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關(guān)于當(dāng)前我國(guó)宏觀稅負(fù)走勢(shì)的初步探討

劉佐

中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

國(guó)家稅務(wù)總局稅收科研所原所長(zhǎng)

2025年10月23日，中共二十屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》，其中提出“保持合理的宏觀稅負(fù)水平”。這是進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代以來(lái)，中共中央提出“穩(wěn)定稅負(fù)”“減稅降費(fèi)”以后關(guān)于宏觀稅負(fù)問(wèn)題的最新重要指導(dǎo)意見(jiàn)。

宏觀稅負(fù)是稅制的基本要素之一，直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活，也涉及政治和社會(huì)穩(wěn)定。因此，合理設(shè)計(jì)、適時(shí)調(diào)整宏觀稅負(fù)水平，是各國(guó)稅制建設(shè)中必須妥善處理的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)立足本國(guó)國(guó)情，既要考慮政府收支的需要和可能，也要與納稅人的負(fù)擔(dān)能力和享受的公共服務(wù)相適應(yīng)，還要考慮國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和稅收競(jìng)爭(zhēng)等因素。所以，這是一個(gè)政策性、專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性都很強(qiáng)的問(wèn)題，值得認(rèn)真研究，需要集思廣益。

一、宏觀稅負(fù)的基本概念

何為宏觀稅負(fù)？這是一個(gè)既簡(jiǎn)單又復(fù)雜但是必須厘清的有趣的基本問(wèn)題。曾經(jīng)有不少人問(wèn)我：我國(guó)宏觀稅負(fù)水平到底高不高？為什么財(cái)稅部門(mén)、企業(yè)界和學(xué)界對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的看法差異很大，財(cái)稅部門(mén)的一些人說(shuō)我國(guó)的宏觀稅負(fù)水平不高，企業(yè)界人士的看法則普遍相反，學(xué)者們的看法也不盡相同？我認(rèn)為各方面的意見(jiàn)應(yīng)該都有其依據(jù)，但是看問(wèn)題的角度和計(jì)算口徑不盡相同。財(cái)稅部門(mén)所說(shuō)的宏觀稅負(fù)，通常被稱(chēng)為小口徑和中口徑的宏觀稅負(fù)；企業(yè)界所說(shuō)的宏觀稅負(fù)，通常被稱(chēng)為大口徑的宏觀稅負(fù)；學(xué)者們所說(shuō)的宏觀稅負(fù)，口徑也不盡相同；各方面計(jì)算宏觀稅負(fù)時(shí)使用的數(shù)據(jù)的來(lái)源也不盡相同，結(jié)論自然不會(huì)相同。本文中使用的數(shù)據(jù)，除了另有說(shuō)明者以外，主要使用我國(guó)財(cái)政部公布的最新數(shù)據(jù)。

目前稅務(wù)部門(mén)所說(shuō)的宏觀稅負(fù)，一般只包括本部門(mén)征收的增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅等16種稅收，不包括海關(guān)代征的增值稅和消費(fèi)稅。據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)，2024年，上述16種稅收的凈收入近154270億元，占我國(guó)當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（以下使用英文縮寫(xiě)GDP）的比重為11.4%（2025年初步統(tǒng)計(jì)約為11.2%）。財(cái)政部門(mén)所說(shuō)的宏觀稅負(fù)，除了上述16種稅收以外，還包括海關(guān)征收的關(guān)稅、船舶噸稅和代征的增值稅、消費(fèi)稅。2024年，上述18種稅收的總額近175007億元，占我國(guó)當(dāng)年GDP的比重為13%（2025年初步統(tǒng)計(jì)約為12.6%）。按照包括稅收收入、收費(fèi)等非稅收入的全國(guó)財(cái)政收入即一般公共預(yù)算收入計(jì)算，2024年的收入總額為219734億元，占我國(guó)當(dāng)年GDP的比重為16.3%（2025年初步統(tǒng)計(jì)約為15.4%）。企業(yè)界所說(shuō)的宏觀稅負(fù)，不僅包括納入一般公共預(yù)算收入中的稅收和政府收費(fèi)等項(xiàng)目，而且包括上繳政府的其他收入，如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、政府性基金和國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)等，甚至包括一些不合理、不合法的政府收入（如某些收費(fèi)、罰款、攤派和“贊助”等）。即便企業(yè)利潤(rùn)微薄或者發(fā)生虧損，職工工資比較低，通常也不能免征社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。本人曾經(jīng)在一個(gè)企業(yè)化管理的事業(yè)單位工作數(shù)年，對(duì)于企業(yè)和職工的上述負(fù)擔(dān)也有一些切身感受。

改革開(kāi)放初期，我國(guó)的政府收入以財(cái)政收入為主，其他收入很少，財(cái)政收入占GDP的比重大體上相當(dāng)于政府收入即大口徑的宏觀稅負(fù)水平。后來(lái)，隨著非稅政府收入項(xiàng)目特別是一般公共預(yù)算收入以外的政府收入項(xiàng)目逐漸增多,規(guī)模逐漸擴(kuò)大，甚至出現(xiàn)了某些失控的現(xiàn)象，政府收入和企業(yè)負(fù)擔(dān)即大口徑的宏觀稅負(fù)就與過(guò)去大不一樣了。而且，某些不合理、不合法的政府收入嚴(yán)重地?cái)D占了正常的稅收收入、財(cái)政收入和政府收入。

目前國(guó)內(nèi)外各方面比較公認(rèn)的宏觀稅負(fù)指標(biāo)，是一個(gè)國(guó)家當(dāng)年的政府收入占該國(guó)當(dāng)年GDP的的比重，即大口徑的宏觀稅負(fù)水平。按照比較權(quán)威的國(guó)際貨幣基金組織（以下使用英文縮寫(xiě)IMF）的政府財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)口徑，政府財(cái)政收入應(yīng)當(dāng)包括稅收，社會(huì)保險(xiǎn)稅（費(fèi)），贈(zèng)與和其他收入（其中主要項(xiàng)目為財(cái)產(chǎn)收入、商品銷(xiāo)售收入和罰沒(méi)收入等）。我國(guó)財(cái)政部按照這個(gè)口徑計(jì)算的廣義政府收入，包括一般公共預(yù)算收入；政府性基金收入（如鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金和彩票公益金等，不包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入）；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入（如煙草企業(yè)、石油石化企業(yè)和電力企業(yè)等企業(yè)上繳的利潤(rùn)等）；社會(huì)保險(xiǎn)基金收入（其中主要項(xiàng)目為各類(lèi)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金）4項(xiàng)，俗稱(chēng)“全口徑”或者“四本賬”。2024年，上述政府4項(xiàng)收入分別為219734億元、14332億元、6791億元和120135億元，剔除其中重復(fù)計(jì)算的部分以后，合計(jì)333753億元，占我國(guó)當(dāng)年GDP的比重為24.8%。

有些人簡(jiǎn)單地按照上述4項(xiàng)政府收入的合計(jì)數(shù)計(jì)算我國(guó)的宏觀稅負(fù)，沒(méi)有剔除其中重復(fù)計(jì)算的部分；另一些人將我國(guó)的增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等主要稅費(fèi)的稅（費(fèi)）率合計(jì)作為我國(guó)的宏觀稅負(fù)，沒(méi)有考慮不同稅費(fèi)的稅（費(fèi)）率與計(jì)征依據(jù)的關(guān)系，這些計(jì)算方法顯然不妥，得出的結(jié)果自然也不足為憑。

此外，有些人提出，從我國(guó)的實(shí)際情況考慮，政府性基金收入中國(guó)有土地使用權(quán)出讓的凈收入也應(yīng)當(dāng)計(jì)入政府收入，這種觀點(diǎn)不無(wú)道理，應(yīng)當(dāng)可以討論。至于公立學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位收取的學(xué)費(fèi)、醫(yī)藥費(fèi)等項(xiàng)目是否應(yīng)該計(jì)入政府收入，也有不同的看法。

二、近年來(lái)我國(guó)宏觀稅負(fù)的調(diào)整情況

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，其中提出了穩(wěn)定稅負(fù)的要求。當(dāng)時(shí)人們對(duì)于這個(gè)提法的理解不盡相同，一些人認(rèn)為這是為了防止宏觀稅負(fù)水平繼續(xù)提高，加重納稅人的負(fù)擔(dān)；另一些人則認(rèn)為這是為了防止宏觀稅負(fù)水平下降，加大財(cái)政收支的壓力；也有一些人兼有上述兩方面的考慮。

此后，由于世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化、我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩和政府稅費(fèi)負(fù)擔(dān)偏重，企業(yè)關(guān)于減稅降費(fèi)的呼聲逐漸加大，很快引起了黨中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和領(lǐng)導(dǎo)同志的高度關(guān)注，并迅速采取了相應(yīng)的措施。例如，2015年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、2016年3月十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《政府工作報(bào)告》，都提出了降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的要求，我國(guó)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)政策開(kāi)始發(fā)生重大調(diào)整。

2016年7月，中共中央政治局會(huì)議提出降低宏觀稅負(fù)，明確了宏觀稅負(fù)調(diào)整的方向，而且不再限于企業(yè)的稅負(fù)。同年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將上述提法進(jìn)一步調(diào)整為減稅降費(fèi)，從而使降低宏觀稅負(fù)的內(nèi)涵更加明確和精準(zhǔn)，也就是說(shuō)，既要減稅，也要降費(fèi)。

據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，自2017年起，每年全國(guó)新增減稅降費(fèi)總額都超過(guò)了1萬(wàn)億元，有些年度甚至超過(guò)了2萬(wàn)億元，其中2020年超過(guò)了2.6萬(wàn)億元，此后包括今年即2026年繼續(xù)逐年減稅降費(fèi)，涉及增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等諸多稅種、政府性基金和收費(fèi)。與此相應(yīng)，同期全國(guó)政府收入占GDP的比重也呈現(xiàn)出逐步明顯下降的趨勢(shì)，從2015年的28.5%降至2024年的24.8%；9年間下降了3.7個(gè)百分點(diǎn)，降幅為13.0%。其中，2020年至2024年，各年度政府收入總額占GDP的比重分別為24.3%、24.9%、24.3%、25.1%和24.8%。由此可見(jiàn)，我國(guó)大口徑的宏觀稅負(fù)水平已經(jīng)趨于基本穩(wěn)定。

三、關(guān)于我國(guó)宏觀稅負(fù)走勢(shì)的初步探討

IMF的政府財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)顯示，近年來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家的宏觀稅負(fù)水平普遍高達(dá)30%以上，有些國(guó)家超過(guò)了40%甚至50%，如2024年法國(guó)為51.4%，瑞典為47.6%，加拿大為42.7%，日本為37.6%，澳大利亞為36.7%；發(fā)展中國(guó)家的宏觀稅負(fù)水平一般為20%左右，如2024年泰國(guó)為21.4%，印度為20.5%，哈薩克斯坦為19.1%，緬甸為15.6%，肯尼亞為17.5%，埃及為15.8%，剛果（金）為15.2%，烏干達(dá)為14.7%，墨西哥為24.6%，智利為23.9%，秘魯為18.7%，委內(nèi)瑞拉為14.0%?？傮w來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)的宏觀稅負(fù)水平明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家的宏觀稅負(fù)水平，在發(fā)展中國(guó)家中則屬于偏高的水平。同時(shí)，我們研究稅負(fù)問(wèn)題時(shí)不應(yīng)當(dāng)只考察政府收入占GDP的比重，還應(yīng)當(dāng)考慮各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理水平的差異，并將宏觀稅負(fù)與政府債務(wù)的規(guī)模、提供公共服務(wù)的范圍和質(zhì)量等方面的情況一起考察。

實(shí)踐證明，近年來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院作出的關(guān)于減稅降費(fèi)的決策是正確的，效果是明顯的。展望未來(lái)，要保持合理的宏觀稅負(fù)水平，首先應(yīng)當(dāng)考慮我國(guó)宏觀稅負(fù)水平的現(xiàn)狀和相關(guān)因素。在近年來(lái)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度普遍放慢、紛紛采取減稅等刺激措施和我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨諸多壓力、持續(xù)減稅降費(fèi)的情況下，貿(mào)然急于明顯提高我國(guó)的宏觀稅負(fù)水平，應(yīng)該不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生和增強(qiáng)我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。鑒于目前我國(guó)的宏觀稅負(fù)水平并不低，減稅降費(fèi)也不是沒(méi)有空間，繼續(xù)適當(dāng)減稅降費(fèi)不僅是必要的，而且是可能的。

首先，減稅降費(fèi)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展可以會(huì)為政府帶來(lái)越來(lái)越多的財(cái)源，這一點(diǎn)已經(jīng)被各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)踐所證明。2025年，我國(guó)年初確定的全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)5%的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，2026年應(yīng)該會(huì)繼續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，稅收收入、財(cái)政收入和政府收入也應(yīng)該會(huì)隨之逐漸增加。

第二，通過(guò)改革和完善稅費(fèi)制度，特別是盡快完善目前我國(guó)主體稅種中的消費(fèi)稅和個(gè)人所得稅制度；逐步推進(jìn)“費(fèi)改稅”，即將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等具有稅收性質(zhì)的政府收費(fèi)和基金等改為稅收，從而實(shí)施更加規(guī)范和高效的管理，應(yīng)該可以增加不少稅費(fèi)收入。

第三，通過(guò)完善稅費(fèi)管理制度、加強(qiáng)征收工作、提高征收人員的素質(zhì)、改善征收裝備和技術(shù)等措施，可以進(jìn)一步提高征納工作的效率，降低征納雙方的成本和費(fèi)用，減少稅費(fèi)流失，從而從多方面增加政府收入。例如，近年來(lái)全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)的信息化管理水平快速提高，成效顯著；稅務(wù)、海關(guān)和公安等部門(mén)配合，依法查處了大量的稅收違法案件，挽回了大量的稅收和經(jīng)濟(jì)損失。

第四，其他方面的財(cái)源也有很大的增收潛力，特別是得到政府多方面支持、資源豐厚、實(shí)力強(qiáng)大的企業(yè)（如煙草、石化、投資服務(wù)、電力、電信、金融、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)的國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)），應(yīng)當(dāng)也有可能為政府提供更多的收入。中共二十屆三中全會(huì)決定中已經(jīng)提出“把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理”，此舉應(yīng)該也能帶來(lái)可觀的政府收入。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)大力完善政府支出管理，量入為出，量力而行，盡力而為。只要上上下下、方方面面一起努力，合理確定支出項(xiàng)目和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，勤儉節(jié)約，提高效率，降低成本，減少損失和浪費(fèi)，嚴(yán)懲貪污和腐敗，減少政府支出的潛力也是很大的。例如，審計(jì)機(jī)關(guān)每年都會(huì)在審計(jì)政府支出時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理大量違規(guī)問(wèn)題；紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)近年來(lái)每年立案數(shù)十萬(wàn)起，貪官污吏們給國(guó)家、人民造成的經(jīng)濟(jì)損失、負(fù)擔(dān)和惡劣的社會(huì)影響觸目驚心。從中長(zhǎng)期看，進(jìn)一步深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，減少機(jī)構(gòu)、人員和相應(yīng)的開(kāi)支，從而減輕民負(fù)，將更多的財(cái)力用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生，也是一項(xiàng)重要而艱巨的任務(wù)。

從中長(zhǎng)期看，根據(jù)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宏觀稅負(fù)變化的總體趨勢(shì)和我國(guó)的情況，隨著經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大、人均GDP的增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高、人民生活的改善和政府收支管理的完善等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素的變化，逐步適當(dāng)提高我國(guó)的宏觀稅負(fù)將是必要的，也是可能的。

此外，宏觀稅負(fù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也很重要。首先，應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅費(fèi)改革逐步加大政府收入中稅收收入的比重，降低非稅收入所占的比重。2024年，在我國(guó)的政府收入中，稅收收入僅占52.4%，非稅收入占比高達(dá)47.6%，甚至有些地區(qū)的非稅收入中已經(jīng)大大超過(guò)了當(dāng)?shù)氐亩愂帐杖搿?024年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入為88263億元，比我國(guó)第一大稅種增值稅收入65727億元還要多22536億元，相當(dāng)于全國(guó)稅收的50.4%（2025年初步統(tǒng)計(jì)約為51.7%）。這種狀況應(yīng)當(dāng)盡快改變。第二，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)控制政府債務(wù)的規(guī)模和增長(zhǎng)速度，因?yàn)楝F(xiàn)在發(fā)行公債，以后將主要依靠稅收還本付息。所以，公債相當(dāng)于提前使用的稅款和延期征收的稅款。2024年，我國(guó)中央政府、地方政府發(fā)債合計(jì)146455億元，相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)稅收收入的83.7%、一般公共預(yù)算收入的66.7%和政府收入的45.1%。截至2024年末，我國(guó)政府債務(wù)的余額已經(jīng)達(dá)到92.6萬(wàn)億元，分別相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)稅收收入、一般公共預(yù)算收入和政府收入的5.3倍、4.2倍和2.8倍。其中，國(guó)債余額為34.6萬(wàn)億元，地方政府法定債務(wù)余額為47.5萬(wàn)億元，地方政府隱性債務(wù)余額為10.5萬(wàn)億元。這些債務(wù)還本付息的現(xiàn)實(shí)壓力和長(zhǎng)遠(yuǎn)影響都不應(yīng)忽視。■

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