高質(zhì)量推進(jìn)城市更新

倪 虹

2025年7月召開的中央城市工作會(huì)議明確提出，“以推進(jìn)城市更新為重要抓手”，“以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)”。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，科學(xué)把握城市發(fā)展方位，深刻洞察城市發(fā)展規(guī)律，就推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展作出的重大戰(zhàn)略部署。2025年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“高質(zhì)量推進(jìn)城市更新”。新征程上，我們要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署，順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，高質(zhì)量推進(jìn)城市更新，大力推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，牢牢守住城市安全底線，努力走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子。

一

高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。城市是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心，城市發(fā)展水平是衡量一個(gè)國家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。必須更好發(fā)揮城市作為現(xiàn)代化建設(shè)的重要載體作用，以城市高質(zhì)量發(fā)展為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展筑牢堅(jiān)實(shí)支撐。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。進(jìn)入新時(shí)代，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國新型城鎮(zhèn)化水平和城市發(fā)展能級、規(guī)劃建設(shè)治理水平、宜業(yè)宜居水平、歷史文化保護(hù)傳承水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大幅提升，城市發(fā)展取得了舉世矚目的歷史性成就。當(dāng)前，我國城市發(fā)展形勢發(fā)生深刻變化，城市更新的重要作用更加凸顯。

城市更新是城市內(nèi)涵式發(fā)展的必然要求。國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)城鎮(zhèn)化速度放緩、逐步進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段，有關(guān)國家會(huì)結(jié)合自身特點(diǎn)對城市進(jìn)行有機(jī)更新，開展城市重建、城市復(fù)興、城市改造、城市再開發(fā)、城市再生等行動(dòng)。現(xiàn)在，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城鎮(zhèn)大的空間格局基本形成，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，從追求規(guī)模擴(kuò)張、拉大城市框架轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效和內(nèi)涵式發(fā)展。城市發(fā)展階段不同，面臨的矛盾問題和要求不同，城市工作的重心和著力點(diǎn)需要相應(yīng)調(diào)整。要適應(yīng)存量時(shí)代要求，通過城市更新，完善城市功能、優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、提升城市品質(zhì)，推動(dòng)城市實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。

城市更新是實(shí)現(xiàn)人民群眾對美好生活向往的迫切需要。城市的核心是人，城市是人民幸福生活的重要空間。目前，我國超過9.4億人生活在城鎮(zhèn)，人民群眾對美好生活的需要從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，對更加安全舒適的居住條件、更加優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)、更加便捷高效的基礎(chǔ)設(shè)施、更加優(yōu)美宜人的城市環(huán)境充滿期待。同時(shí)，我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢性特征。比如，我國總和生育率連續(xù)多年在更替水平以下，2022年~2024年每年新出生人口數(shù)都低于1000萬人；2024年65周歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到15.6%；19個(gè)城市群承載了全國75%的人口，人口持續(xù)向城市群、都市圈流入。這些都對城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化配置提出新要求。推進(jìn)城市更新，有利于適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化和居民消費(fèi)升級需要，優(yōu)化設(shè)施配置和服務(wù)供給，更加精準(zhǔn)高效地滿足居民多樣化、差異化需求，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略行動(dòng)，城市更新不僅是物理空間的改造，更是城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。位于北京西城區(qū)陶然亭街道的大吉巷曾是宣南文化的發(fā)源地之一，歷時(shí)多年改造升級，成為北京中軸線申遺成功后的標(biāo)志性城市更新工程。圖為2025年6月24日，市民在大吉巷游玩。 北京日報(bào)記者 潘之望/攝

城市更新是加快城市動(dòng)能轉(zhuǎn)換的有效途徑。改革開放40多年來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)、協(xié)同發(fā)展，人口、土地、政策三大紅利不斷釋放，有力推動(dòng)了我國城市發(fā)展?，F(xiàn)在，我國部分城市人口趨勢性減少，土地出讓收入大幅下降，城市發(fā)展動(dòng)能不足的問題開始顯現(xiàn)。城市發(fā)展必須從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升，加快形成新的動(dòng)力機(jī)制。城市更新是穩(wěn)投資、促消費(fèi)的關(guān)鍵載體。“十五五”期間，實(shí)施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、老舊街區(qū)改造、老舊廠房改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施更新改造等城市更新重點(diǎn)任務(wù)，涉及直接投資規(guī)模巨大，不僅可以重塑功能空間、再造產(chǎn)業(yè)生態(tài)、營造消費(fèi)場景，提升存量資源價(jià)值，還將帶動(dòng)數(shù)十萬億元的投資和消費(fèi)。

城市更新是提升城市安全韌性的重要舉措。經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展，我國已形成了超大體量的城鎮(zhèn)房屋和市政管網(wǎng)、道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施。據(jù)第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)房屋建筑面積達(dá)660億平方米，各類市政管網(wǎng)長度超過380萬公里，部分房屋及設(shè)施設(shè)備逐步老化，一些市政管網(wǎng)長期高負(fù)荷運(yùn)行，風(fēng)險(xiǎn)隱患逐步累積。迫切需要通過城市更新，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，系統(tǒng)整治消除各類安全隱患，提高城市空間韌性、設(shè)施韌性、管理韌性，以高水平安全保障城市高質(zhì)量發(fā)展。

二

作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略行動(dòng)，城市更新不僅是物理空間的改造，更是城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，需要把握好以下幾對要求。

統(tǒng)籌投資于物和投資于人。建設(shè)現(xiàn)代化人民城市，“現(xiàn)代化”是對城市發(fā)展質(zhì)量和水平的綜合性要求，“人民”二字體現(xiàn)了中國特色城市發(fā)展道路的本質(zhì)屬性。長期以來，通過持續(xù)開展基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建筑等“物”的投資，我國城市積累了大量實(shí)物資本，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，帶動(dòng)了居民財(cái)富積累和消費(fèi)能力提升。在城市發(fā)展“兩個(gè)轉(zhuǎn)向”的新方位下，必須更好地統(tǒng)籌投資于物和投資于人，為城市高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能。推進(jìn)城市更新，既要挖掘投資于物的潛力，更新升級城市基礎(chǔ)設(shè)施、老舊小區(qū)和住房等，也要加大對人的投資，圍繞人的全生命周期需求，擴(kuò)大育幼、養(yǎng)老、健康、教育、技能培訓(xùn)等服務(wù)供給，推動(dòng)人力資本積累，持續(xù)保障和改善民生。

統(tǒng)籌有效市場和有為政府。處理好政府和市場的關(guān)系，是構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的核心問題。現(xiàn)在，一些地方推進(jìn)城市更新以政府為主導(dǎo)，市場作用發(fā)揮不充分。進(jìn)入以存量提質(zhì)增效為主的新階段，必須堅(jiān)持有效市場和有為政府相結(jié)合，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，做到既“放得活”又“管得好”。要拓寬社會(huì)資本參與渠道，鼓勵(lì)引導(dǎo)經(jīng)營主體參與城市更新，對于有收益的項(xiàng)目要更多依靠市場力量。同時(shí)，要在城市更新的制度供給上下功夫，做好底線管控、民生保障、行業(yè)監(jiān)管等，對于不能完全依賴市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域，政府要發(fā)揮積極作用，確保城市可持續(xù)發(fā)展和解決好人民群眾急難愁盼。

統(tǒng)籌做優(yōu)增量和盤活存量。存量與增量是相輔相成的有機(jī)整體，存量提質(zhì)為增量發(fā)展騰出空間，增量優(yōu)化為存量活化提供支撐。當(dāng)前，大部分城市的建成區(qū)面積、開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)達(dá)到較高水平。城市發(fā)展積累的龐大存量資源，既是寶貴的物質(zhì)財(cái)富，又是破解城市發(fā)展空間瓶頸、提升城市品質(zhì)活力的關(guān)鍵要素。城市更新就是通過盤活存量來帶動(dòng)增量，筑巢引鳳、騰籠換鳥，為科技研發(fā)、文化創(chuàng)意、休閑娛樂等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展提供載體。

統(tǒng)籌文化遺產(chǎn)保護(hù)和傳承發(fā)展。歷史文化是城市的靈魂，也是城市魅力的關(guān)鍵。在城市更新中要注重保護(hù)好歷史文化遺產(chǎn)，從堅(jiān)定文化自信的高度，多層次、全方位深入挖掘歷史文化遺產(chǎn)的文化價(jià)值、精神內(nèi)涵，進(jìn)行原真性保護(hù)，堅(jiān)決糾治大拆大建、拆真建假、失管失修等問題。同時(shí)，要注重以用促保、活態(tài)傳承，采用“繡花”、“織補(bǔ)”等方式進(jìn)行微改造，推動(dòng)歷史文化遺產(chǎn)煥發(fā)新活力、綻放新魅力、賦予新動(dòng)力，讓歷史文化與現(xiàn)代生活融為一體、相得益彰。

三

目前，我國城市更新領(lǐng)域很多現(xiàn)行的政策制度，是在大規(guī)模增量建設(shè)時(shí)期形成的，主要用來解決“有沒有”的問題，已經(jīng)不適應(yīng)存量提質(zhì)增效、解決“好不好”問題的客觀需要。在推進(jìn)城市更新實(shí)踐中，要與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變理念，研究破解規(guī)劃、資金、運(yùn)營等方面深層次機(jī)制問題，加快建立可持續(xù)的城市更新模式。

關(guān)于理念的問題。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。城市發(fā)展階段的變化，必然要求轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念。要站穩(wěn)人民立場，堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，把讓人民安居樂業(yè)放在首位，把最好的資源留給人民。堅(jiān)持想明白、干實(shí)在，尊重科學(xué)、尊重規(guī)律、尊重實(shí)際。打破“重建設(shè)、輕治理”的傳統(tǒng)思維和習(xí)慣做法，從習(xí)慣于抓增量建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯朴谧ゴ媪刻豳|(zhì)增效。堅(jiān)持把城市作為有機(jī)生命體系統(tǒng)謀劃，以全生命周期理念來推進(jìn)城市更新。樹立和踐行正確政績觀，敬畏歷史、敬畏文化、敬畏生態(tài)，為城市留下記憶，為人們留住鄉(xiāng)愁。

歷史是城市的記憶，文化是城市的靈魂。在城市更新中，保護(hù)好傳統(tǒng)街區(qū)，保護(hù)好古建筑，保護(hù)好文物，就是保存了城市的歷史和文脈。圖為2025年7月19日拍攝的江西景德鎮(zhèn)市陶陽里歷史文化街區(qū)中山北路步行街。 景德鎮(zhèn)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局供圖

關(guān)于規(guī)劃的問題。城市規(guī)模擴(kuò)張時(shí)期形成的規(guī)劃管控體系，不適應(yīng)城市更新工作要求，亟須建立完善以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為牽引的城市更新體制機(jī)制。推進(jìn)城市更新，關(guān)鍵是找準(zhǔn)問題和有效解決問題。要建立城市體檢與城市更新一體化推進(jìn)機(jī)制，深入開展城市體檢，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，查找人民群眾身邊的急難愁盼問題和影響城市競爭力、承載力、可持續(xù)發(fā)展的短板弱項(xiàng)。體檢查找出來的問題，就是城市更新的重點(diǎn)。要建立城市更新規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，科學(xué)編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，建立完善“專項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”的規(guī)劃實(shí)施體系，精準(zhǔn)推動(dòng)項(xiàng)目落地。同時(shí)，強(qiáng)化城市更新規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接，根據(jù)城市更新項(xiàng)目實(shí)施需要，科學(xué)編制和調(diào)整詳細(xì)規(guī)劃。

關(guān)于資金的問題。大多數(shù)城市更新項(xiàng)目初期投入成本高，長效運(yùn)營的成本回收周期較長，亟須多方發(fā)力、多措并舉，建立可持續(xù)的城市更新和建設(shè)運(yùn)營投融資體系。首先，要落實(shí)出資責(zé)任，企業(yè)受益的，企業(yè)要承擔(dān)出資責(zé)任；個(gè)人受益的，個(gè)人要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；屬于公共事務(wù)的，政府要承擔(dān)出資責(zé)任。按照中央部署，對于涉及重大安全和基本民生保障的，中央財(cái)政加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支持力度，中央預(yù)算內(nèi)投資給予適當(dāng)補(bǔ)助。同時(shí)，要積極引入社會(huì)資金，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融工具，開發(fā)金融產(chǎn)品，提供長周期、低利率的信貸資金。城市更新資金渠道多、種類多、投向多，要做好項(xiàng)目資金“拼盤”，提高資金使用效益。

關(guān)于運(yùn)營的問題。謀劃實(shí)施更新項(xiàng)目要精打細(xì)算，從全生命周期角度考慮運(yùn)營維護(hù)，推動(dòng)資產(chǎn)和土地持續(xù)增值、產(chǎn)生效益、回報(bào)投資，保證項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營。首先，要激發(fā)產(chǎn)權(quán)人的主動(dòng)性，鼓勵(lì)自主進(jìn)行更新改造和長效運(yùn)營。從項(xiàng)目謀劃之初就積極引入專業(yè)化運(yùn)營單位，確保與市場需求相匹配。對于市政公共事業(yè)，應(yīng)用好市場化手段，但不能簡單一放了之，城市政府該兜底的要兜好底。同時(shí)，要注重資金平衡。城市更新是一個(gè)長期的過程，資金需求量大，很多公益類項(xiàng)目不能產(chǎn)生收益。要加強(qiáng)資源整合，通過總體打包、區(qū)域統(tǒng)籌、肥瘦搭配等形式，從點(diǎn)狀更新轉(zhuǎn)向區(qū)域、民生、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌更新。

四

城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》，明確了8項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，提出6項(xiàng)保障政策，對城市更新工作作出了頂層設(shè)計(jì)。高質(zhì)量推進(jìn)城市更新，要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，堅(jiān)持人民城市理念，統(tǒng)籌落實(shí)各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和完善制度機(jī)制，一體推進(jìn)好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)“四好”建設(shè)，穩(wěn)步實(shí)施好一系列民生工程、發(fā)展工程、安全工程，不斷推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展取得新進(jìn)展新成效。

著力營造高品質(zhì)生活空間。安居是人民群眾幸福生活的基點(diǎn)。要有序推進(jìn)安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”建設(shè)，大力實(shí)施房屋品質(zhì)提升工程，推動(dòng)城市危舊房改造，鼓勵(lì)以自主更新、原拆原建方式改造老舊住房。實(shí)施物業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升行動(dòng)，推進(jìn)物業(yè)服務(wù)進(jìn)家庭。持續(xù)抓好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，在地級及以上城市全面推進(jìn)完整社區(qū)建設(shè)，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造。完善城市功能，補(bǔ)齊民生領(lǐng)域公共服務(wù)設(shè)施短板，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，改善人居環(huán)境，不斷提高居民居住和生活品質(zhì)。

著力激發(fā)城市發(fā)展活力。城市發(fā)展活力是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化軟實(shí)力的綜合體現(xiàn)。要?jiǎng)?chuàng)新存量資源盤活機(jī)制和方式，拓展新的發(fā)展空間。深入推進(jìn)老舊街區(qū)改造，積極改造提升商業(yè)步行街和舊商業(yè)街區(qū)，以市場化方式推動(dòng)老舊廠區(qū)改造，統(tǒng)籌實(shí)施老舊火車站與周邊老舊街區(qū)改造，推進(jìn)各類老舊街區(qū)功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級、活力提升，因地制宜打造一批活力街區(qū)，讓城市更具“煙火氣”。推動(dòng)歷史文化街區(qū)、歷史建筑保護(hù)修繕和活化利用，為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展打開空間，以優(yōu)質(zhì)供給激發(fā)市場潛力。

著力提升城市安全韌性。城市燃?xì)?、橋梁、供水、排水、供熱、綜合管廊等城市基礎(chǔ)設(shè)施，就像人體的“神經(jīng)”和“血管”，是城市安全運(yùn)行的保障。要加快城市地下管線管網(wǎng)建設(shè)改造，因地制宜建設(shè)地下綜合管廊，完善建設(shè)運(yùn)維長效管理制度。統(tǒng)籌城市防洪和內(nèi)澇治理，持續(xù)建設(shè)城市排水防澇工程體系，提升應(yīng)急處置能力。開展新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)，守牢城市安全運(yùn)行底線。

著力提高城市治理水平。推進(jìn)城市更新的過程，也是完善城市治理的過程。要加強(qiáng)系統(tǒng)治理，發(fā)揮好“一委一辦一平臺(tái)”作用，依托城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)，建立健全城市黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志牽頭的城市管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建起組織指揮統(tǒng)一、部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)、城市全域覆蓋的工作體系。加強(qiáng)基層治理，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，深入開展城市管理進(jìn)社區(qū)，讓管理、服務(wù)、執(zhí)法資源直達(dá)基層，努力把矛盾和問題化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)；在社區(qū)層面難以解決的，通過“吹哨報(bào)到”等機(jī)制，由市、區(qū)及相關(guān)部門協(xié)同，高效解決好群眾身邊的急難愁盼問題。