——關于湖南省永州市回龍圩管理區(qū)“兩賬四單”權責清單制度的調研報告

湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院課題組

編者按：基層權力是國家治理的“神經(jīng)末梢”，其規(guī)范運行直接關乎政治生態(tài)清朗與群眾切身利益。二十屆四中全會強調，要加強權力配置與運行的規(guī)范監(jiān)督。湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院課題組陳文勝等調研發(fā)現(xiàn)，永州市回龍圩管理區(qū)的實踐給出了生動答卷。曾深陷“塌方式腐敗”的回龍圩，2014至2020年間查處36名黨員干部違紀違法案件，其區(qū)班子成員僅剩1人未被處理?；佚堐讌^(qū)直面過往權力失序的嚴峻現(xiàn)實，以“兩賬四單”權責清單制度為抓手，通過清單明權、流程鎖權、透明監(jiān)權，2021年以來實現(xiàn)了違紀違法新增“零處分”“零舉報”的顯著成效。這一創(chuàng)新不僅破解了基層權力邊界模糊、監(jiān)督被動等難題，更是在實踐中探索了完善一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”工作機制。特別是從“治官”到“治權”的理念轉型，彰顯了制度反腐的深層價值，為縣級層面乃至更高層級的權力監(jiān)督體系建設提供了重要參考。

基層權力是國家治理的“神經(jīng)末梢”，其規(guī)范運行直接關乎政治生態(tài)清朗與群眾切身利益。在反腐敗高壓態(tài)勢常態(tài)化背景下，仍存在權力失序、腐敗增量難遏等現(xiàn)實問題。二十屆四中全會特別強調，要加強對權力配置、運行的規(guī)范和監(jiān)督。永州市回龍圩區(qū)曾深陷“塌方式腐敗”困境，2014至2020年間查處36名黨員干部違紀違法案件，其區(qū)班子成員僅剩1人未被處理，80%的案件與權力濫用直接相關，遠超同類區(qū)域平均水平。2021年權責清單制度實施以來，實現(xiàn)了違紀違法案件新增“零處分”“零舉報”，真正進入了“不敢腐、不能腐、不想腐”的新常態(tài)。中央2024年起在全國3.8萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面推行履職事項清單，但更高層級權力運行仍缺乏規(guī)范化指南。在此背景下，回龍圩區(qū)創(chuàng)新推行權責清單制度，以清單化、流程化、透明化手段重構權力運行體系，實現(xiàn)從“治官”到“治權”的治理范式轉型，為縣級層面破解基層權力監(jiān)督難題提供可借鑒的實踐樣本。

一、以“兩賬四單”為核心的權責清單制度推動基層治理實現(xiàn)“四重轉變”

回龍圩區(qū)直面過往權力失序的嚴峻現(xiàn)實，以“兩賬四單”為核心的權責清單制度帶來了治理效能的全方位提升，集中體現(xiàn)為案件從多發(fā)到遏制、權力從任性到理性、群眾從猜疑到信任、效能從低效到高效四個方面的深刻轉變。這些轉變不僅是數(shù)據(jù)上的改善，更是治理邏輯、政治生態(tài)和社會關系的系統(tǒng)性重構。

（一）有效鏟除腐敗滋生土壤，實現(xiàn)從案件頻發(fā)到有效遏制的轉變

基層權力監(jiān)督往往側重于事后查處與懲戒，雖具震懾作用，但難以從根本上消除權力運行的模糊空間與尋租機會?；佚堐讌^(qū)曾因權力邊界模糊、審批流程不透明，導致工程建設等領域成為腐敗重災區(qū)。權責清單制度的實施，通過清單明權、流程鎖權，構建起“不能腐”的剛性約束網(wǎng)絡，推動反腐敗從被動懲戒走向主動防控。

以制度控權替代人格化控權，腐敗高發(fā)態(tài)勢根本扭轉。制度的核心在于以權責“兩賬四單”為載體，將抽象的依法行政轉化為具體的操作規(guī)范。其中，“四單”指權力清單、風險清單、防控清單、責任清單：“權力清單”對全區(qū)33個獨立核算單位職權進行系統(tǒng)梳理，形成20條共性清單與923條個性清單，明確各項權力的法律依據(jù)、行使主體與規(guī)范流程，消除“法無授權卻可為”的模糊地帶；“風險清單”通過多元參與方式，排查出工程建設、三資管理、民生補貼等重點領域2589個廉潔風險點，并按社會關注度與危害程度劃分高、中、低等級進行分級管理；“防控清單”針對風險點制定“前期預防、中期監(jiān)控、后期處置”的具體措施，同步推動1729項制度“立改廢”，形成風險識別與制度應對的聯(lián)動機制；“責任清單”構建從經(jīng)辦人員到區(qū)黨委、紀委的五級責任鏈條，確保權責一致、問責到人。“兩賬”即財務專賬與資料臺賬，對資金流向與決策執(zhí)行過程全程留痕，為監(jiān)督提供客觀依據(jù)。這種清單化規(guī)制將權力邊界具體化，從源頭上壓縮了濫用空間。數(shù)據(jù)印證了制度效力：2021年制度實施以來，區(qū)內(nèi)干部實現(xiàn)新增“零立案”，與2014-2020年間的36起案件形成鮮明對比。

重點領域權力濫用、利益輸送問題實現(xiàn)“零舉報”。針對以往腐敗高發(fā)的項目建設、資源處置等領域，制度設計了全周期防控措施。在防控清單中，針對每個風險點按照前期預防、中期監(jiān)控、后期處置三個階段制定具體措施，如明確資格審查標準、過程公開要求、審計監(jiān)督流程。在責任清單中，依據(jù)管理層級構建從工作人員到區(qū)黨委和紀委的完整責任鏈條，確?！皺嗔\行到哪里，責任就跟進到哪里”。2020年以來，該區(qū)組織實施的22個市、區(qū)級鄉(xiāng)村振興、城市更新等重點項目，截至2025年6月底未收到一起涉及權力濫用或利益輸送的舉報投訴。這標志著廉政風險防控已從被動應對轉向主動干預，從事后處置轉向全程管控。

干部違紀違法立案數(shù)大幅下降，“不能腐”的剛性約束初步形成。制度的預防性功能通過“干部照單操作、群眾按單監(jiān)督、紀委依單檢查”的工作機制得以發(fā)揮。財務專賬精確記錄每一筆資金流向，資料臺賬匯集權力行使全過程的決策記錄、執(zhí)行憑證，為監(jiān)督問責提供了客觀依據(jù)。同時，“臺賬制、交辦制、銷號制、通報制、倒查制”的內(nèi)部管控閉環(huán)，確保任何偏離清單的行為都會被納入問題臺賬并嚴肅整改。2022年以來，共有5名干部因未按清單履職被問責。這種“過單必留痕、失職必追責”的機制，讓科層邏輯從被動的事后整改轉向主動的事前預防與事中管控，“不能腐”逐漸成為干部履職的內(nèi)心敬畏和行為習慣。

（二）持續(xù)凈化優(yōu)化政治生態(tài)，實現(xiàn)從權力任性到制度理性的轉變

權力監(jiān)督不僅在于懲治腐敗，更在于營造風清氣正的政治生態(tài)。權責清單制度通過清單化、臺賬化工具，對基層科層體系進行全方位再造，重塑了權力運行規(guī)則，推動政治生態(tài)從權力任性向制度理性轉變。

權力運行從“模糊化”轉向“標準化”，權力濫用空間大幅壓縮。在基層治理中，自由裁量權過大、“標準不明、時限不清”是普遍問題，既導致行政效率低下，也為權力尋租留下隱患?；佚堐讌^(qū)實踐通過為自由裁量權設置流程邊界，將權力濫用空間大幅壓縮。例如在學校食堂管理中，從食材招標的資質審查、驗收的雙人簽字，到資金支付的三級審批，每一個環(huán)節(jié)都有明確規(guī)范；在項目建設中，流程被細分為前期準備、中期建設、后期驗收3個階段共20項程序清單，每項均明確操作步驟、所需資料和風險防控。這種標準化流程讓干部履職從憑經(jīng)驗、靠感覺辦事變?yōu)椤罢諉尾僮鳌保?020年以來該區(qū)項目建設領域未收到一起“索拿卡要”舉報，正是流程規(guī)范產(chǎn)生的直接成果。

權力監(jiān)督納入考核體系，形成大膽行權與規(guī)范用權的正向導向。制度能否落地，關鍵在于契合干部的行為激勵邏輯?；佚堐讌^(qū)將權責清單執(zhí)行情況納入全面從嚴治黨主體責任考核，并實行“一票否決”。同時，將權力監(jiān)督成效作為單位及其黨政主要負責人評先評優(yōu)、績效考核、執(zhí)行力考核的重要依據(jù)。這種考核設計傳遞出清晰信號，規(guī)范用權不僅是約束，更是保護；在清單范圍內(nèi)“大膽行權”、積極履職，不僅不會被追責，反而會獲得正向激勵。明確的權力運行標準與清晰的考核要求，反而促使基層干部卸下思想包袱，在制度軌道上主動作為、擔當盡責。

獲評多項省級以上榮譽，治理認可度與公信力顯著提升。政治生態(tài)的優(yōu)化最終體現(xiàn)為治理成效和社會認可。制度實施以來，回龍圩區(qū)成功獲評“省鄉(xiāng)村治理先進縣區(qū)”、“省信訪工作示范縣區(qū)”、“省信訪三無縣區(qū)”等榮譽稱號，下轄的回龍村更是入選“全國鄉(xiāng)村治理示范村”。這些榮譽不僅是上級政府的肯定，更是社會認同的體現(xiàn)。這表明，通過制度規(guī)范權力運行，能夠有效凈化政治生態(tài)，重塑政府形象，贏得群眾信任，最終轉化為可持續(xù)的治理效能和發(fā)展優(yōu)勢。

（三）顯著改善增強干群關系，實現(xiàn)從群眾猜疑到雙向信任的轉變

基層治理的根基在于民心。如果權力運行“黑箱化”，群眾“不知權、難監(jiān)督”自然容易引發(fā)猜疑和隔閡?；佚堐讌^(qū)的權責清單制度將權力曬在陽光下，暢通群眾參與監(jiān)督渠道，構建起基于制度信任的新型干群關系。

權力運行全程公開透明，實現(xiàn)“群眾明白、干部清白”。信息公開是信任建立的前提。回龍圩區(qū)將全區(qū)923條個性權力、20條共性權力及2589個風險點，通過線上“三湘e監(jiān)督”平臺、線下屋場公示欄等渠道全面公開。在具體事項如鄉(xiāng)村振興“六小園”建設中，材料采購的供應商資質、資金使用的明細臺賬、項目驗收的標準流程均實時向群眾公開。風險清單與防控清單的公示，意味著政府主動公開權力運行的“薄弱環(huán)節(jié)”，邀請群眾重點關注高風險領域進行監(jiān)督。一位名叫伍全旺的清廉監(jiān)督員，正是通過查閱公開的風險清單，發(fā)現(xiàn)“六小園”建設材料供應商虛報紅磚500塊，從而推動問題查處并促成制度修訂，將“群眾現(xiàn)場核查”納入必經(jīng)流程。2024年，群眾對村級事務的知曉率較改革前提升60%，這種透明化讓群眾從“不知如何監(jiān)督”變?yōu)椤懊靼妆O(jiān)督什么”。

政務服務標準化推進，業(yè)務辦結率與滿意度均達百分之百。權責清單制度規(guī)范和明確了權力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程和責任，并載明群眾辦事的具體程序、所需資料、辦理人員和時限。群眾只要依照規(guī)定就能一次性辦好，避免了“一直在路上”的無奈。2020年以來，該區(qū)共受理涵蓋476個業(yè)務事項的9862個辦件，辦結率100%，群眾反饋滿意度100%，實現(xiàn)了零投訴。這一成效不僅源于科層邏輯下的流程優(yōu)化，更得益于社會邏輯的參與監(jiān)督。群眾在辦事過程中成為積極的體驗者和反饋者，推動了服務質量的持續(xù)提升。標準化、透明化的服務，讓群眾切身感受到治理改進帶來的獲得感，從而增強對政府的信任。

群眾從“被動管理”轉為“主動監(jiān)督”，基層民主有效提升。制度通過建立線上線下相結合的監(jiān)督平臺，降低了群眾參與門檻。線下設立投訴箱、召開“屋場說事”會；線上開發(fā)“掃碼監(jiān)督”系統(tǒng)；組織層面成立“村務監(jiān)督委員會”、“學校膳食委員會”等，賦予群眾“否決權”。據(jù)統(tǒng)計，村務監(jiān)督委員會2023年以來共否決63筆不合理開支、16項不合理決策。這種“事中參與”的機制，改變了以往“事后抱怨”的被動局面。權責清單改革通過公開透明機制，將群眾從“被動管理對象”轉化為“主動監(jiān)督主體”，提升了基層民主有效性。群眾通過制度化渠道參與治理，不僅遏制了權力濫用，還培養(yǎng)了公民意識，為基層提供了民主治理的可持續(xù)路徑。

（四）系統(tǒng)性提升治理效能，實現(xiàn)從低效內(nèi)耗到高效協(xié)同的轉變

規(guī)范權力運行的最終目的，是提升治理效能、釋放發(fā)展活力。權責清單制度通過構建清朗的治理環(huán)境，極大地釋放了基層的社會活力和發(fā)展?jié)撃?，形成了治理?yōu)化與發(fā)展提速的良性循環(huán)。

公共服務效率量級突破，基層政府執(zhí)行力明顯增強。權力運行的規(guī)范化和流程化，直接推動了政務服務標準的提升。干部“照單操作”，做到“服務事項依法辦、辦理要求告知辦、符合條件必須辦、資料齊全馬上辦”，極大提升了辦事效率。這種標準化操作不僅顯著提高了行政效率，更有力遏制了“索拿卡要”“推諉扯皮”等突出問題。在科層邏輯層面，這種設計將權力運行從依賴個人操守與經(jīng)驗轉變?yōu)樽裱鞔_規(guī)則流程，降低了自由裁量權濫用的風險；在政治邏輯層面，則通過“陽光行權”重塑了政府公信力，使干部在透明環(huán)境中“清白做事”。高效的公共服務增強了市場主體的信心，也為群眾帶來了實實在在的便利。

治理成本結構性降低，財政資金引導效能大幅提升。回龍圩區(qū)創(chuàng)新“財政引導、社會參與、群眾自籌”的可持續(xù)投入模式，形成“政府撬動、市場運作、村民共建”的資金閉環(huán)。2024年該區(qū)財政投入1100萬元，撬動社會及民間資本超6000萬元，較傳統(tǒng)“政府包攬式”投入效率顯著提升，實現(xiàn)了“花小錢辦大事”的可持續(xù)治理。在“六小園”建設中，群眾通過監(jiān)督確保資金使用透明、項目質量可靠，進而主動自籌資金800萬元，占總投入45%，戶均投工20天以上，建成“六小園”6821處，46個自然村實現(xiàn)“一戶一景、一屋場一特色”，人居環(huán)境顯著改善。這種模式的成功，根植于權力規(guī)范運行帶來的公信力，群眾相信資金不會被濫用，項目能真正惠及自身，因此愿意投資投勞參與共建。

營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)提質增效與人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)態(tài)勢良好。規(guī)范權力運行有效降低了制度性交易成本，營造了穩(wěn)定、公平、透明的營商環(huán)境。權力清單明確了市場準入、項目審批等關鍵環(huán)節(jié)的標準和時限，防控清單阻斷了吃拿卡要等亂作為行為，使市場主體能夠形成穩(wěn)定預期、安心經(jīng)營。在風清氣正的環(huán)境下，回龍圩區(qū)圍繞柑橘主導產(chǎn)業(yè)，將權責清單融入網(wǎng)棚搭建、苗木調運、產(chǎn)業(yè)獎補等環(huán)節(jié)，建成2萬畝高標準示范基地，打造“九分甜”高端品牌，柑橘年產(chǎn)值達13億元。良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境和看得見的公平正義，吸引了327名青年人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為鄉(xiāng)村振興注入了源源不斷的內(nèi)生動力。截至目前，管理區(qū)66個自然村實施的6821個小微項目，全部實現(xiàn)“村民零信訪、村組干部零違紀、項目零投訴、不合規(guī)支出零入賬”，連續(xù)兩年榮獲省信訪“三無”縣區(qū)稱號。這充分表明，規(guī)范權力運行不僅不會束縛發(fā)展，反而能通過凈化環(huán)境、穩(wěn)定預期，釋放出更強大的市場活力和社會創(chuàng)造力。

二、“兩賬四單”的權責清單制度實現(xiàn)基層權力有效監(jiān)督的主要做法

回龍圩區(qū)權責清單制度的成功，關鍵在于構建了設計系統(tǒng)化、執(zhí)行協(xié)同化、轉型效能化的完整體系，既解決了“制度怎么建”的問題，更破解了“制度怎么落地”的難題，確保權力監(jiān)督真正落到實處。

（一）系統(tǒng)化制度設計，構建權責清晰的權力運行框架

回龍圩區(qū)立足基層權力運行實際，兼顧政治監(jiān)督要求、科層運行特點與群眾參與需求，以權責清單為核心載體，構建“權責界定、風險防控、監(jiān)督閉環(huán)、動態(tài)調適”的全鏈條制度框架，讓權力運行有規(guī)可依、有跡可循。

清單化確權明責，破解“權力邊界模糊”難題。權責清單是“兩賬四單”的基礎，回龍圩區(qū)按照“于法有據(jù)、于事有效”原則，對全區(qū)所有獨立核算單位的職權進行全面梳理，既明確共性權力，更細化個性權力，確?！耙豁棛嗔σ粡埱鍐巍⒁粋€流程”。在區(qū)級層面，覆蓋行政審批、黨務管理、日常管理等7大類60余項權力；在村級層面，梳理村級小微權力清單26條、屋場理事會小微權力清單5條，涵蓋“三資”管理、項目建設、惠民補貼等關鍵事項；在行業(yè)層面，針對學校、醫(yī)院、企業(yè)等不同主體制定個性化清單，如學校梳理37條主要權力，涵蓋招生錄取、職稱評定、食堂管理等環(huán)節(jié)。所有權力清單均繪制成工作流程圖，直觀呈現(xiàn)權力運行全鏈條，讓干部“一圖看懂、按圖辦事”，群眾“一圖看清、按圖監(jiān)督”。

閉環(huán)化風險防控，破解監(jiān)督被動滯后難題。在明確權力邊界的基礎上，回龍圩區(qū)構建風險清單與防控清單的閉環(huán)防控體系。通過“自己找、群眾提、領導點、集體評、班子定”的多元方式，全面排查權力運行各環(huán)節(jié)的廉潔風險點，累計梳理2589個風險隱患，其中項目建設領域45個、村級集體經(jīng)濟管理領域736個。針對每個風險點，按照前期預防、中期監(jiān)控、后期處置三個階段制定防控措施，如項目建設中明確資格審查標準、過程公開要求、審計監(jiān)督流程；村級財務中實行“村財鎮(zhèn)管”“三簽字一審批一審核”制度。這種“風險識別—防控執(zhí)行—責任落實”的閉環(huán)，讓監(jiān)督從“事后追責”轉向“事前預防、事中管控”，實現(xiàn)抓早抓小、防微杜漸。

動態(tài)化制度調適，破解制度滯后空轉難題。制度的生命力在于適應實踐需求，回龍圩區(qū)建立“立改廢”動態(tài)調適機制，根據(jù)基層實踐中發(fā)現(xiàn)的問題及時優(yōu)化制度。截至目前，共完成1729項制度的立改廢工作，針對群眾反映的項目驗收不規(guī)范問題，修訂防控清單將“群眾代表參與驗收”納入必經(jīng)流程；針對村級財務不透明問題，完善“鄉(xiāng)村振興月例會”公示制度，每月公開收支明細。在執(zhí)行層面，建立臺賬制、交辦制、銷號制、通報制、倒查制“五制”配套機制，對制度執(zhí)行中出現(xiàn)的問題做到及時發(fā)現(xiàn)、快速交辦、跟蹤整改，對整改不力的實行“一案雙查”，確保制度始終貼合治理實際，避免“紙上談兵”。

（二）協(xié)同化落地推進，形成多元聯(lián)動的執(zhí)行監(jiān)督體系

制度的生命力在于執(zhí)行，回龍圩區(qū)推動政治層面推動力、科層體系執(zhí)行力、群眾層面參與力的三重制度邏輯深度融合，構建“干部照單干、監(jiān)督跟著走、責任層層傳”的執(zhí)行機制，確保權責清單制度不是擺樣子，而是真正融入日常治理。

以標準化操作推動干部照單履職。為了讓干部清楚知道“怎么干”，回龍圩區(qū)通過編制《兩賬四單操作手冊》和《崗位廉潔風險防控明白卡》，將復雜的權力運行流程簡化為清晰的標準化操作程序。手冊詳細載明了每項權力的行使程序、所需材料、辦理時限和責任人員，干部只需照單操作，就能實現(xiàn)“服務事項依法辦、辦理要求告知辦、符合條件必須辦、資料齊全馬上辦”的工作目標。這種標準化設計，將權力運行從依賴個人操守與經(jīng)驗轉變?yōu)樽裱鞔_規(guī)則流程，極大地降低了自由裁量權濫用的風險。在學校食堂管理、項目建設等領域，標準化操作帶來的效率提升和腐敗風險下降尤為明顯。干部履職有了明確的“路線圖”和“說明書”，減少了因規(guī)則不清導致的猶豫和錯誤，更壓縮了權力尋租的灰色空間。

以多元化監(jiān)督構建立體防控網(wǎng)絡。監(jiān)督能否跟上，直接關系制度執(zhí)行的效果?；佚堐讌^(qū)構建了內(nèi)外結合、線上線下聯(lián)動的立體化監(jiān)督網(wǎng)絡，確保權力運行全程處于監(jiān)督之下。內(nèi)部監(jiān)督上，紀委依托“每月例行查、隨機暗訪查、依據(jù)責任查”等方式，對制度執(zhí)行情況開展常態(tài)化監(jiān)督檢查，形成明責、履責、督責、考責、問責的完整鏈條。外部監(jiān)督上，通過全面公開權力清單和運行流程，設立線下投訴點和線上掃碼監(jiān)督平臺，建立“評價必聽、建議必接、投訴必查、違紀必懲、結果必復”的反饋機制，有效激發(fā)了群眾監(jiān)督積極性。這種監(jiān)督格局既發(fā)揮了政治監(jiān)督的威懾作用，又激活了社會監(jiān)督的約束功能，使監(jiān)督從“少數(shù)人盯多數(shù)人”轉變?yōu)椤岸鄶?shù)人盯多數(shù)人”，形成了“干部清正、政府清廉”的倒逼機制。

以協(xié)同化推進凝聚各方合力。回龍圩區(qū)構建了“四責協(xié)同”的責任體系，即區(qū)委承擔主體責任、區(qū)委書記承擔第一責任人責任、班子成員履行“一崗雙責”、紀委專責監(jiān)督責任，并通過“區(qū)級領導聯(lián)點包片工作責任制”將責任壓力下沉至一線。按照“誰主管、誰負責”原則，由組織、教育、衛(wèi)健、財政等部門分別牽頭機關、學校、醫(yī)院、企業(yè)等七大清廉單元的制度落實工作，形成“系統(tǒng)主抓、單位主建”的推進格局。這種協(xié)同化推進，不僅確保了政治邏輯的強勢驅動能夠轉化為科層體系的具體行動，避免了“中層梗阻”，更通過責任共擔、績效聯(lián)動，激發(fā)了各部門的內(nèi)生動力。

（三）效能化治理轉型，推動權力運行向為民服務聚焦

權責清單制度并非單純的權力約束工具，而是以“治權”促成“善治”，推動基層治理從“圍著權力轉”轉向“圍著服務轉”，從政府單向管控轉向多元主體協(xié)同治理，讓制度成果真正惠及群眾。

以透明化用權重建干群信任。過去權力運行“暗箱化”導致群眾猜疑，而權責清單將權力運行置于陽光之下，權力清單讓群眾清楚各部門的職權范圍和工作流程，風險清單展現(xiàn)政府自我加壓的決心，防控清單讓社會監(jiān)督有的放矢。在“六小園”建設中，群眾通過參與監(jiān)督、自籌資金、投工投勞，從治理的被動接受者轉變?yōu)橹鲃訁⑴c者；在村級小微項目實施中，全區(qū)66個自然村的6821個項目全部實現(xiàn)“村民零信訪、干部零違紀、項目零投訴、不合規(guī)支出零入賬”。這種透明用權徹底改變了以往暗箱操作造成的隔閡，推動干群關系從緊張對立走向密切合作，回龍圩區(qū)連續(xù)獲得全省信訪“三無”縣區(qū)榮譽稱號，正是干群關系改善的最好證明。

以規(guī)范化運行優(yōu)化營商環(huán)境。權力運行不規(guī)范曾是制約發(fā)展的突出瓶頸，權責清單通過明確權力邊界、規(guī)范運行流程，有效降低了制度性交易成本，營造了穩(wěn)定、公平、透明的營商環(huán)境。權力清單明確了市場準入、項目審批等關鍵環(huán)節(jié)的標準和時限，防控清單阻斷了吃拿卡要等亂作為行為，讓市場主體能夠形成穩(wěn)定預期、安心經(jīng)營。在柑橘產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)資金獎補、苗木采購、網(wǎng)棚搭建等環(huán)節(jié)全程規(guī)范，確保補貼精準發(fā)放到種植戶手中；良好的營商環(huán)境吸引了327名青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。2020年以來，回龍圩區(qū)組織實施的22個市區(qū)級重點項目均順利推進，未發(fā)生一起因權力濫用導致的糾紛，營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

以常態(tài)化調適構建長效治理機制。回龍圩區(qū)通過構建“社會發(fā)現(xiàn)、政治執(zhí)紀、科層糾錯”的動態(tài)調適機制，讓制度能夠持續(xù)吸收社會反饋、回應治理需求。社會監(jiān)督和群眾反饋成為制度優(yōu)化的信息源，如群眾反映學校食堂食材采購不透明，推動修訂防控清單，引入家長代表全程參與采購驗收；政治問責和紀律約束成為糾偏整改的推動力，對制度執(zhí)行不力的單位和個人嚴肅問責；科層體系的立改廢工作則將個別經(jīng)驗轉化為普遍規(guī)范，累計完成1729項制度的優(yōu)化。這種常態(tài)化調適機制避免了運動式治理的短期效應，確保制度能夠隨著實踐發(fā)展不斷創(chuàng)新，持續(xù)回應治理的新要求新挑戰(zhàn)，從而始終保持生機活力。

三、從“治官”到“治權”：基層治理現(xiàn)代化路徑探索的啟示

回龍圩區(qū)權責清單制度的創(chuàng)新實踐，不僅是一套基層權力監(jiān)督的具體方案，更是對如何通過制度建構將權力真正關進籠子這一時代命題的基層回答。其深刻價值在于從歷史與時代兩個維度回應了反腐敗的根本命題，為構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制提供了實踐范本，也為在國家治理現(xiàn)代化進程中推進權力監(jiān)督體系改革提供了有益啟示。

（一）理念轉型：從“治官”追責到“治權”全程管控

基層反腐敗工作往往側重于對腐敗分子的查處和懲處，這是一種必要的“治官”手段。然而，如果僅僅停留在“治官”層面，就容易陷入“前腐后繼”的被動循環(huán)——查處一批，又滋生一批?；佚堐讌^(qū)的實踐深刻表明，權力監(jiān)督的治本之策，在于推動治理思維從“管住官員”向“管住權力”轉變。

跳出“治官”追責局限，轉向全程“治權”邏輯。“治官”是事后救濟手段，而“治權”是事前預防、事中管控的根本之策?；佚堐讌^(qū)通過權責清單將監(jiān)督嵌入權力運行的每一個節(jié)點，權力被置于制度軌道上運行。單位“照單控權”，干部“照單操作”，群眾“照單監(jiān)督”，紀委“照單檢查”，形成了一個權責清晰、程序嚴密、制約有效的規(guī)范用權體系。這就使得腐敗行為難以發(fā)生，即使發(fā)生也能被及時察覺和制止，從而實現(xiàn)了從依賴事后懲處轉向過程監(jiān)控與多元監(jiān)督并重的現(xiàn)代化轉型。

以制度理性替代人格信任，強化“不能腐”的制度約束。基層治理中，群眾對干部的信任不應依賴個人品行，而應建立在規(guī)范的制度基礎上。權責清單是一套權力分解、流程規(guī)范、責任鎖定的制度技術，通過清單化、流程化手段，將集中、模糊的裁量權分解為具體、公開的流程節(jié)點，使權力運行變得可視化、可追溯、可監(jiān)督，任何一項權力的行使都處在多層級監(jiān)督之中，形成“用權必留痕、行權即負責”的制度化壓力。這種基于制度的“系統(tǒng)信任”，避免了“干部犯錯、組織追責、新的干部再犯錯”的惡性循環(huán)，真正建立“不敢腐、不能腐、不想腐”的治理生態(tài)。

兼顧制度剛性與實踐彈性，確保制度適配性。權力清單不僅是權力更是責任，權責對等才能讓制度落地。回龍圩區(qū)在制度設計中既明確剛性要求，如權力運行的必經(jīng)流程、風險防控的必守底線，又預留實踐彈性，如賦予基層黨委一定的處分事務處置空間，允許在協(xié)調鄉(xiāng)村糾紛等特殊場景下的靈活處置，避免“一刀切”導致制度“水土不服”。這種“剛柔并濟”的設計，讓制度既具嚴肅性，又貼合基層實際，提高了制度的適配性和執(zhí)行力。

（二）體系構建：政治、科層、社會三重邏輯的有機契合

權責清單制度的成功，關鍵在于實現(xiàn)了政治邏輯、科層邏輯、社會邏輯的深度融合與協(xié)同發(fā)力，形成了可持續(xù)的“對抗性合作”格局，避免了單一邏輯推進制度創(chuàng)新的局限性。

以政治邏輯定方向，依托黨委主導與“四責協(xié)同”注入改革勢能。黨的領導是制度創(chuàng)新的根本保證，政治邏輯為制度推行提供了強大的組織動員力和執(zhí)行剛性?；佚堐讌^(qū)的實踐鮮明體現(xiàn)了“黨的領導”這一根本政治原則。面對嚴峻的腐敗形勢，區(qū)黨委將權責清單制度定位為“清廉回龍圩”建設的核心工具，通過將其納入全面從嚴治黨主體責任考核并實行“一票否決”，賦予了制度極高的政治優(yōu)先級。構建的“四責協(xié)同”機制（區(qū)委主體責任、書記第一責任、班子成員“一崗雙責”、紀委監(jiān)督責任），形成了責任層層傳導的閉環(huán)，為制度構建與執(zhí)行注入了強大的政治勢能。正是這種政治邏輯的勢能，打破了基層治理的路徑依賴和科層惰性，讓制度推行從“選答題”變?yōu)椤氨卮痤}”。

以科層邏輯強執(zhí)行，通過標準化、留痕化規(guī)范權力運行流程。回龍圩區(qū)權責清單制度深度融合了現(xiàn)代科層治理的理性化、程序化內(nèi)核，通過系統(tǒng)梳理權力事項、精準排查風險點、劃分風險等級、配以前中后期防控措施，構建了一個標準化、流程化的內(nèi)部控制機制。“資料臺賬”與“財務專賬”的要求，體現(xiàn)了全過程留痕、可追溯的科層管理原則?！罢諉温穆殹笔沟脧碗s的權力運行變得程序清晰、責任到崗，極大地提升了內(nèi)部管理的規(guī)范性與效率。這種設計是對傳統(tǒng)科層制弊病的精細化改良，用明確的規(guī)則替代模糊的經(jīng)驗，用穩(wěn)定的流程替代隨意的裁量，從根本上壓縮了權力濫用的制度空間。

以社會邏輯增活力，形成“多數(shù)人監(jiān)督少數(shù)人”的格局。基層治理的現(xiàn)代化，離不開群眾從被動管理對象向主動監(jiān)督主體的轉變。社會邏輯的核心是通過信息賦能、渠道保障與激勵引導，激活群眾參與的積極性?；佚堐讌^(qū)通過清單化公開徹底打破權力“黑箱”，讓群眾“明白監(jiān)督什么”；通過線上線下平臺暢通訴求渠道，讓群眾“方便進行監(jiān)督”；通過建立“評價必聽、建議必接、投訴必查”的反饋承諾，讓群眾“監(jiān)督有效果”。當群眾切實感受到參與帶來的治理改善時，參與意愿會顯著增強，形成“參與、成效、再參與”的正向循環(huán)。社會邏輯的融入使制度超越了內(nèi)部控制的范疇，成為構建“群眾明白、干部清白”新型干群關系的橋梁，為權力監(jiān)督贏得了廣泛的社會認同與信任基礎。

（三）實踐導向：縣域是權責清單制度創(chuàng)新的關鍵場域

縣級層面作為連接宏觀政策與微觀實踐的樞紐，是探索權責清單制度的關鍵層級?；佚堐讌^(qū)的實踐表明，以縣域為單元推行權責清單制度，既具有操作可行性，又能為更高層級制度建設提供實踐樣本，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵場域。

縣域層面具有樞紐性與可操作性，是系統(tǒng)梳理和規(guī)范權力運行的最佳層級。縣域在國家治理體系中處于承上啟下的關鍵位置，上承接省市政策，向下直接領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊；既有相對完整的黨政機構和權力體系，又直面基層社會的具體治理問題。在縣域層面系統(tǒng)梳理權責清單，能夠有效覆蓋基層治理的主要權力事項和風險點，具備系統(tǒng)性改革的操作空間?？h域的尺度使得制度設計既能保持一定的統(tǒng)一性和規(guī)范性，又能結合地方實際進行必要的調適，避免“一刀切”帶來的水土不服。回龍圩區(qū)梳理出33個單位的943條權力清單和2589個風險點，正是這種系統(tǒng)性和操作性在縣域層面的具體體現(xiàn)。

“回龍圩實踐”為更高層級權力規(guī)范提供技術參考與方法論啟示。雖然目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職清單已全面推行，但更高層級的政府部門權力運行仍缺乏類似的“規(guī)范化指南”?；佚堐讌^(qū)權責清單制度所體現(xiàn)的清單化、流程化、透明化、留痕化的技術路徑，以及政治、科層、社會三重邏輯協(xié)同的推進方法，對于在更高層級、更廣領域推行權責清單制度具有重要的參考價值。權責清單制度是一套將宏大政治要求轉化為具體治理技術、將原則性規(guī)定轉化為可操作流程、將內(nèi)部監(jiān)督拓展為社會共同參與的系統(tǒng)性方案。這套方案的核心，在于通過技術工具實現(xiàn)權力的分解、公開與制約，其方法論意義超越了基層治理的范疇。

回龍圩區(qū)的案例不會因其地域小而價值小，其實踐意義的重大性恰如小崗村改革拉開了中國改革開放大幕之意義的重大性。這就啟示我們，鏟除腐敗滋生的土壤和條件，營造風清氣正的政治生態(tài)，是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程。當前，應在總結鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職清單和類似回龍圩區(qū)這樣的縣級實踐經(jīng)驗基礎上，科學評估、穩(wěn)妥推進權責清單制度向地方各級政府工作部門、乃至更廣的公共權力領域延伸。通過逐級梳理權力、公開流程、防控風險、壓實責任，逐步編織一張覆蓋各級各類權力運行全過程的監(jiān)督制度網(wǎng)絡，從根本上壓縮腐敗增量空間，為打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)、總體戰(zhàn)提供堅實的制度支撐，最終實現(xiàn)海晏河清、朗朗乾坤的政治生態(tài)，確保黨和國家的長治久安。

作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院課題組；課題組成員：陳文勝，湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、教授、博士生導師；謝宗藩，湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院副教授；張寧，湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院博士研究生;