當地時間 2月20日，“意大利共和國官方公報”（Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana，簡稱 GU）正式公布了部長會議于2月18日通過的一項決議。該決議批準了由部長會議主席（即總理）簽署的法令草案，旨在實施2025年9月12日第131號法律《山區(qū)地帶認可與發(fā)展條款》的核心內容。

此次法令的頒布，標志著意大利國家層面對“山區(qū)市鎮(zhèn)”（comuni montani）的定義標準進行了近四十年來的首次重大修訂，新標準與隨之公布的市鎮(zhèn)名單將對全國數千個市鎮(zhèn)的行政地位、財政撥款及發(fā)展戰(zhàn)略產生深遠影響。

告別1952年舊規(guī)：基于海拔與坡度的新量化標準

此次改革的核心在于摒棄了可追溯至1952年第991號法律的舊有山區(qū)分類體系。舊體系在過去數十年間因標準模糊、與實際情況脫節(jié)而飽受詬病。新法令依據第131/2025號法律第2條第1款的授權，引入了一套完全基于地理形態(tài)學數據的客觀量化標準。根據官方發(fā)布的公告，一個市鎮(zhèn)若被歸類為“山區(qū)市鎮(zhèn)”，必須滿足以下至少一項標準：

a) 市鎮(zhèn)轄區(qū)內至少有20%的面積位于海拔600米以上（需扣除湖泊、瀉湖、漁場、沼澤、鹽田等水域面積），并且至少有25%的轄區(qū)面積坡度超過20%（同樣需扣除水域面積）；

b) 市鎮(zhèn)轄區(qū)的平均海拔達到或超過350米（扣除水域面積后），且至少有5%的轄區(qū)面積坡度超過20%（扣除水域面積后）；

c) 市鎮(zhèn)轄區(qū)的平均海拔達到或超過400米（扣除水域面積后）；

d) 市鎮(zhèn)轄區(qū)內的最高海拔達到或超過1200米；

e) 對于那些所屬省份全境為山區(qū)且與外國接壤的市鎮(zhèn)（此類省份根據2014年4月7日第56號法律第1條第3款或第131/2025號法律生效前的地區(qū)立法予以認定），若其平均海拔達到或超過300米（扣除水域面積后），也可被認定為山區(qū)市鎮(zhèn)。

此外，法令還引入了“連帶認定”的特殊條款，以解決地理上的飛地和過渡地帶問題。具體包括：僅與一個或多個符合上述標準的市鎮(zhèn)接壤、或與上述市鎮(zhèn)及外國接壤、或僅與外國接壤的市鎮(zhèn)，只要其平均海拔達到200米（扣除水域面積后），也可被認定為山區(qū)市鎮(zhèn)。另外，由最多五個相互接壤、且各自平均海拔達到200米的市鎮(zhèn)組成的集群，如果該集群完全被符合主要標準的市鎮(zhèn)包圍，或被此類市鎮(zhèn)與外國包圍，也可整體獲得認定。

全國山區(qū)版圖重塑

新標準的出臺直接導致了意大利山區(qū)市鎮(zhèn)版圖的重大調整。根據與法令同期發(fā)布的官方名單，符合新標準的山區(qū)市鎮(zhèn)共計3715個，相較于舊體系下認定的4062個“全部或部分山區(qū)”市鎮(zhèn)，減少了347個。

從宏觀數據來看，新認定的3715個山區(qū)市鎮(zhèn)總面積超過15.1萬平方公里，占意大利全國領土面積的51%。這些市鎮(zhèn)容納了約1190萬常住居民，相當于全國總人口的20%。這一數據勾勒出山區(qū)市鎮(zhèn)在意大利國土版圖中的重要地位，同時也凸顯出此次分類調整所涉及范圍的廣泛性。

被排除在名單之外的市鎮(zhèn)對此反應強烈。以利古里亞（Liguria）大區(qū)為例，有32個此前被視為山區(qū)的市鎮(zhèn)此次被排除在外，僅8個市鎮(zhèn)新晉入圍?？才聊醽啠–ampania）大區(qū)的山區(qū)市鎮(zhèn)總數則凈減少了43個。在翁布里亞（Umbria）大區(qū)，情況尤為嚴峻，根據現有標準，該大區(qū)符合山區(qū)定義的市鎮(zhèn)從原有的91個銳減至57個，34個市鎮(zhèn)將失去山區(qū)身份。當地政界人士指出，像Fabro這樣的市鎮(zhèn)，盡管其近期治理山體滑坡的資金正依賴于山區(qū)發(fā)展基金，如今卻因新標準被排除在外。弗留利-威尼斯朱利亞（Friuli Venezia Giulia）大區(qū)同樣面臨32個市鎮(zhèn)被排除的局面，在波代諾內（Pordenone）省，包括馬尼亞戈（Maniago）、阿維亞諾（Aviano）在內的多個市鎮(zhèn)不再符合山區(qū)標準，降幅達26%。

立法背景與博弈

此次山區(qū)市鎮(zhèn)分類改革并非孤立事件，而是意大利政府整體山區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。2025年9月12日生效的第131號法律，全稱為《山區(qū)地帶認可與發(fā)展條款》，旨在通過一套綜合性的政策工具，應對山區(qū)普遍面臨的人口流失、服務匱乏和經濟邊緣化問題。該法不僅授權重新定義山區(qū)市鎮(zhèn)，還設立了“意大利山區(qū)發(fā)展基金”（Fondo per lo sviluppo delle montagne italiane，簡稱 Fosmit），并引入了一系列針對居民、企業(yè)和公共服務人員的稅收抵免措施。

在立法過程中，如何科學、公平地界定“山區(qū)”一直是討論的焦點。此次發(fā)布的部長法令草案在最終敲定前，經歷了復雜的協商程序。據負責該事務的部長會議主席團區(qū)域事務與自治部長羅伯托·卡爾德羅利（Roberto Calderoli）透露，在中央與地方的關系協調會議上，盡管與大區(qū)和地方當局的談判異常艱難，但最終仍取得了進展。部長表示，雖然與大區(qū)層面未能達成完全一致，但在多數大區(qū)贊成的情況下，并與代表市鎮(zhèn)的全國市政協會（ANCI）和代表省份的意大利省份聯盟（UPI）達成共識后，政府得以推進法令的審批程序。特別值得一提的是，各大區(qū)一致同意豁免30天的審議期限，允許部長會議直接審議通過。

然而，這種“有分歧的共識”并未完全平息地方的不滿。意大利地方自治協會（ALI）副主席馬西米利亞諾·普雷休蒂（Massimiliano Presciutti）尖銳地指出，最終達成的協議并非政府的慷慨之舉，而是數百個面臨被“武斷排除”風險的市鎮(zhèn)及其代表機構強烈抗議和施壓的結果。他認為，盡管修改后的標準有所改進，但問題遠未解決，許多地區(qū)的排斥現象依然存在且難以解釋，這種基于單純海拔高度的分類法忽視了山區(qū)社區(qū)面臨的社會經濟脆弱性，可能制造出新的不平等。

新分類的深遠意義與未來挑戰(zhàn)

此次山區(qū)市鎮(zhèn)的重新分類，絕非一次簡單的行政身份變更。它直接關系到市鎮(zhèn)能否獲得國家針對山區(qū)設立的專項資金、稅收優(yōu)惠政策、基礎設施投資以及社會福利項目的優(yōu)先權。官方數據顯示，意大利的山區(qū)市鎮(zhèn)在結構和需求上與平原地區(qū)存在顯著差異：其23%的面積是自然保護區(qū)（全國平均為9%），13.5%的土地面臨滑坡風險（全國平均為4.6%），居民到達學校、醫(yī)院等基礎服務設施的平均耗時超過39分鐘（全國其他地區(qū)為24分鐘），且20-64歲人口的就業(yè)率為64%，低于全國67%的平均水平。因此，獲得“山區(qū)”身份意味著獲得應對這些結構性弱勢的政策扶持。

根據第131/2025號法律的規(guī)劃，獲得認定的3715個市鎮(zhèn)僅是第一步。未來，政府還將在這些市鎮(zhèn)中進一步篩選出一個“次級名單”，用以分配最核心的財政刺激措施和稅收抵免。這一輪篩選將不再基于地理形態(tài)，而是引入社會經濟指標，如人口流失率、經濟脆弱性指數、基礎設施服務水平等。這意味著，即便一個市鎮(zhèn)進入了此次公布的大名單，也未必能自動享受到所有政策紅利。

對于被排除的市鎮(zhèn)而言，它們將失去參與未來多項國家級山區(qū)發(fā)展計劃的機會。以第131/2025號法律中明確規(guī)定的幾項核心優(yōu)惠為例，其中包括：為在山區(qū)市鎮(zhèn)服務的醫(yī)護人員和學校教職工提供最高可達租金或房貸60%-75%（最高2500-3500歐元）的住房補貼；為在山區(qū)從事農業(yè)、林業(yè)且進行特定環(huán)保投資的經營者提供10%-20%的稅收抵免；為41歲以下年輕人在山區(qū)創(chuàng)辦的小微企業(yè)提供稅收優(yōu)惠；以及為在山區(qū)購買和翻新首套住房的居民提供稅收抵免等。失去山區(qū)身份，意味著這些社區(qū)、企業(yè)和居民將無法享受上述旨在對抗邊緣化的國家支持。

接下來，各地方政府的首要任務是仔細核對新名單，并密切關注部長法令的最終批準流程。

來源：意歐視點 等