuǎn)變，由環(huán)境領(lǐng)域的監(jiān)管者變?yōu)楸O(jiān)督者。這涉及政府自身的定位問題，以及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界問題。監(jiān)管是一種過程控制，是一種命令控制模式，而監(jiān)督是一種結(jié)果控制，更偏向于政府服務(wù)和保障。雖然只有一字之差，但是表明政府不再在規(guī)制過程中扮演主導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)角色，而是服務(wù)者、保障者和協(xié)商者。政府可以在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、許可等方面加強(qiáng)監(jiān)管，但是可以在環(huán)境信息披露這一制度上“讓權(quán)”，給企業(yè)更多的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)受規(guī)制者的自我規(guī)制，這也是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升的重要表現(xiàn)。

法定的強(qiáng)制環(huán)境信息披露之外都是自愿性環(huán)境信息披露，政府干預(yù)適度退出的同時(shí)需要企業(yè)自治的及時(shí)跟進(jìn)，自愿性環(huán)境信息披露是一種企業(yè)基于對(duì)市場(chǎng)的判斷和對(duì)潛在投資者的觀察所給出的戰(zhàn)略決策，是一種信息傳導(dǎo)工具。自愿披露不是隨意披露、不是選擇性披露，而是依法披露，自愿披露的自愿性是指企業(yè)可以對(duì)強(qiáng)制信息披露之外的其他信息選擇是否披露，披露事項(xiàng)一旦確定，所披露事項(xiàng)就必須保證真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性、及時(shí)性以及公平性。與企業(yè)相比，環(huán)境行政機(jī)關(guān)是信息劣勢(shì)方，這種劣勢(shì)不僅體現(xiàn)在獲取環(huán)境信息的成本高、實(shí)效慢，而且在于獲取信息的總量不足、質(zhì)量不高。因此，強(qiáng)制性披露的監(jiān)管模式是政府基于自身信息獲取不足采取的強(qiáng)制監(jiān)管措施，實(shí)際上，解決信息不對(duì)稱的另外一種解決方案就是政府只需要通過各種方式調(diào)動(dòng)企業(yè)主動(dòng)披露環(huán)境信息的積極性，比如政府可以努力打造一個(gè)公開、透明和公平的環(huán)境信息市場(chǎng)，形成有效引導(dǎo)個(gè)人、市場(chǎng)與社會(huì)選擇的信號(hào)，使企業(yè)環(huán)境信息披露能有效發(fā)揮信號(hào)傳遞作用，實(shí)現(xiàn)資源合理配置。

五、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境信息依法披露制度是生態(tài)環(huán)境治理體系中連接政府監(jiān)管和企業(yè)自治的橋梁，是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的連接點(diǎn)。這種銜接性的制度設(shè)計(jì)需要逐步形成以強(qiáng)制披露為主、自愿披露為輔的二元披露模式，厘清自愿披露和強(qiáng)制披露的邊界，形成環(huán)境公私合作多元共治的環(huán)境治理新格局，這將不斷推進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系的完善、生態(tài)環(huán)境治理體系的健全、生態(tài)文明體制改革的深化以及中國(guó)式現(xiàn)代化。

文章來(lái)自《政治與法律》2025年第2期。本文章僅限學(xué)習(xí)交流使用，版權(quán)歸原作者所有。

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