走出去智庫（CGGT）觀察

2025年12月22日，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）發(fā)布公告，將所有非美國制造的無人機(jī)及其關(guān)鍵部件納入“受限清單”（Covered List），并宣布禁止批準(zhǔn)新的相關(guān)設(shè)備型號在美國進(jìn)口或銷售。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家、金杜律師事務(wù)所合伙人戴夢皓律師認(rèn)為，美國此次針對外國制造的無人機(jī)及其關(guān)鍵組件的監(jiān)管政策，由國家安全考量與構(gòu)建美國本土產(chǎn)業(yè)體系的雙重因素驅(qū)動。對于中資廠商而言，當(dāng)前的監(jiān)管環(huán)境已不再僅限于一次合規(guī)考驗(yàn)，更是一場關(guān)于供應(yīng)鏈生存與全球產(chǎn)能布局的戰(zhàn)略抉擇。

美國無人機(jī)新規(guī)有哪些重點(diǎn)措施？今天，走出去智庫（CGGT）刊發(fā)戴夢皓律師團(tuán)隊(duì)的文章，供關(guān)注美國出口管制政策的讀者參考。

要點(diǎn)

1、將外國制造的無人機(jī)及關(guān)鍵組件列入“受監(jiān)管名單”具有顯著的先例意義。此前，受限清單主要針對特定實(shí)體所生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)，而這次則是FCC首次基于生產(chǎn)地點(diǎn)（Origin-based）而非特定實(shí)體（Entity-based）來界定并增加受限設(shè)備類別。

2、美國國防部明確認(rèn)定，凡被列入其下屬機(jī)構(gòu)DCMA管理的“藍(lán)標(biāo)清單”的無人機(jī)及其關(guān)鍵組件，目前不構(gòu)成對美國國家安全或公民安全的“不可接受風(fēng)險”。

3、中國企業(yè)如需維持住美國市場，最可行的方案可能在尋求當(dāng)?shù)鼗锇榈闹С?，并將相?yīng)的供應(yīng)鏈安排（特別是導(dǎo)致產(chǎn)品發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變的步驟）遷移至美國本土。如何在美國尋求配套供應(yīng)鏈也將成為一個重大難題。

正文

2025年12月22日，美國聯(lián)邦通信委員會（以下簡稱“FCC”）基于前一日白宮跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)布的《國家安全認(rèn)定》，[1]正式宣布將所有外國制造的無人駕駛航空器系統(tǒng)（UAS，以下簡稱“無人機(jī)”）及其關(guān)鍵組件列入“受限清單”（Covered List）；除美國國防部（DoW）或國土安全部（DHS）做出特別認(rèn)定外，F(xiàn)CC將停止為上述受限設(shè)備發(fā)放新的設(shè)備授權(quán)（以下簡稱“FCC新規(guī)”）。此舉意味著FCC對于非美國產(chǎn)的無人機(jī)及其核心組件設(shè)置了全面的市場準(zhǔn)入限制。

隨即在2026年1月7日，美國國防部就不構(gòu)成相關(guān)風(fēng)險的特定無人機(jī)和其關(guān)鍵組件發(fā)布了新的《國家安全認(rèn)定》（以下簡稱“國防部認(rèn)定”），[2]并明確了一項(xiàng)截至2027年1月1日的階段性豁免安排：判定兩類特定無人機(jī)及其關(guān)鍵組件不構(gòu)成對美國國家安全及國民安全的“不可接受風(fēng)險”，故準(zhǔn)予將其從“受限清單”中剔除。FCC隨后同步更新了“受限清單”，并發(fā)布了《事實(shí)清單（Fact Sheet）與常見問題解答（FAQs）》（以下簡稱“FAQs”）[3]。與此同時，原本預(yù)期在2026年1月正式發(fā)布的美國商務(wù)部關(guān)于無人機(jī)的信息通信技術(shù)與服務(wù)審查（以下簡稱“ICTS審查”）規(guī)則卻被白宮方面臨時叫停，這也引發(fā)了市場的一系列猜測。今后美國無人機(jī)市場對于中國企業(yè)而言是否仍然能成為“應(yīng)許之地”，未來美國對無人機(jī)的監(jiān)管將何去何從，我們結(jié)合FCC的新規(guī)內(nèi)容以及美國關(guān)于無人機(jī)的一系列立法和監(jiān)管動向，為大家?guī)砦覀兊姆窒怼?/p>

01、FCC新規(guī)的出臺背景

由于無人機(jī)產(chǎn)業(yè)天然具有較高的軍民兩用特性，因此長期以來一直在美國境內(nèi)受到重點(diǎn)關(guān)注。然而，基于在消費(fèi)級無人機(jī)市場打下的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，長期以來中國無人機(jī)廠商在美國的消費(fèi)級和商用無人機(jī)市場占有近乎統(tǒng)治級的占有率，高達(dá)70%-90%，而美方本土品牌的核心電子元器件、電機(jī)、電池等關(guān)鍵組件亦高度依賴中國供應(yīng)鏈。[4]

在這樣的背景下，美國對于無人機(jī)行業(yè)的供應(yīng)鏈安全長期以來存在深刻焦慮。自《2020財年國防授權(quán)法》起，每年度的《國防授權(quán)法》都在不斷擴(kuò)張政府采購禁令，限制聯(lián)邦政府采購受關(guān)注國家的無人機(jī)及關(guān)鍵組件。其中，部分在美市場占有率較高的中國企業(yè)更成為了關(guān)注焦點(diǎn)。自2020年起，多家中國無人機(jī)廠商被列入實(shí)體清單和中國軍事公司清單（CMC清單）等限制清單，《2025財年國防授權(quán)法》更進(jìn)一步點(diǎn)名兩家頭部中國無人機(jī)廠商，禁止動用國防部資金采購相關(guān)實(shí)體及其關(guān)聯(lián)實(shí)體提供的通信、視頻監(jiān)控設(shè)備和服務(wù)。

另一方面，為了保障美國本土無人機(jī)供應(yīng)鏈的競爭力，美國也嘗試通過關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘的方式，限制境外無人機(jī)供應(yīng)鏈配套產(chǎn)品流入美國。如對因301關(guān)稅等受到影響的中國無人機(jī)供應(yīng)鏈相關(guān)產(chǎn)品，自2024年開始，美國海關(guān)和其他監(jiān)管部門展開了重點(diǎn)調(diào)查，其中重點(diǎn)關(guān)注中國無人機(jī)廠商的潛在非法轉(zhuǎn)運(yùn)（Transshipment）行為，調(diào)查相關(guān)廠商是否通過在馬來西亞等第三方國家進(jìn)行“簡單組裝、加工”等“原產(chǎn)地洗白”行為以規(guī)避政府采購禁令和美國對中國原產(chǎn)產(chǎn)品所征收的高額關(guān)稅。在此期間，美國海關(guān)更是扣押了大量中國品牌的無人機(jī)。

在新一屆美國政府就職之后，即發(fā)布了第14307號總統(tǒng)行政令，再次強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)美國本土無人機(jī)供應(yīng)鏈的重要性——“美國必須擁有獨(dú)立且具備韌性的關(guān)鍵兩用技術(shù)工業(yè)基礎(chǔ)，依賴外國生產(chǎn)的無人機(jī)及其零部件，對美國國家安全構(gòu)成不可接受的風(fēng)險?！痹诖嘶A(chǔ)上，2025年7月，美國商務(wù)部針對進(jìn)口無人機(jī)及其零部件啟動了232調(diào)查，擬對進(jìn)口無人機(jī)及其零部件征收關(guān)稅。而FCC本次通過設(shè)置市場準(zhǔn)入門檻的方式對進(jìn)口無人機(jī)及其組件進(jìn)行限制，正是美國政府試圖進(jìn)一步扶持無人機(jī)本土制造業(yè)的新一次政策嘗試。我們將在下文中從核心機(jī)制、監(jiān)管邏輯、豁免機(jī)制與附條件審批這四個核心關(guān)注點(diǎn)出發(fā)，對其監(jiān)管意圖和手段進(jìn)行闡述和說明。

02 、FCC新規(guī)的要點(diǎn)解析

1. 核心機(jī)制：什么是FCC設(shè)備授權(quán)制度與“受限清單”？

根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第47編第1章的相關(guān)規(guī)定，凡涉及射頻（RF）能量發(fā)射的電子設(shè)備（包括但不限于無人機(jī)、Wi-Fi路由器及藍(lán)牙耳機(jī)等），在履行進(jìn)口、營銷或進(jìn)入美國市場銷售程序前，必須獲得FCC的設(shè)備授權(quán)。根據(jù)設(shè)備干擾風(fēng)險等級，授權(quán)程序主要分為以下兩類：

（1）認(rèn)證（Certification）：這是針對射頻設(shè)備最為嚴(yán)格的審批流程，適用于對無線電服務(wù)可能產(chǎn)生嚴(yán)重干擾風(fēng)險的設(shè)備。該程序要求由FCC認(rèn)可的認(rèn)證檢測實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行合規(guī)性測試，并由FCC授權(quán)的電信認(rèn)證機(jī)構(gòu)（TCB）基于制造商或進(jìn)口商提交的測試數(shù)據(jù)及技術(shù)文件進(jìn)行評估。通過評估后，由TCB簽發(fā)設(shè)備授權(quán)證書。無人機(jī)此類復(fù)雜射頻系統(tǒng)通常需履行此類授權(quán)程序。

（2）供應(yīng)商符合性聲明（SDoC）：該程序適用于干擾風(fēng)險較低的“無意輻射體”（Unintentional Radiators）設(shè)備（如計(jì)算機(jī)外設(shè)、家用微波爐、LED燈泡及無線電接收機(jī)等）。在SDoC程序下，制造商僅需自行聲明產(chǎn)品符合相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并保留完整的測試報告及證明文件備查，無需FCC或其授權(quán)機(jī)構(gòu)逐案審批。此外，依據(jù)2022年的更新規(guī)則，[5]凡被列入“受限清單”的實(shí)體所生產(chǎn)的任何設(shè)備，均被剝奪適用SDoC程序的資格。即便該產(chǎn)品屬于低風(fēng)險類別，亦必須通過更為嚴(yán)苛的“認(rèn)證”程序方可申請準(zhǔn)入。

“受限清單”系FCC依據(jù)《安全可信通信網(wǎng)絡(luò)法》所設(shè)立。該清單列明了經(jīng)認(rèn)定對美國國家安全或美國公民生命財產(chǎn)安全構(gòu)成“不可接受風(fēng)險”的通信設(shè)備與服務(wù)。被列入清單的設(shè)備機(jī)型將被禁止獲得FCC的新設(shè)備授權(quán)，從而在法律上禁止其進(jìn)口至美國或在美國境內(nèi)銷售。因此，F(xiàn)CC的受限清單實(shí)際上構(gòu)成了美國對于通信類相關(guān)產(chǎn)品的重要貿(mào)易壁壘。不過，根據(jù)目前FCC的相關(guān)規(guī)定，對于在列入清單前已獲得FCC授權(quán)的現(xiàn)有設(shè)備機(jī)型，其進(jìn)口、銷售或使用行為不受限制且并不限制消費(fèi)者繼續(xù)使用已合法購買的受限機(jī)型。

2. 監(jiān)管邏輯：何為“外國制造”？

此次針對外國制造的無人機(jī)及其關(guān)鍵組件的監(jiān)管政策由國家安全考量與構(gòu)建美國本土產(chǎn)業(yè)體系的雙重因素驅(qū)動。美國政府認(rèn)為，無人機(jī)在提升公共安全和技術(shù)創(chuàng)新能力的同時，已被犯罪組織、恐怖分子和敵對外國行為體系統(tǒng)性濫用，并演變?yōu)樾碌陌踩{工具。此次規(guī)則出臺的另一重要動因，是對外國制造無人機(jī)及其關(guān)鍵部件的系統(tǒng)性不信任。其認(rèn)定外國產(chǎn)無人機(jī)及核心部件可能被用于持續(xù)性監(jiān)控、敏感數(shù)據(jù)采集和外傳、在關(guān)鍵時刻被“軟件禁用”或操控等問題?？紤]到無人機(jī)明顯的軍民兩用屬性，亟待構(gòu)建“安全、可控、獨(dú)立”的美國本土無人機(jī)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

為應(yīng)對上述威脅，白宮跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)布了《國家安全認(rèn)定》，明確指出：境外生產(chǎn)的無人機(jī)對美國國家安全及公民安全構(gòu)成“更高且不可接受的風(fēng)險”?；诖?，該機(jī)構(gòu)向FCC提出以下監(jiān)管建議：

（1）建議將境外產(chǎn)無人機(jī)及其關(guān)鍵組件列入FCC的“受限名單”。除非國防部或國土安全部向FCC作出排除性認(rèn)定，證明特定型號或類別的無人機(jī)及其組件不構(gòu)成安全風(fēng)險。

（2）建議“受限名單”應(yīng)涵蓋《2025財年國防授權(quán)法》（以下簡稱“FY25 NDAA”）第1709(a)(1)條所列的所有通信與視頻監(jiān)控設(shè)備及服務(wù)。

根據(jù)《安全可信通信網(wǎng)絡(luò)法》，F(xiàn)CC在確定“受限名單”方面的法定裁量權(quán)受到嚴(yán)格限制。FCC必須依據(jù)符合條件的外部認(rèn)定（包括具有相應(yīng)國家安全專業(yè)知識的行政部門跨部門機(jī)構(gòu)所作出的認(rèn)定）采取行動。在《FCC新規(guī)》發(fā)布后，F(xiàn)CC隨即依職權(quán)將相關(guān)無人機(jī)、關(guān)鍵組件及特定通信與視頻監(jiān)控設(shè)備列入“受限名單”。

將外國制造的無人機(jī)及關(guān)鍵組件列入“受監(jiān)管名單”具有顯著的先例意義。此前，受限清單主要針對特定實(shí)體所生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)，而這次則是FCC首次基于生產(chǎn)地點(diǎn)（Origin-based）而非特定實(shí)體（Entity-based）來界定并增加受限設(shè)備類別。

本次監(jiān)管的核心依據(jù)在于產(chǎn)品的“外國制造”屬性，并且本次規(guī)則在描述風(fēng)險時均未提及“受關(guān)注國家”或“外國對手”，這意味著本次限制性規(guī)則對所有非美國本土制造的產(chǎn)品具有普適性。然而FCC新規(guī)并未定義何為“外國制造”。在FCC發(fā)布的FAQs，判斷是否屬于“外國生產(chǎn)（produced in a foreign country）”的標(biāo)準(zhǔn)與生產(chǎn)無人機(jī)或關(guān)鍵組件的企業(yè)國籍無關(guān)，僅取決于生產(chǎn)工廠位置是否位于美國境內(nèi)。這意味美國公司在海外工廠制造的無人機(jī)和關(guān)鍵組件似乎也將受到限制。相反，在無特殊例外的情況下，外國公司在美國境內(nèi)制造的無人機(jī)和關(guān)鍵組件則不受限制。然而，目前的規(guī)定尚未明確從初步設(shè)計(jì)到最終組裝的生產(chǎn)過程中，究竟哪些環(huán)節(jié)必須在美國境內(nèi)完成方可獲得“美國制造”的認(rèn)定，我們認(rèn)為可以參考《購買美國貨法案》（Buy American Act, 以下簡稱“BAA”）下關(guān)于認(rèn)定“國產(chǎn)終端產(chǎn)品”（Domestic End Products）規(guī)則中的“美國制造”標(biāo)準(zhǔn)。這顯然也體現(xiàn)了FCC新規(guī)實(shí)際想實(shí)現(xiàn)的真實(shí)意圖，即通過政策壁壘和引導(dǎo)的方式，誘使美國無人機(jī)制造商完成供應(yīng)鏈的本土回流，以及迫使重視美國市場的外國無人機(jī)制造商進(jìn)行美國本土供應(yīng)鏈建設(shè)，最終重塑美國在無人機(jī)制造業(yè)領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢。

關(guān)于如何證明產(chǎn)品不屬于“境外制造”，F(xiàn)CC在FAQs明確了“誠實(shí)信用”的證明原則。申請人在申請F(tuán)CC設(shè)備授權(quán)時，必須本著誠實(shí)信用原則（Good Faith），自行核證并保證相關(guān)射頻設(shè)備不屬于受限的境外生產(chǎn)無人機(jī)或關(guān)鍵組件。目前尚未無特定的文件證據(jù)要求，主要依賴申請人的自我聲明。但需注意，F(xiàn)CC保留對虛假申報行使行政處罰的權(quán)力。

被列入“受限清單”，相關(guān)設(shè)備將面臨以下法律后果：除非獲得國防部或國土安全部的豁免，F(xiàn)CC將不再為受限設(shè)備發(fā)放新的設(shè)備授權(quán)。該限制不僅適用于嚴(yán)格的認(rèn)證程序，亦涵蓋簡化的SDoC流程。鑒于在美國市場合法流通的前提是獲得FCC授權(quán)，受限設(shè)備實(shí)質(zhì)上被禁止在全美范圍內(nèi)進(jìn)行進(jìn)口、營銷與銷售。

盡管被列入“受監(jiān)管名單”，根據(jù)FCC的FAQs，以下特定情形仍為法律所允許：

（1）在政策生效前已獲得授權(quán)的存量設(shè)備可繼續(xù)流通與使用。

（2）消費(fèi)者此前已合法購買的存量設(shè)備不受使用限制。但FCC特別提示：若從境外購買未經(jīng)FCC授權(quán)的受管制無人機(jī)系統(tǒng)，則不允許在美國境內(nèi)操作。鑒于FCC的職權(quán)核心在于上市前的設(shè)備核準(zhǔn)，該項(xiàng)針對終端使用行為的禁止性規(guī)定在執(zhí)法落地與規(guī)則銜接上仍存在不確定性。

（3）FCC明確，若一家公司僅因其在境外生產(chǎn)無人機(jī)而導(dǎo)致產(chǎn)品受限，該公司本身并不自動成為“受限實(shí)體”。該公司生產(chǎn)的其他不屬于受限類別的電子產(chǎn)品（如智能家居、普通射頻模塊），仍可正常適用SDoC流程。

（4）針對受限設(shè)備，相關(guān)方仍可向FCC申請“實(shí)驗(yàn)許可證”或“特別臨時授權(quán)”（STA）以進(jìn)口境外制造的設(shè)備。FCC將基于“公共利益”原則對個案進(jìn)行裁量核準(zhǔn)。

3. 豁免機(jī)制：“藍(lán)標(biāo)清單”與“購買美國貨”標(biāo)準(zhǔn)如何？

在2026年1月，F(xiàn)CC受國防部認(rèn)定的要求更新了其“受限清單”，正式宣布豁免以下兩類無人機(jī)及關(guān)鍵組件至2027年1月1日：

·列入美國國防合同管理局（Defense Contract Management Agency，以下簡稱“DCMA”）“藍(lán)標(biāo)清單”（Blue UAS List）的無人機(jī)及關(guān)鍵組件；

·符合《購買美國貨法案》中“國產(chǎn)終端產(chǎn)品”標(biāo)準(zhǔn)的無人機(jī)及關(guān)鍵組件（以下簡稱“購買美國貨”標(biāo)準(zhǔn)）。

（1）豁免路徑一：“藍(lán)標(biāo)清單”的認(rèn)定機(jī)制與準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

美國國防部明確認(rèn)定，凡被列入其下屬機(jī)構(gòu)DCMA管理的“藍(lán)標(biāo)清單”的無人機(jī)及其關(guān)鍵組件，目前不構(gòu)成對美國國家安全或公民安全的“不可接受風(fēng)險”。

國防部確認(rèn)，上述列名設(shè)備已通過了包括網(wǎng)絡(luò)安全、滲透測試及硬件評估的嚴(yán)格審查，確保其技術(shù)指標(biāo)符合多項(xiàng)《國防授權(quán)法》（NDAA）及聯(lián)邦法規(guī)所確定的硬件、軟件、供應(yīng)鏈及數(shù)據(jù)隱私標(biāo)準(zhǔn)。基于此項(xiàng)合規(guī)性認(rèn)定，國防部建議FCC不應(yīng)將“藍(lán)標(biāo)清單”內(nèi)的設(shè)備列入“受限清單”。

“藍(lán)標(biāo)清單”的核心功能在于應(yīng)對非本國制造（特別是中國制造）無人機(jī)帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險。2020年，美國國防創(chuàng)新單位（Defense Innovation Unit，以下簡稱“DIU”）啟動“藍(lán)色無人機(jī)”（Blue UAS）計(jì)劃，旨在建立高效的審批路徑，確保符合網(wǎng)絡(luò)安全與供應(yīng)鏈合規(guī)要求的商用無人機(jī)能快速進(jìn)入軍方采購體系。

“藍(lán)標(biāo)清單”認(rèn)證體系主要由三類清單組成，分別對應(yīng)不同的合規(guī)層級與采購需求：

無人機(jī)及關(guān)鍵組件如需進(jìn)入該清單，必須在以下關(guān)鍵領(lǐng)域通過全面評估：

（1）法律合規(guī)性準(zhǔn)入：這是進(jìn)入清單的硬性門檻，必須證明符合《2020財年國防授權(quán)法》（FY2020 NDAA）第848條及其后續(xù)修正案之規(guī)定。該條款嚴(yán)禁國防部采購或操作產(chǎn)自“受關(guān)注外國”（目前包括中國、俄羅斯、伊朗及朝鮮）的無人機(jī)及其核心組件。這意味著“藍(lán)標(biāo)清單”的核心準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)就是排除來自中國、俄羅斯、伊朗、朝鮮等“受關(guān)注外國”的廠商。如果是一家總部位于中國或由中國公司控股的企業(yè)，則無法進(jìn)入該名單；

（2）網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)驗(yàn)證：申請?jiān)O(shè)備須通過高強(qiáng)度的技術(shù)測試，包括但不限于端到端加密測試及抗干擾及防滲透能力測試；

（3）供應(yīng)鏈透明度與產(chǎn)地溯源：制造商須提供完整的供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)，涵蓋元件來源、制造位置及關(guān)鍵軟件開發(fā)細(xì)節(jié)。審查重點(diǎn)在于限制來自前述“受關(guān)注外國”或透明度不足的供應(yīng)商的零部件，以確保整體供應(yīng)鏈的合規(guī)性。

從“藍(lán)標(biāo)清單”的供應(yīng)商構(gòu)成來看，獲得藍(lán)標(biāo)認(rèn)證的供應(yīng)商基本限于美國本土及其盟友國家。據(jù)媒體報道，F(xiàn)CC還表示，其正在批準(zhǔn)一份進(jìn)口的關(guān)鍵組件清單，這些組件由包括英偉達(dá)、ModalAI、松下、索尼、三星和ARK電子等公司生產(chǎn)。[10]

美國國防部在《國防部認(rèn)定》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，盡管目前被列入“藍(lán)標(biāo)清單”的無人機(jī)及其關(guān)鍵組件未被視為對美國國家安全構(gòu)成即時威脅，但對外部供應(yīng)鏈的依賴仍被認(rèn)定為影響美國國內(nèi)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)安全性的潛在因素?；谏鲜隹剂?，現(xiàn)行的行政豁免安排擬于2027年1月1日屆滿。屆時，美國政府將針對“藍(lán)標(biāo)清單”內(nèi)非美國本土制造的無人機(jī)及關(guān)鍵組件開展系統(tǒng)性評估，旨在審查相關(guān)外部依賴是否會對本土供應(yīng)鏈的韌性產(chǎn)生不利影響。

（2）豁免路徑二：“購買美國貨”標(biāo)準(zhǔn)

美國國防部認(rèn)定，第二類可獲得豁免的是符合BAA定義下“國產(chǎn)終端產(chǎn)品”[11]的無人機(jī)及其關(guān)鍵組件。這是因?yàn)榉稀百徺I美國貨”標(biāo)準(zhǔn)的無人機(jī)及關(guān)鍵組件，既支持政府構(gòu)建本土無人機(jī)工業(yè)體系的國家安全戰(zhàn)略，又不會對美國國家安全構(gòu)成不可接受的風(fēng)險。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，無人機(jī)及關(guān)鍵組件必須在美國本土制造，且美國本土零部件成本需占成品總成本的65%以上。

BAA出臺于20世紀(jì)30年代的“大蕭條”時期，美國政府通過法律手段強(qiáng)制聯(lián)邦政府優(yōu)先購買本國產(chǎn)品，以保護(hù)國內(nèi)制造業(yè)、挽救失業(yè)、減少對外依賴。此法主要規(guī)定美國聯(lián)邦政府在美國境內(nèi)且單個合同價值超過“微額采購閾值”的政府采購應(yīng)該以采購美國國貨產(chǎn)品為原則，僅在例外情形下方可豁免使用相關(guān)規(guī)定而采購國外產(chǎn)品。BAA的具體執(zhí)行細(xì)則及定義主要載于《美國聯(lián)邦采購條例》（Federal Acquistion Regulation, FAR）第25章之中。

“美國國貨產(chǎn)品”主要系指美國“國產(chǎn)終端產(chǎn)品”。根據(jù)FAR第25.101條規(guī)定，判斷一項(xiàng)產(chǎn)品是否屬于“國產(chǎn)終端產(chǎn)品”，必須同時滿足以下兩個條件（即“兩步測試法”）：

（1）第一步：制造地認(rèn)定（Manufacture Test）：產(chǎn)品必須在美國境內(nèi)制造（Manufactured in the U.S.）。在判斷何為構(gòu)成“美國境內(nèi)制造”時，通常采用“實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變”（Substantial Transformation）的判斷標(biāo)準(zhǔn)。[12]“制造”被定義為將組件或材料加工、組裝成一個具有不同名稱、特征或用途的新產(chǎn)品。僅僅在美進(jìn)行簡單的包裝、裝箱或簡單的非實(shí)質(zhì)性組裝通常不被視為“制造”。對于無人機(jī)而言，最終組裝（將電機(jī)、飛控、機(jī)架等部件集成并調(diào)試為可飛行的航空器系統(tǒng)）通常是認(rèn)定在美制造的必要步驟，而單純的測試或質(zhì)量檢測本身不構(gòu)成“制造”。

（2）條件二：成分測試（Component Test）：最終產(chǎn)品中所使用的“美國國產(chǎn)組件”成本，在所有組件總成本中的占比必須達(dá)到法定最低閾值。該占比要求近年來一直在逐步提高：

FAR對上述占比的計(jì)算口徑有嚴(yán)格的法律定義，[15]其計(jì)算公式與要點(diǎn)如下：

根據(jù)FCC最新FAQ，在美國生產(chǎn)但含有外國生產(chǎn)組件的無人機(jī)，如符合“購買美國貨標(biāo)準(zhǔn)”，仍可以受到豁免。這意味著，即使在美生產(chǎn)的無人機(jī)含有部分外國生產(chǎn)的非關(guān)鍵組件，只要其美國產(chǎn)組件占比符合法定要求，仍可被認(rèn)定為“國產(chǎn)終端產(chǎn)品”并獲得豁免。中國供應(yīng)商仍然可以供應(yīng)此類無人機(jī)非關(guān)鍵組件。

必須關(guān)注的是，現(xiàn)行的“購買美國貨”標(biāo)準(zhǔn)豁免政策亦具有階段性，擬于2027年1月1日終止。國防部在《國防部認(rèn)定》中明確指出，相關(guān)企業(yè)應(yīng)針對未來幾年國產(chǎn)化比例要求的持續(xù)提升制定前瞻性規(guī)劃。鑒于“美國優(yōu)先”政策對振興制造業(yè)的導(dǎo)向，監(jiān)管目標(biāo)最終可能指向無人機(jī)及其關(guān)鍵組件的完全本土化生產(chǎn)。在2027年1月1日政策終止前，美國政府將重新評估并可能提高所需的國產(chǎn)化比例閾值，以達(dá)成產(chǎn)業(yè)自主的戰(zhàn)略目標(biāo)。

4. 個案評估：如何申請“附條件審批”程序？

除前述“藍(lán)標(biāo)清單”及“購買美國貨”兩條豁免路徑外，美國國防部與國土安全部還發(fā)布了專項(xiàng)指南，[16]允許相關(guān)主體針對尚未獲得普適性豁免的無人機(jī)或關(guān)鍵組件申請個案評估性質(zhì)的“附條件審批”（Conditional Approvals）。

該程序的執(zhí)行要點(diǎn)如下：

（1）申請主體資格：申請主體為尋求獲得FCC設(shè)備授權(quán)限制豁免，生產(chǎn)的無人機(jī)或關(guān)鍵組件處于境外制造狀態(tài)，且尚未獲得現(xiàn)有《國家安全認(rèn)定》特別認(rèn)定（即未進(jìn)入“藍(lán)標(biāo)清單”或不符合“購買美國貨”標(biāo)準(zhǔn)）的生產(chǎn)商；

（2）申請材料與提交方式：申請人須提交下表所列的三大類信息，并由經(jīng)授權(quán)的公司負(fù)責(zé)人對所有信息的完整性與準(zhǔn)確性進(jìn)行確認(rèn)。所有申請材料應(yīng)通過電子方式發(fā)送至指定聯(lián)系郵箱：drones@fcc.gov；

（3）評估標(biāo)準(zhǔn)：國防部和國土安全部將對申請涉及的國家安全風(fēng)險、供應(yīng)鏈韌性，以及申請人在美國境內(nèi)建立制造能力的承諾進(jìn)行個體化評估。國防部和國土安全部對審批結(jié)果擁有最終決定權(quán)。提交申請資料并不保證豁免獲批，且審批機(jī)構(gòu)有權(quán)要求申請人補(bǔ)充相關(guān)證明信息；

（4）后續(xù)監(jiān)管：獲批實(shí)體須按季度向發(fā)證機(jī)構(gòu)提交一次“美國本土制造與回流計(jì)劃”的執(zhí)行進(jìn)展報告，以確保其履行在美建立產(chǎn)能的承諾；

（5）有效期限制：“附條件審批”所授予的豁免期限最高不超過12個月。若申請人蓄意違反審批條款或提交虛假陳述，其已獲得的“附條件審批”將被即時終止。此外，涉事主體將在未來被禁止再次申請此類豁免。

從上述材料要求來看，美國政府對于能夠滿足個案審批資格的申請人顯然有明確的偏向性要求。對于由受關(guān)注外國實(shí)體所控制的公司或者短期內(nèi)沒有在美國進(jìn)行供應(yīng)鏈建設(shè)計(jì)劃的公司而言，獲取個案審批資格難度極高。

03、中國企業(yè)應(yīng)如何應(yīng)對

隨著美國近年來對無人機(jī)的監(jiān)管呈現(xiàn)明顯的體系化趨勢，針對監(jiān)管對象的中國無人機(jī)制造商，其所面臨的監(jiān)管邏輯也已從最初的“政府禁買”向“全美市場準(zhǔn)入限制”升級。與此同時，在本屆美國政府任上，監(jiān)管理念從單純的“防范國家安全風(fēng)險”進(jìn)一步疊加了“扶持美國本土制造業(yè)”的雙軌并行策略。我們在此梳理了本次FCC新規(guī)前的美國針對無人機(jī)的監(jiān)管歷程，能夠清晰的反映這一趨勢變化：

（點(diǎn)擊查看大圖）

這也意味著美國的現(xiàn)行政策不僅關(guān)注產(chǎn)品本身可能帶來的數(shù)據(jù)安全與通信安全風(fēng)險，更將國家安全與美國工業(yè)基礎(chǔ)的競爭性掛鉤。相關(guān)認(rèn)定文件明確指出，“對外國設(shè)備的持續(xù)依賴將削弱美國無人機(jī)工業(yè)基礎(chǔ)”。這一系列旨在通過行政手段確立本土制造業(yè)的競爭優(yōu)勢的意圖，與特朗普政府關(guān)于“美國優(yōu)先”的政策綱領(lǐng)并致力于“將全球產(chǎn)業(yè)鏈帶回美國”遙相呼應(yīng)。

對于中資廠商而言，當(dāng)前的監(jiān)管環(huán)境已不再僅限于一次合規(guī)考驗(yàn)，更是一場關(guān)于供應(yīng)鏈生存與全球產(chǎn)能布局的戰(zhàn)略抉擇：

首先，雖然長期以來，美國的無人機(jī)市場一向被視為全球最大的無人機(jī)消費(fèi)市場，但隨著現(xiàn)有監(jiān)管政策，如果中國無人機(jī)制造商基于秉持“美國市場銷售、中國供應(yīng)鏈制造”的邏輯，基本將意味著其后續(xù)迭代機(jī)型將被徹底關(guān)上美國市場的大門；

其次，由于中資無人機(jī)制造商相比于其他國家的無人機(jī)制造商會被進(jìn)一步疊加“外國競爭對手”、“國家安全風(fēng)險”的標(biāo)簽，在簡單采取在美國設(shè)廠制造的模式可能同樣會面臨重重困境；

如需維持住美國市場，最可行的方案可能在尋求當(dāng)?shù)鼗锇榈闹С?，并將相?yīng)的供應(yīng)鏈安排（特別是導(dǎo)致產(chǎn)品發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變的步驟）遷移至美國本土。如何在美國尋求配套供應(yīng)鏈也將成為一個重大難題。

當(dāng)然，我們也注意到，由于美國目前本土無人機(jī)制造業(yè)過于薄弱，短期內(nèi)無法建立完整的配套供應(yīng)鏈，F(xiàn)CC新規(guī)在業(yè)界也面臨一系列挑戰(zhàn)。與此同時，出于緩和中美關(guān)系等多方面的影響，另一個實(shí)質(zhì)影響無人機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈的重大立法動作——商務(wù)部關(guān)于無人機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈的ICTS審查規(guī)則也暫時撤回，處于政策凍結(jié)狀態(tài)，這也給了包括中國企業(yè)在內(nèi)的非美國無人機(jī)供應(yīng)鏈制造商一定的緩釋空間。如何利用這一政策空檔期完善自身的全球戰(zhàn)略布局，妥善平衡中美兩大市場的關(guān)系將變得至關(guān)重要。

結(jié)語

本次的FCC無人機(jī)新規(guī)可以視為特朗普政府任下追求“讓美國再次偉大”理念的縮影，也預(yù)示著未來3年內(nèi)的全球貿(mào)易局勢仍將處于波譎云詭的狀態(tài)。如何平衡地緣政治風(fēng)險，選擇最有利于自身的戰(zhàn)略發(fā)展方向，是所有企業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。我們會持續(xù)關(guān)注相關(guān)規(guī)定的進(jìn)展，并第一時間為大家?guī)砦覀兊慕庾x。

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腳注：

[1] The National Security Determination on the Threat Posed by Uncrewed Aircraft Systems (UAS) and UAS Critical Components Produced in Foreign Countries, available at https://www.fcc.gov/sites/default/files/National-Security-Determination-for-UAS.pdf.

[2] The National Security Determination on the Threat Posed by Uncrewed Aircraft Systems (UAS) and UAS Critical Components, available at https://www.fcc.gov/sites/default/files/NSD-FCC-Covered-List-Waiver0126.pdf.

[3] The FACT SHEET: FCC Updates Covered List to Exempt Certain Drones From Restrictions and Releases Additional FAQs, available at https://www.fcc.gov/document/fcc-updates-covered-list-exempt-certain-drones-and-releases-faqs.

[4] https://www.heritage.org/technology/report/chinese-made-drones-direct-threat-whose-use-should-be-curtailed; https://medium.com/%40jhchang0407/the-drone-gap-why-america-is-racing-to-build-a-domestic-drone-industry-11b216dbb371.

[5] 47CFR §§2.906(d)&2.907(c).

[6] 47 CFR § 88.5

[7] 47 CFR § 88.5

[8] https://bluelist.appsplatformportals.us/Cleared-List/.

[9] https://bluelist.appsplatformportals.us/Framework/.

[10] https://www.reuters.com/business/aerospace-defense/us-exempts-some-foreign-made-drones-trump-import-ban-new-models-2026-01-08/

[11] 48 CFR § 25.101(a).

[12] https://www.congress.gov/crs-product/R46748?utm.

[13] https://www.federalregister.gov/documents/2019/07/18/2019-15449/maximizing-use-of-american-made-goods-products-and-materials

[14] https://www.federalregister.gov/documents/2021/01/28/2021-02038/ensuring-the-future-is-made-in-all-of-america-by-all-of-americas-workers

[15] 48 CFR § 25.003.

[16] The Guidance on Submissions for Conditional Approval for Uncrewed Aircraft Systems (UAS) and UAS Critical Components Produced in Foreign Countries Subject to the FCC’s Covered List.

[17] National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020, Pub. L. No. 116-92 § 848, available at: https://www.govinfo.gov/content/pkg/COMPS-15772/pdf/COMPS-15772.pdf.

[18] James M. Inhofe National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2023, Pub. L. No. 117-263 § 817, available at: https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/7776/text.

[19] National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2024, Pub. L. No. 118-31 §1821-1832, available at: https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/2670/text.

[20] Servicemember Quality of Life Improvement and National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2025, Pub. L. No. 118-159, § 1709， available at: https://www.congress.gov/118/plaws/publ159/PLAW-118publ159.pdf.

[21] https://www.reuters.com/world/china/us-commerce-department-drops-plan-impose-restrictions-chinese-made-drones-2026-01-09/.

[22] Executive Order 14307. “Unleashing American Drone Dominance” June 2025, available at:

https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/06/unleashing-american-drone-dominance/.

[23] https://rules.house.gov/sites/evo-subsites/rules.house.gov/files/documents/rcp_xml-2.pdf

本文作者

戴夢皓

金杜律師事務(wù)所合伙人

合規(guī)業(yè)務(wù)部

業(yè)務(wù)領(lǐng)域：出口管制和經(jīng)濟(jì)制裁、國際供應(yīng)鏈方案籌劃和架構(gòu)搭建、貿(mào)易救濟(jì)以及一般進(jìn)出口合規(guī)及海關(guān)和外匯事務(wù)等

戴律師在貿(mào)易法領(lǐng)域有超過10年的經(jīng)驗(yàn)。依托法律和理工科的復(fù)合專業(yè)背景，戴律師曾服務(wù)于多家位于半導(dǎo)體、汽車、航空、信息與通信技術(shù)（ICTS）、生物醫(yī)藥和化工等行業(yè)的知名跨國公司和大型國企，對相關(guān)行業(yè)具有深刻認(rèn)識與獨(dú)到見解。戴律師在出口管制和經(jīng)濟(jì)制裁、國際供應(yīng)鏈方案籌劃和架構(gòu)搭建、海關(guān)和進(jìn)出口監(jiān)管以及貿(mào)易救濟(jì)等相關(guān)領(lǐng)域長期為客戶提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)和解決方案，包括具體業(yè)務(wù)風(fēng)險評估、產(chǎn)品出口管制編碼分類、許可證申請、開展貿(mào)易合規(guī)盡職調(diào)查、應(yīng)對中國和境外貿(mào)易監(jiān)管部門的合規(guī)審查、設(shè)計(jì)海外貿(mào)易架構(gòu)和供應(yīng)鏈布局。戴夢皓律師是中國執(zhí)業(yè)律師，同時還擁有中國專利代理師資格。戴夢皓律師獲評《2025錢伯斯大中華區(qū)法律指南》（Chambers Greater ChinaRegion Guide） 出 口 管 制 領(lǐng) 域“領(lǐng)先律師”稱號 ， 《2025錢 伯 斯 全 球 法 律 指 南》（Chambers Global Guide）海關(guān)、出口管制與經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域“領(lǐng)先律師”稱號。

鄭子懿

金杜律師事務(wù)所主辦律師

合規(guī)業(yè)務(wù)部

感謝實(shí)習(xí)生韓佳媛對本文作出的貢獻(xiàn)。

來源：金杜研究

免責(zé)聲明

本文僅代表原作者觀點(diǎn)，不代表走出去智庫立場。

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▌地緣政治風(fēng)險:

▌出口管制與制裁:

▌跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管:

▌全球科技競爭:

▌品牌聲譽(yù)管理:

《全球貿(mào)易協(xié)定、關(guān)稅籌劃與供應(yīng)鏈戰(zhàn)略重構(gòu)》是一份面向企業(yè)決策者與合規(guī)負(fù)責(zé)人的深度戰(zhàn)略指南，在當(dāng)前全球貿(mào)易規(guī)則加速重構(gòu)、合規(guī)風(fēng)險與成本壓力交織的背景下，為企業(yè)提供從規(guī)則解讀、成本優(yōu)化到布局重塑的全鏈路解決方案。報告以“規(guī)則-成本-布局”為框架，系統(tǒng)剖析RCEP、CPTPP等關(guān)鍵協(xié)定的差異化條款與實(shí)務(wù)陷阱，聚焦原產(chǎn)地合規(guī)、碳關(guān)稅（CBAM）應(yīng)對及反規(guī)避調(diào)查等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，更融入歐盟電池法規(guī)、美國UFLPA等新興合規(guī)要求，通過光伏、新能源汽車、東南亞制造等典型案例，助力企業(yè)構(gòu)建兼具韌性、合規(guī)性和綠色競爭力的供應(yīng)鏈體系。適合企業(yè)戰(zhàn)略制定者、法總與合規(guī)負(fù)責(zé)人作為全球布局與風(fēng)險管控的實(shí)戰(zhàn)參考。