中國城市的繁榮基本上就是從流水線上的繁榮開啟，我們的父輩背著三色帆布袋，從全國各地匯聚到城市的流水線上、工地上、超市商鋪里，為城市打造了第一桶金。

新中國成立初期，在百廢待興的工業(yè)化起步階段，國家把工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，著力“將消費(fèi)的城市變成生產(chǎn)的城市”。這種以生產(chǎn)為重心、生活從屬于生產(chǎn)的發(fā)展基調(diào)，雖然在一定程度上壓縮了城市的消費(fèi)與公共空間，卻在短時(shí)間內(nèi)奠定了工業(yè)體系基礎(chǔ)，加速了社會(huì)主義工業(yè)化進(jìn)程。

改革開放以來，城市進(jìn)入快速發(fā)展階段，新區(qū)開發(fā)與舊城改造同步展開，城市空間形態(tài)與建設(shè)強(qiáng)度顯著變化。通過持續(xù)的大規(guī)模城鎮(zhèn)化，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市就業(yè)生活。但擴(kuò)張的背后面臨“城市病”困境，“千城一面”、找不到鄉(xiāng)愁、文脈消解等問題逐步顯現(xiàn)。

十八大以來，我國堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民的理念，一方面城市能級(jí)大幅提升，城市群和都市圈不斷壯大，19個(gè)城市群承載了全國75%的人口、貢獻(xiàn)了85%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。另一方面新型城鎮(zhèn)化水平不斷提升，城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，截至2024年，常住人口城鎮(zhèn)化率從2012年的53.1%躍升至67%，城鎮(zhèn)人口規(guī)模從1.7億增長到9.4億。第三方面建成全球最大住房保障體系。累計(jì)建設(shè)各類保障性住房和棚改安置住房6800多萬套，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積超過40平方米。

但與此同時(shí)，也相應(yīng)存在一些問題。

一是人口老化和獨(dú)居養(yǎng)老問題。截至2024年底，我國60歲及以上的老年人口已占總?cè)丝诘?2%，65歲及以上老年人口占15.6%。隨著老齡化問題的加劇，養(yǎng)老特別是農(nóng)村獨(dú)居養(yǎng)老問題進(jìn)一步凸顯，我們把農(nóng)村的勞動(dòng)力帶進(jìn)了城，但老年和青壯年家庭分離的問題會(huì)直接影響到社會(huì)的安定和老年人的晚年質(zhì)量。

二是城鎮(zhèn)化率不足導(dǎo)致人口容納不足。當(dāng)前67%的常住人口城鎮(zhèn)化率仍明顯低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體80%左右的平均水平，按照2012年以來12年提升14個(gè)百分點(diǎn)的增速看，要達(dá)到發(fā)達(dá)國家80%城鎮(zhèn)化的水平還需要11-15年的時(shí)間，也就是在2035年至2040年期間，城鎮(zhèn)化率不足表明城市和縣城能夠吸納的轉(zhuǎn)移人口能力不足。

三是因城而異，吸納轉(zhuǎn)移人口的制度安排不足。按照國家分級(jí)戰(zhàn)略，對(duì)超大城市要控制人口規(guī)模。對(duì)城市群和都市圈要發(fā)展壯大，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活改善。對(duì)有條件的都市圈要推進(jìn)同城化。對(duì)縣城，要作為重要載體推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、人口增長快的縣級(jí)市和特大鎮(zhèn)，要調(diào)整擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。對(duì)人口持續(xù)流出的城市和資源型城市，要推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展。但是這些分層分類的制度設(shè)計(jì)都需要以產(chǎn)業(yè)和就業(yè)的匹配為前提。

這樣來看就很清楚了，老齡化的問題在日漸加深，年輕一代進(jìn)了城，留守老人的養(yǎng)老就成了問題。而城鎮(zhèn)化和城市群是提升人口市民率的兩個(gè)最大容器。在十五五和十六五的未來十年，國家會(huì)持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。

02

鄉(xiāng)愁能否留住，鄰里能否互助，是農(nóng)村最后的堅(jiān)守，但社會(huì)發(fā)展必然是人口越來越往城市和縣城集聚，縣城和城市兩個(gè)容器將主導(dǎo)人口的流向。

縣城方面，農(nóng)村人口縣城化。截至2021年底，我國1472個(gè)縣城吸納的常住人口為1.6億人左右，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)吸納常住人口為0.9億人左右。近年來，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移更是呈現(xiàn)出鮮明的“就近化、就地化”趨勢(shì)，縣城或縣級(jí)市城區(qū)成為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的首選地。

城市方面，“兩橫三縱”的城市群格局以容納人口?！皟蓹M”是指沿長江通道、沿亞歐大陸橋通道兩條橫軸。沿長江包括上海、南京和成渝為主體的城市群。沿亞歐大陸橋包括鄭州、西安、蘭州為主體的城市群?！叭v”是指沿海、京哈京廣、包昆通道三條縱軸。沿海通道包括京津冀、長三角、珠三角三大城市群。京哈京廣通道包括哈爾濱、武漢、長沙等城市群。包昆通道包括包頭、重慶、昆明等城市群。

這一格局旨在形成以城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化體系，人口要進(jìn)一步城鎮(zhèn)化，基本就往這兩個(gè)容器聚集。

03

城鎮(zhèn)化的下半場，需要做幾方面工作。

第一，城市能友好留人。城市常住人口在擁有本地戶籍或繳納一定年限的社會(huì)保障后，平等享有“五險(xiǎn)一金”、醫(yī)療、廉租房、保障房和子女教育等公共服務(wù)，隨遷老人的醫(yī)療保障可以異地結(jié)算。

乍一看，城市的負(fù)擔(dān)會(huì)很重，但是且慢，對(duì)城市的補(bǔ)償機(jī)制將會(huì)在下面的幾點(diǎn)里面論述。包括獲得用地建設(shè)指標(biāo)，減少轉(zhuǎn)移支付、擴(kuò)大生活性服務(wù)業(yè)的市場。

第二，土地能流轉(zhuǎn)起來。當(dāng)前農(nóng)村的情況是人口持續(xù)流出，土地卻越來越多。2000到2018年，常住人口從8.08億縮減到5.64億，村落數(shù)量從353.7萬個(gè)減少至245.2萬個(gè)，但農(nóng)村住宅建筑面積卻從195.2億平方米增加到252.2億平方米。人口流出的地方，土地也應(yīng)該恢復(fù)為農(nóng)林業(yè)才對(duì)，而不是大量的房屋空置、倒塌，地力無法恢復(fù)。

在自愿的前提下，允許農(nóng)民有償流轉(zhuǎn)宅基地，農(nóng)村集體組織有償流轉(zhuǎn)宅邊地，讓農(nóng)民的土地變現(xiàn)，為農(nóng)民進(jìn)城扶上馬、送一程。比如農(nóng)民工在城里工作好多年，靠積蓄仍然買不起房子，如果他愿意，可以由集體收回宅基地和自留地，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣逐級(jí)將用地指標(biāo)匯總后按照“增減掛鉤”原則出售給需要增加建設(shè)用地指標(biāo)的城市。

這樣，一來城市有了建設(shè)用地指標(biāo)，可以吸納多人口；二來農(nóng)民和當(dāng)?shù)囟加辛艘还P出讓土地的收入，農(nóng)民可以進(jìn)城定居，當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)可以完善公共服務(wù)；三來鄉(xiāng)村那片土地承接了城市轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)業(yè)指標(biāo)，從房子變回了農(nóng)田，全國耕地林地紅線總量并沒有減少；四來隨著人口轉(zhuǎn)移村莊減少，需要投入和轉(zhuǎn)移支付到當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)也相應(yīng)減少，是一個(gè)多贏的局面。最后，而對(duì)于那些入城不入戶的農(nóng)民，他的土地出讓后如果還想回到原籍，可以通過評(píng)估定價(jià)再購買用地指標(biāo)的方式，重新獲得老家新的宅基地。

第三，社會(huì)保障才是進(jìn)城農(nóng)民的真保障，老家的土地并不是。你已經(jīng)進(jìn)城，你的子女也在城里出生長大，你若退守那個(gè)有地有房有田的老家，你的子女怎么辦呢？能保障你的是城里一份持續(xù)穩(wěn)定的社會(huì)保障，而不是遠(yuǎn)在老家的那塊土地。

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不起來原因有多種，但核心一點(diǎn)是留作退路，意味著城里保障不足。第一條說到進(jìn)城務(wù)工人員應(yīng)該享受到“五險(xiǎn)一金”及廉租房，公租房待遇，不能因?yàn)樗麄冊(cè)谵r(nóng)村有宅基地，就認(rèn)為他們有了保障，就不需要或削減給予他們?cè)诔抢飸?yīng)有的保障。就像對(duì)城里人，你不能因?yàn)閱T工在城里有房子，企業(yè)就不給員工買保險(xiǎn)，道理是一樣的。

第四，要分層活化農(nóng)村土地，不是一賣了之，也不是一荒了之。農(nóng)村可以分為大城市周邊的農(nóng)村，城市遠(yuǎn)郊的農(nóng)村，以及遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村幾類。對(duì)于城市周邊的農(nóng)村，出路應(yīng)該是納入城市的版圖，完善公共服務(wù)水平以增加穩(wěn)定的常住人口。而城市遠(yuǎn)郊的農(nóng)村，出路是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，比如鄉(xiāng)村旅游業(yè)吸引城里人短途出游，這些農(nóng)村的人口會(huì)進(jìn)一步減少，但是留下來發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的人口會(huì)提升人均產(chǎn)值。而遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村，更適合連片發(fā)展農(nóng)業(yè)并機(jī)械化種養(yǎng)殖，比如新疆養(yǎng)殖三文魚，形成農(nóng)場式的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

要特別注意對(duì)土地的投資用途。在沿大江大河大海依然是最低物流成本的今天，不考慮交通，不考慮本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，強(qiáng)行建設(shè)新城和產(chǎn)業(yè)園，很難得到產(chǎn)出，會(huì)讓當(dāng)?shù)爻袚?dān)繁重債務(wù)，“發(fā)展是硬道理”但“硬發(fā)展就沒道理”。幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的投資是最有效的，其次是投資于教育和醫(yī)療這些公共服務(wù)均等化，對(duì)人力資本的投入將來可以通過人的流動(dòng)實(shí)現(xiàn)最大回報(bào)。

第五，分層考核城市，因地制宜推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。因地制宜高質(zhì)量發(fā)展是“十五五”提出的要求，我國有三分之一的城市出現(xiàn)了人口收縮，但全國的城市幾乎都在做擴(kuò)張規(guī)劃。地方政府的政績是以GDP增長、招商引資和稅收的最大化為考核指標(biāo)的。

如果投資能夠扭轉(zhuǎn)人口收縮，那么當(dāng)?shù)卣欢〞?huì)選擇加大投資，以證明擴(kuò)張性規(guī)劃的正確。但如果人口收縮不可避免，政府同樣會(huì)選擇加大投資，以證明人口收縮的同時(shí)體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展。

面對(duì)各地現(xiàn)任擴(kuò)張、后任買單的短視行為，國家已明確要求收縮型中小城市“瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中”。包括停止大規(guī)模新城、新區(qū)建設(shè)；對(duì)閑置工業(yè)園、空置住房、低效基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行功能置換或拆除復(fù)綠；建設(shè)用地指標(biāo)向人口流入地、都市圈傾斜；公共服務(wù)設(shè)施按實(shí)際服務(wù)人口而非戶籍人口配置并動(dòng)態(tài)調(diào)整；對(duì)長期人口持續(xù)減少的城市調(diào)減市轄區(qū)、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精簡行政機(jī)構(gòu)。

所以，父母進(jìn)城養(yǎng)老、子女完全城市化是未來十年城鎮(zhèn)化的大勢(shì)所趨，需要全民全社會(huì)共同努力。

參考資料:
1.《向心城市——邁向未來的活力、宜居與和諧》陸銘，上海人民出版社2022年
2.《大國大城——當(dāng)代中國的發(fā)展與平衡》陸銘，上海人民出版社2016年
3.《求是》2026年第2期