編者按：北約內(nèi)部裂痕不斷加大，美國開始放風(fēng)“考慮放棄北約領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”，歐洲則被認(rèn)為暫時缺乏接過權(quán)柄的能力和意愿。北約領(lǐng)導(dǎo)權(quán)一時似乎成了“燙手山芋”，這背后有著怎樣的虛虛實實？對于北約未來有何影響？本期“環(huán)球圓桌對話”就此展開討論。
張 ?。褐袊F(xiàn)代國際關(guān)系研究院副院長、研究員
洪云鑫：上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際商務(wù)外語學(xué)院講師
張家棟：復(fù)旦大學(xué)美國研究中心教授

“歐洲化”能否縫補(bǔ)北約內(nèi)部裂痕

張 健

美國政府進(jìn)入“特朗普2.0”時期以來不止一次放風(fēng)或暗示可能放棄北約領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，美國一些主流媒體也曾討論：在華盛頓有意從歐洲安全事務(wù)中抽身的情況下，德國或其他歐洲國家能否取代美國在北約的主導(dǎo)地位？或者作為具體體現(xiàn)，是否會由一位歐洲人擔(dān)任歐洲盟軍最高司令？要知道，自北約成立以來，這個負(fù)責(zé)監(jiān)督北約在歐軍事行動的職位一直由美國人擔(dān)任，被認(rèn)為是美國對北約主導(dǎo)權(quán)的一個重要象征。

顯然，歐洲人在這個問題上心態(tài)矛盾且存在明顯的內(nèi)部分歧。二戰(zhàn)結(jié)束80年來，歐洲一直依靠美國主導(dǎo)的北約提供安全保障，這種“歷史慣性”導(dǎo)致歐洲對美依賴心理越來越重。近些年來，美國國內(nèi)兩黨輪流上臺執(zhí)政，對待歐洲和北約的態(tài)度多有反復(fù)，現(xiàn)任美國政府更被認(rèn)為試圖甩掉歐洲防務(wù)義務(wù)這個包袱。在此背景下，法國等國較為堅決地倡導(dǎo)歐洲戰(zhàn)略自主和防務(wù)自主，試圖減少對美依賴，但以北約東翼國家為代表的一些歐洲國家以及歐洲內(nèi)部“大西洋派”人士，對華盛頓依然難舍難離，不愿讓歐洲接過在北約的主導(dǎo)地位或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，希望美國繼續(xù)在北約框架下保護(hù)歐洲。

這就解釋了為什么“北約歐洲化”等試圖挽留美國的方案或設(shè)想在歐洲大陸依然受到廣泛探討。在俄烏沖突持續(xù)延宕以及美國對歐洲防務(wù)三心二意的現(xiàn)實面前，戰(zhàn)略自主和防務(wù)自主逐漸成為歐洲新的“政治正確”。即便如此，推動獨(dú)立自主進(jìn)程的艱難以及對美依賴慣性一時難消，都使歐洲內(nèi)部暫時難以真正形成統(tǒng)一意見和強(qiáng)大的一致行動能力。作為緩和“歐洲派”與“大西洋派”分歧的折中方案之一，同時也是作為歐洲戰(zhàn)略自主與防務(wù)自主進(jìn)程仍需時日的緩沖過渡之舉，“北約歐洲化”被擺上臺面，即北約歐洲成員國對自身防務(wù)承擔(dān)更多責(zé)任和成本，這樣一方面并不忤逆當(dāng)前歐洲加強(qiáng)防務(wù)自主的“政治正確”；另一方面也能滿足華盛頓對于歐洲提升防務(wù)開支等要求，努力爭取美國繼續(xù)留在歐洲。就此而言，“北約歐洲化”設(shè)想的本質(zhì)，依然是把北約作為歐洲安全防務(wù)的基石。

對美示強(qiáng)、倡導(dǎo)加強(qiáng)戰(zhàn)略自主和防務(wù)自主也好，對美“綏靖”、試圖以“北約歐洲化”等設(shè)想挽留美國也罷，歐洲內(nèi)部雖然存在這樣那樣的分歧，但整體上對美國的不信任和“離心力”都在不可避免地加劇。即便傳統(tǒng)上對美安全保障更加依賴的北約東翼國家，也在普遍支持歐洲加強(qiáng)防務(wù)自主的努力；即便歐洲一些國家和人士仍對美國2028年總統(tǒng)大選后的華盛頓抱有幻想，希望美歐關(guān)系到時候能夠轉(zhuǎn)圜甚至“恢復(fù)正常”，但對美疑慮的種子已在歐洲大陸生根發(fā)芽并且不斷生長，歐洲對美心態(tài)難再回到過去，越來越多歐洲人開始認(rèn)真考慮并接受“沒有美國”的B計劃了。

可想而知，美歐關(guān)系劇烈震蕩以及歐洲被迫認(rèn)清現(xiàn)實，都將給北約前景帶來影響。短期而言，歐洲防務(wù)自主進(jìn)程將會推動自身國防工業(yè)的復(fù)蘇與發(fā)展，對于歐洲武器采購的增多也將伴隨對美國軍事裝備購買量的減少。事實上，這種勢頭已然顯現(xiàn)。最近幾年，雖然幾乎所有北約歐洲成員國都在華盛頓要求下被迫提升國防開支，但美國軍工巨頭期望的“訂單滾滾而來”景象并未出現(xiàn)。越來越多跡象表明，因為對“美國不可靠”的認(rèn)知持續(xù)強(qiáng)化，大部分歐洲國家更希望采購歐洲武器。

長期來看，歐洲防務(wù)自主或自身防務(wù)能力建設(shè)走得越遠(yuǎn)、越實，越能增加未來對華盛頓“說不”的能力和勇氣。美歐之間聯(lián)系也會變得松弛，歐洲戰(zhàn)略自主步伐加快，甚至帶動長期以來的“美主歐從”局面向著雙方地位更加平衡平等的方向轉(zhuǎn)變。在這樣的背景下，加之美國聲稱不排除為了“接管”格陵蘭島而對另一北約國家采取軍事行動等事件，北約的凝聚力和影響力無疑將會嚴(yán)重下降，甚至如丹麥?zhǔn)紫嗨钥赡堋白呦蚪K結(jié)”。

“亞太化”難上加難

洪云鑫

美國新版國家安全戰(zhàn)略報告公布后進(jìn)一步?jīng)_擊了跨大西洋聯(lián)盟體系。報告要求北約歐洲成員國大幅提升國防開支，實際是讓歐洲盟友更大程度地為自身安全買單，無需美國過多承擔(dān)成本。一些分析認(rèn)為，如果歐洲國家無法達(dá)到華盛頓的要求，按照“美國優(yōu)先”以及“交易現(xiàn)實主義”等原則，美方可能不再參與北約的某些防御協(xié)調(diào)機(jī)制。

北約內(nèi)部分歧與矛盾加劇，歐洲國家在安全問題上自顧不暇，這些都使在美國拜登政府時期一度喧囂的“北約亞太化”操作難上加難。當(dāng)時，歐洲一些國家在華盛頓催促下加大對亞太的介入力度，正在尋求突破戰(zhàn)后國際秩序和國內(nèi)“和平憲法”束縛的日本成了一個對接對象。日本近年來不斷渲染鼓噪所謂“周邊安全威脅”，以此為幌子加速強(qiáng)軍擴(kuò)武，通過解禁集體自衛(wèi)權(quán)來謀求海外用兵，因而試圖拉拽所謂“志同道合國家”入局。在拜登政府時期，“北約亞太化”趨勢逐漸顯現(xiàn)，有人甚至認(rèn)為“北約亞太化”并非聯(lián)盟轉(zhuǎn)型而是“聯(lián)盟擴(kuò)員”的嘗試。幾乎同一時期，日本一些政客提出所謂“亞洲版北約”構(gòu)想，并設(shè)想將日本作為一個主要錨點。雖然動機(jī)不同，但歐日當(dāng)時在軍事安全合作方面形成某種“戰(zhàn)略契合”。只是種種現(xiàn)實條件約束，使得“北約亞太化”或“亞洲版北約”都注定難以成行。

首先，即便存心介入亞太，北約歐洲成員國也難以將這種意圖轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的集體行動。北約是以共識決策為運(yùn)行邏輯的政治軍事集團(tuán)，其成員國對于把觸角伸向亞太的“風(fēng)險—收益”評估存在重大分歧。例如，2023年，圍繞在東京設(shè)立北約聯(lián)絡(luò)辦公室的討論就因法國等部分歐洲國家反對而受阻，這凸顯了北約內(nèi)部對于“越界擴(kuò)權(quán)”存在不同意見。在法律文本層面，北約更傾向于將“印太”定位為“對歐洲大西洋安全具有外溢影響”的地區(qū)，而非進(jìn)行勢力范圍擴(kuò)張的地理區(qū)域。

其次，歐洲國家將本地區(qū)作為防務(wù)重心并據(jù)此安排資源投入順序的做法并未改變。2025年海牙北約峰會把成員國軍費(fèi)支出目標(biāo)提升至GDP的5%，這既是對美國施壓的被迫回應(yīng)，也意味著歐洲將在俄烏沖突尚未結(jié)束的背景下補(bǔ)足作戰(zhàn)能力缺口與軍工產(chǎn)能。即便如此，北約歐洲成員國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、提升軍費(fèi)的意愿以及社會承受度等存在差異，例如西班牙就明確表態(tài)無法達(dá)到前述國防開支門檻。在“將歐洲防務(wù)做實”這一更緊迫的議題面前，歐洲國家缺乏推進(jìn)“北約亞太化”的能力和意愿。

再次，日本在配合“北約亞太化”方面面臨法律和現(xiàn)實制約。日本與北約的合作框架近年來確有制度化推進(jìn)，雙方簽訂的“個別針對性伙伴關(guān)系計劃”（ITPP）文件提出加強(qiáng)安全對話、推進(jìn)實務(wù)協(xié)作，并將網(wǎng)絡(luò)安全、新興技術(shù)、太空與海洋安全等納入重點合作清單。但這種“安全對接”并不等同于“準(zhǔn)聯(lián)盟”。日本右翼勢力處心積慮解禁“集體自衛(wèi)權(quán)”，但至少目前仍面臨“必要最小限度”的限制，無法與域外國家按照北約式的集體防御邏輯行事。換言之，日本雖在軍事情報共享、網(wǎng)絡(luò)與軍民兩用技術(shù)等領(lǐng)域與北約合作，但難以在條約義務(wù)和作戰(zhàn)承諾上與北約“合流”。

目前來看，“北約亞太化”的機(jī)會窗口正在進(jìn)一步縮窄。日本首相去年沒有出席海牙北約峰會，其中一個重要原因是北約取消了原定與“印太四國”（IP4，即日本、韓國、澳大利亞、新西蘭）的會議安排。這從側(cè)面說明，當(dāng)前北約因為內(nèi)部分歧以及歐洲安全困境而自顧不暇，所謂“印太伙伴”對于北約的預(yù)期收益與資源投入意愿也都有所下降。在前述各方既缺乏共識又面臨法理與現(xiàn)實資源等方面制約的情況下，“北約亞太化”越來越難向前推進(jìn)。

或?qū)⒔?jīng)歷“雙向調(diào)整”

張家棟

在美國與北約歐洲盟友關(guān)系裂痕不斷加大的背景下，國際輿論場中圍繞美國是否正在淡化在北約中的領(lǐng)導(dǎo)角色、歐洲盟友能否接過安全防務(wù)重?fù)?dān)等問題的討論明顯多了起來。

筆者認(rèn)為，至少從當(dāng)前情況看，美國并非真想放棄北約領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。北約自1949年成立以來一直都是美國主導(dǎo)的跨大西洋安全架構(gòu)，其核心指揮體系長期由美國將軍掌控，這不僅成為北約內(nèi)部軍事慣例，也是美國政治領(lǐng)導(dǎo)力的象征。北約目前仍是美國全球領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要支柱，不僅為美國在歐軍事存在提供便利，還通過集體防務(wù)機(jī)制將歐洲國家綁定在美國主導(dǎo)的國際秩序之中。

當(dāng)然，美歐之間的分歧確實在加劇，其根源在于美國國家安全戰(zhàn)略的深刻轉(zhuǎn)型，特別是從傳統(tǒng)的全球霸權(quán)框架轉(zhuǎn)向區(qū)域性霸權(quán)的戰(zhàn)略收縮。冷戰(zhàn)結(jié)束后相當(dāng)長一段時間內(nèi)，美國奉行全球霸權(quán)戰(zhàn)略，將北約視為遏制俄羅斯、維護(hù)歐洲穩(wěn)定的關(guān)鍵工具。在這一框架下，美國愿意承擔(dān)高額安全成本，讓歐洲國家“搭便車”。這種非對稱性安排對美國的意義在于：歐洲穩(wěn)定強(qiáng)化了美國的全球陣營，擴(kuò)大其在國際事務(wù)中的影響力乃至“合法性”。同時，北約的存在將潛在對手置于持續(xù)壓力之下，并為美國在中東、非洲等地區(qū)的行動提供側(cè)翼支撐。

但近些年特別是進(jìn)入“特朗普2.0”時期以來，美國開始重新評估全球霸權(quán)的成本與收益。俄烏沖突爆發(fā)后，美國雖對烏克蘭提供軍事援助，但明確表示不愿直接卷入歐洲地面戰(zhàn)爭。如今，美國國家安全戰(zhàn)略布局轉(zhuǎn)向本土和西半球優(yōu)先，歐洲在這一新框架下的戰(zhàn)略價值明顯下降，繼續(xù)承擔(dān)對歐安全保障義務(wù)和巨大成本對美國來說“性價比”大幅降低。美國決策者越來越認(rèn)為，在北約框架下為歐洲防務(wù)付出太多將會分散自身在更關(guān)鍵地區(qū)的資源投入。

美方這種戰(zhàn)略調(diào)整直接導(dǎo)致兩方面的問題：一是安全成本分擔(dān)。美國長期以來承擔(dān)北約70%左右的軍事開支。歐洲國家近年來雖在美國壓力下逐步增加軍費(fèi)，但距華盛頓的要求仍有差距。美國國內(nèi)孤立主義與“美國優(yōu)先”聲音抬頭，要求歐洲“自付賬單”呼聲漸強(qiáng)，都反映了美國不愿繼續(xù)充當(dāng)“免費(fèi)的安全提供者”的心態(tài)。二是戰(zhàn)略方向背離。在全球霸權(quán)時代，美歐在北約框架內(nèi)保持高度一致性：維護(hù)跨大西洋團(tuán)結(jié)、共同應(yīng)對俄羅斯“威脅”、推動北約東擴(kuò)。但如今，美國主要戰(zhàn)略方向轉(zhuǎn)向西半球，北約的傳統(tǒng)使命則仍聚焦歐洲大陸，這導(dǎo)致北約的行動議程與美國的全球優(yōu)先事項出現(xiàn)脫節(jié)。美國之前一度試圖推動北約更多關(guān)注“中國威脅”，但歐洲國家的反應(yīng)總體偏于冷淡，而是希望繼續(xù)更多關(guān)注俄羅斯方向。這種分歧在2024—2025年的北約文件中也有體現(xiàn)：北約“全球化”更多體現(xiàn)美國意愿，“歐洲支柱”建設(shè)則是歐洲盟友的目標(biāo)。

面對這些分歧，北約未來可能經(jīng)歷雙向調(diào)整。一方面是建立某種“雙領(lǐng)導(dǎo)體系”：美國繼續(xù)擔(dān)任北約最高政治盟主，但在軍事指揮層面讓渡部分權(quán)力，讓歐洲盟友承擔(dān)更多前線指揮與成本負(fù)擔(dān)。法國長期倡導(dǎo)的“歐洲戰(zhàn)略自主”與德國的“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”意識，為這一模式提供了潛在政治基礎(chǔ)。2025年以來，德國大幅增加軍費(fèi)、接手更多北約東翼部署，已顯示出承擔(dān)“現(xiàn)場領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”的意愿。另一方面是北約調(diào)整戰(zhàn)略方向，強(qiáng)化與美國戰(zhàn)略調(diào)整的適配性。在此之前，北約試圖推動“亞太化”，與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等國建立更密切的伙伴關(guān)系，一定程度上就是為了提升其對美國的戰(zhàn)略價值。接下來，北約不排除會因應(yīng)美國戰(zhàn)略重心調(diào)整而作出一定的迎合性轉(zhuǎn)變。

?總之，美國與北約歐洲盟友“放棄或接任領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”的問題，本質(zhì)上是美國戰(zhàn)略收縮與歐洲安全依賴之間矛盾加劇的集中體現(xiàn)。但當(dāng)前階段的事實是，美國不會輕易放棄北約領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，因為這關(guān)乎其全球影響力，只是華盛頓越來越不愿繼續(xù)承擔(dān)“不對稱成本”。北約未來的存續(xù)以及活躍程度，很大程度上取決于其能否通過領(lǐng)導(dǎo)體系調(diào)整與戰(zhàn)略方向適配實現(xiàn)某種“再平衡”。