導(dǎo)讀

英國(guó)政府1月20日發(fā)表聲明，宣布通過中國(guó)駐英國(guó)使館新館舍的規(guī)劃審批。為何這份審批會(huì)耗時(shí)八年之久？規(guī)劃是如何平衡效率與公平的？中英兩種規(guī)劃邏輯背后，折射出怎樣的國(guó)家治理智慧與時(shí)代使命？中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)國(guó)外城市規(guī)劃分會(huì)專家為您講述背后的故事。

本文字?jǐn)?shù)：2846字

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作 者

周國(guó)艷（中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)國(guó)外城市規(guī)劃分會(huì)委員，蘇州大學(xué)金螳螂建筑學(xué)院教授）

2026年1月20日，英國(guó)住房、社區(qū)和地方政府事務(wù)部正式批準(zhǔn)了中國(guó)駐英國(guó)使館新館舍的規(guī)劃申請(qǐng)。這一歷時(shí)八年的審批拉鋸戰(zhàn)，不僅是一則外交新聞，更成為了觀察中英兩國(guó)規(guī)劃管控體系差異的絕佳案例。

一

八年長(zhǎng)跑：英國(guó)規(guī)劃體系的程序正義及其效率困境

中國(guó)駐英使館新館舍項(xiàng)目始于2018年，選址于歷史悠久的皇家鑄幣廠舊址。這個(gè)位于倫敦塔附近、毗鄰金融區(qū)的黃金地塊，本應(yīng)建成歐洲最大的駐外使館，配備工作人員住所、文化交流中心和商務(wù)中心。然而，原本常規(guī)的規(guī)劃審批卻演變成了一場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)八年的“馬拉松”。

1月20日在英國(guó)倫敦拍攝的原英國(guó)皇家造幣廠建筑 ? 新華視界

使館項(xiàng)目之所以歷時(shí)八年得以批準(zhǔn)，據(jù)分析，在很大程度上是緣于使館的重要區(qū)位、性質(zhì)以及英國(guó)規(guī)劃體系中嚴(yán)格的法定程序。根據(jù)英國(guó)的規(guī)劃法，所有規(guī)劃申請(qǐng)必須依法經(jīng)過嚴(yán)格的公示、公眾咨詢、環(huán)境評(píng)估等環(huán)節(jié)。

英國(guó)地方自主權(quán)和社會(huì)參與的法律基礎(chǔ)主要是2011年頒布《地方主義法》（Localism Act 2011），該法改革并廢除了2004年規(guī)劃體系中區(qū)域?qū)用娴目臻g戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了從“國(guó)家—區(qū)域—地方”的三級(jí)規(guī)劃體系向以國(guó)家層面的《國(guó)家規(guī)劃政策框架》（The National Planning Policy Framework，簡(jiǎn)稱NPPF）、地方層面的地方規(guī)劃（Local Plan）與鄰里規(guī)劃(Neighbourhood Plan)所構(gòu)成的“新二級(jí)”空間規(guī)劃體系。其核心理念就是讓最了解、最關(guān)心當(dāng)?shù)厍闆r的人來規(guī)劃本地未來，賦予社區(qū)在規(guī)劃決策中的法定角色和具體權(quán)力，這不僅僅是征求意見，旨在彌合民主赤字，讓公眾對(duì)影響其生活的決策擁有更大話語權(quán)。社區(qū)參與的“剛性”還體現(xiàn)在法律要求地方政府必須履行的程序上，并非可選項(xiàng)。例如每個(gè)地方規(guī)劃當(dāng)局都必須編制和落實(shí)一份《社區(qū)參與聲明》，明確規(guī)定其在制定規(guī)劃政策文件和審理規(guī)劃申請(qǐng)時(shí)將如何依法征詢社區(qū)意見。這是規(guī)劃當(dāng)局的強(qiáng)制性義務(wù)。

由此可見，英國(guó)規(guī)劃體系中的社區(qū)參與不僅是形式，更是實(shí)質(zhì)性的決策環(huán)節(jié)。因此，過程中的任何異議包括社區(qū)意見與議員提案等都可能觸發(fā)審查延期。部分英國(guó)立法官員和媒體渲染的“陰謀論”，也會(huì)屢屢成為推遲審批的理由。再者，該項(xiàng)目的規(guī)劃決策還受到政治因素影響。據(jù)英國(guó)《每日電訊報(bào)》披露，美國(guó)白宮官員曾在倫敦私下會(huì)面時(shí)向英方“表達(dá)關(guān)切”，直接影響了審批進(jìn)程。

結(jié)果表明，這種對(duì)程序正義的極致追求，有利于保障各相關(guān)利益方參與決策的話語權(quán)，增強(qiáng)居民對(duì)規(guī)劃成果的認(rèn)同感，減少項(xiàng)目實(shí)施過程中的社會(huì)阻力和負(fù)面影響。但同時(shí)，也往往以時(shí)間和效率為代價(jià)。

二

規(guī)劃專業(yè)的深度思考：效率與公平的永恒命題

從規(guī)劃專業(yè)角度看，使館案例凸顯了規(guī)劃體系中效率與公平的平衡難題。程序正義獲得了社會(huì)的價(jià)值認(rèn)同，“規(guī)劃者、決策者與個(gè)人及代表利益相關(guān)者之間有效的互動(dòng)，以識(shí)別問題并持續(xù)交換觀點(diǎn)”可以確保各方利益得到充分表達(dá)，避免決策專斷，從而避免規(guī)劃決策的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)。

然而，社區(qū)參與需要大量時(shí)間、技術(shù)和資金支持。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，社會(huì)參與規(guī)劃決策程序的嚴(yán)格實(shí)施，無疑會(huì)增加規(guī)劃申請(qǐng)中的社會(huì)成本，從而影響規(guī)劃項(xiàng)目審批的效率。實(shí)際上，參與決策常面臨資源與能力挑戰(zhàn)，地方規(guī)劃當(dāng)局也常因資源限制，難以提供充分支持。所以，重大項(xiàng)目建設(shè)如何得到合理的時(shí)效保障，戰(zhàn)略層面國(guó)家利益與地方層面和社區(qū)訴求如何更有效協(xié)調(diào)與對(duì)接歷來是英國(guó)規(guī)劃決策過程中的難題。

三

對(duì)中國(guó)規(guī)劃體系的啟示

從使館案例可以看出，規(guī)劃管控問題遠(yuǎn)不止是技術(shù)層面的空間安排，更是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)。如外交部發(fā)言人郭嘉昆所言：“為外交館舍建設(shè)提供支持和便利，是東道國(guó)的國(guó)際義務(wù)?！?/p>

與英國(guó)的規(guī)劃體系和決策機(jī)制相比，我國(guó)的規(guī)劃體系實(shí)現(xiàn)了“戰(zhàn)略意圖—空間落地”的高效轉(zhuǎn)化，在保障國(guó)家利益與促進(jìn)發(fā)展中找到了平衡點(diǎn)。展現(xiàn)出戰(zhàn)略傳導(dǎo)高效性–能夠快速落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略部署、統(tǒng)籌與優(yōu)化區(qū)域?qū)用尜Y源配置，多部門協(xié)作保障了規(guī)劃項(xiàng)目特別是重大項(xiàng)目的順利實(shí)施。

鑒于我國(guó)仍處于趕超階段的發(fā)展中大國(guó)，規(guī)劃承接了鄉(xiāng)村振興和城市更新的雙重戰(zhàn)略重任，需要綜合平衡程序完備與實(shí)施效率的關(guān)系、協(xié)調(diào)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前發(fā)展的矛盾、統(tǒng)籌國(guó)家戰(zhàn)略與地方訴求的差異。加強(qiáng)規(guī)劃管治中的技術(shù)支撐，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)提升規(guī)劃決策的科學(xué)性、公平性。以實(shí)現(xiàn)程序正義和高效發(fā)展的雙重目標(biāo)。

四

結(jié)語：規(guī)劃體系的時(shí)代使命

規(guī)劃體系的完善是一個(gè)持續(xù)的過程。我國(guó)從“城市規(guī)劃法”，發(fā)展到“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”下今天的國(guó)土空間規(guī)劃體系，是一個(gè)不斷延續(xù)和完善的過程。站在新的歷史起點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，規(guī)劃體系需要構(gòu)建兼顧剛性與彈性的規(guī)劃管控機(jī)制，也需要借鑒英國(guó)規(guī)劃決策過程中多層次、差異化的社會(huì)參與和體現(xiàn)程序正義的制度安排，探索出適合我國(guó)國(guó)情且適應(yīng)不同發(fā)展階段的規(guī)劃實(shí)踐路徑和治理機(jī)制。

八年的等待不僅是一個(gè)外交項(xiàng)目的審批歷程，更是對(duì)規(guī)劃體系深層問題的專業(yè)反思。一個(gè)成熟的規(guī)劃體系，應(yīng)當(dāng)在國(guó)際合作與國(guó)家安全、程序正義與實(shí)施效率、社區(qū)參與與戰(zhàn)略引領(lǐng)、剛性管控與彈性適應(yīng)之間找到最佳平衡點(diǎn)。這需要所有規(guī)劃相關(guān)的工作者在實(shí)踐中不斷探索和完善，為國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展提供更加智慧的規(guī)劃支撐。

國(guó)外城市規(guī)劃分會(huì)

原名國(guó)外城市研究學(xué)組，于1988年12月成立，隸屬于中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)的專業(yè)學(xué)術(shù)團(tuán)體。1991年10月更名為國(guó)外城市規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)，2023年3月31日更名為國(guó)外城市規(guī)劃分會(huì)。

宗旨：團(tuán)結(jié)社會(huì)各界從事國(guó)外城市規(guī)劃及相關(guān)學(xué)科的研究工作者，積極開展跨學(xué)科的學(xué)術(shù)交流及有關(guān)活動(dòng)，研究和探討國(guó)外城市問題及規(guī)劃、建設(shè)和管理方面的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。學(xué)術(shù)活動(dòng)把握超前意識(shí)，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行比較，為提高我國(guó)城市研究的理論與實(shí)踐水平做出貢獻(xiàn)。

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