2025年6月，美國國會研究服務(wù)處（CRS）發(fā)布報告《人工智能監(jiān)管：美國與國際路徑及國會立法考量》（Regulating Artificial Intelligence: U.S. and International Approaches and Considerations for Congress），主要介紹了全球及美國人工智能的治理與監(jiān)管實踐，以及美國國會政策考量與立法選擇等。關(guān)于人工智能監(jiān)管，美國國會通過的相關(guān)法案多為針對性條款，而非具有廣泛監(jiān)管權(quán)或禁止特定應(yīng)用的聯(lián)邦法律。

一、國際人工智能治理與監(jiān)管的主要路徑

（一）英國

英國的行業(yè)法律監(jiān)管框架是通過現(xiàn)有技術(shù)中立的監(jiān)管框架平衡創(chuàng)新與安全。采用特定行業(yè)人工智能監(jiān)管方式，設(shè)有專門人工智能成文法規(guī)，依托現(xiàn)有行業(yè)法律框架監(jiān)管人工智能。政府制定人工智能戰(zhàn)略與政策，并隨著執(zhí)政黨派的更迭調(diào)整監(jiān)管取向。2025年工黨發(fā)布《人工智能機遇行動計劃》（AI Opportunities Action Plan），上議院提出人工智能監(jiān)管法案。

（二）歐盟

通過歐盟《人工智能法案》（The Artificial Intelligence Act）實施廣泛監(jiān)管。該法案采用風險分類監(jiān)管，將人工智能系統(tǒng)分為不可接受風險（禁用）、高風險（上市前評估與上市后監(jiān)測）、透明度風險（信息披露）、低/無風險（無特殊要求）及通用人工智能（技術(shù)文檔維護與版權(quán)合規(guī)）五類；設(shè)立歐盟人工智能辦公室，要求成員國設(shè)監(jiān)管機構(gòu)并制定違規(guī)處罰措施；設(shè)置專門章節(jié)支持創(chuàng)新。

對該法案存在基本權(quán)利保護不足、抑制創(chuàng)新等批評，部分美國科技公司因監(jiān)管的不確定性暫停在歐盟推出部分人工智能產(chǎn)品。近期歐盟正日益強調(diào)競爭力，克服監(jiān)管壁壘。也有觀點認為，該法案可能為開發(fā)者帶來優(yōu)勢，例如需遵循的法規(guī)統(tǒng)一而不零散；符合法案要求的產(chǎn)品可宣稱“可信”以獲得競爭力。

（三）中國

2017年發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，提出2030年人工智能世界領(lǐng)先目標，此后出臺針對性人工智能監(jiān)管規(guī)則，如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》。2024年發(fā)布《中華人民共和國人工智能法（草案）》，2025年四部門聯(lián)合發(fā)布《人工智能生成合成內(nèi)容標識辦法》。

中國的人工智能監(jiān)管路徑呈現(xiàn)垂直化、技術(shù)導(dǎo)向型框架，政府在人工智能研發(fā)中作用顯著。目前，外國投資正逐步增加，性能上也逐漸縮小與美國差距，政府正采取多元化人工智能發(fā)展路徑，重點關(guān)注基礎(chǔ)研究、核心軟硬件技術(shù)及人工智能應(yīng)用。

（四）人工智能治理合作

美國參與經(jīng)合組織、七國集團、聯(lián)合國等多邊合作。2019年經(jīng)合組織成員國達成《人工智能原則》，2024年為應(yīng)對通用人工智能、生成式人工智能等新技術(shù)發(fā)展對其進行了更新。2023年七國集團領(lǐng)導(dǎo)人就人工智能指導(dǎo)原則與行業(yè)自愿行為準則達成協(xié)議。此外，美國參與聯(lián)合國推進人工智能全球治理的對話，發(fā)起全球人工智能伙伴關(guān)系（2020年）等等。

美國與歐盟、印度、英國等開展雙邊合作。通過美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會（2021年）、美印人工智能倡議（2021年）推動人工智能合作。2023年美國參與英國人工智能安全峰會，兩國成立本國人工智能安全研究所，2024年美英兩國研究所達成合作，計劃聯(lián)合開發(fā)最先進人工智能模型測試方法，2025年兩國研究所均調(diào)整關(guān)注重點。

二、美國人工智能的治理與監(jiān)管實踐

美國聯(lián)邦法律與政策文件均體現(xiàn)出支持人工智能創(chuàng)新與風險管控的雙重導(dǎo)向。

（一）聯(lián)邦層面人工智能立法

自第115屆國會起，國會議員提出數(shù)百項含“人工智能”表述的法案，但截至2025年5月，僅不到30項法案生效，其中近半數(shù)為撥款法案或國防授權(quán)法案中的人工智能專項條款。

《2020年國家人工智能倡議法案》（The National Artificial Intelligence Initiative Act of 2020）最為全面，核心內(nèi)容包括：將“美國人工智能倡議”納入法律；設(shè)立國家人工智能倡議辦公室；在科學(xué)技術(shù)政策辦公室設(shè)立跨部門委員會；設(shè)立“國家人工智能咨詢委員會”。該法案還指令聯(lián)邦科學(xué)機構(gòu)開展人工智能活動，如國家科學(xué)基金會（NSF）需支持國家人工智能研究院網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

《芯片與科學(xué)法案》（The CHIPS and Science Act）含多項人工智能條款，指令特定聯(lián)邦科學(xué)機構(gòu)支持人工智能研發(fā)及制定安全可信的人工智能系統(tǒng)技術(shù)標準，法案生效后，依托其設(shè)立的聯(lián)邦項目已為人工智能研發(fā)提供資助。

另有法律指令總務(wù)管理局（GSA）、白宮管理與預(yù)算辦公室（OMB）等機構(gòu)支持聯(lián)邦政府的人工智能應(yīng)用?！?020年政府人工智能法案》（The AI in Government Act of 2020）在總務(wù)管理局設(shè)人工智能卓越中心，推動聯(lián)邦人工智能應(yīng)用并公開相關(guān)信息，要求白宮管理與預(yù)算辦公室向聯(lián)邦機構(gòu)發(fā)布人工智能政策制定、應(yīng)用障礙消除及風險緩解相關(guān)的備忘錄?！锻七M美國人工智能法案》（The Advancing American AI Act）要求白宮管理與預(yù)算辦公室：在制定聯(lián)邦政府人工智能使用指南中納入多元考量；制定人工智能采購合同安全規(guī)范；要求除國防部外的聯(lián)邦機構(gòu)編制提供人工智能用例清單。

其他人工智能相關(guān)法律則聚焦人工智能培訓(xùn)、特定行業(yè)應(yīng)用等領(lǐng)域，未確立廣泛的人工智能監(jiān)管權(quán)或禁用規(guī)則。

（二）國會人工智能行動

近年國會通過成立人工智能核心小組、工作組，舉辦聽證會推進人工智能政策制定。第119屆國會參眾兩院均設(shè)人工智能核心小組，為議員提供交流平臺。第118屆國會期間，參議院兩黨人工智能工作組舉辦9場人工智能洞察論壇，2024年5月發(fā)布政策路線圖，明確了人工智能政策制定的共識領(lǐng)域，如人工智能創(chuàng)新、勞動力等；眾議院成立24人兩黨人工智能工作組，2024年12月發(fā)布報告，確立了指導(dǎo)國會未來工作的政策考量原則，如識別人工智能議題的新穎性、防范風險與損害、推動政府應(yīng)用等。

（三）行政部門人工智能行動

特朗普與拜登政府均采取人工智能相關(guān)行動，政策文件均強調(diào)創(chuàng)新與風險管控。拜登政府第14110號行政命令（現(xiàn)已撤銷）要求聯(lián)邦機構(gòu)開展多項人工智能行動，并依據(jù)國防生產(chǎn)法案授權(quán)，要求企業(yè)與實體向政府報告相關(guān)信息；特朗普政府第14179號行政命令確立維持美國人工智能全球主導(dǎo)地位目標，要求2025年7月前制定人工智能行動計劃。

此外，關(guān)于聯(lián)邦政府內(nèi)部的人工智能監(jiān)管，依據(jù)相關(guān)行政命令與法案，聯(lián)邦機構(gòu)需上報人工智能用例，形成人工智能用例清單。截至2025年1月，上報用例超1990個，排名前三的應(yīng)用類別為：支持機構(gòu)內(nèi)部運行、醫(yī)療健康、政府服務(wù)。該清單旨在提升透明度，但存在完整性與準確性爭議，政府問責局等機構(gòu)提出了改進建議。

（四）美國人工智能監(jiān)管路徑

美國人工智能監(jiān)管路徑主要分為三類。一是直接監(jiān)管人工智能技術(shù)，像設(shè)定算力等技術(shù)閾值或提出透明度要求等。例如，研發(fā)訓(xùn)練所用算力超過10^26次浮點運算（FLOPs）模型的企業(yè)需上報相關(guān)情況；使用人工智能的自動語音呼叫需進行披露。該路徑監(jiān)管精準性強但靈活性不足。二是采取技術(shù)中立方式，跨行業(yè)監(jiān)管人工智能應(yīng)用。例如，要求聯(lián)邦貿(mào)易委員會強制法案覆蓋的實體開展影響評估，并為其提供指導(dǎo)與技術(shù)支持。該路徑能精準覆蓋需關(guān)注的技術(shù)特征，但僅針對大型企業(yè)的監(jiān)管方式存在漏洞。三是在特定行業(yè)內(nèi)監(jiān)管人工智能使用，如金融、選舉、醫(yī)療等領(lǐng)域的專項人工智能法案提案。

三、美國人工智能監(jiān)管的核心考量

當前美國關(guān)于人工智能監(jiān)管存在兩大類觀點。一方面，支持強化監(jiān)管的觀點認為，人工智能監(jiān)管可降低人工智能系統(tǒng)的潛在風險，提升安全性。監(jiān)管需實現(xiàn)防范對邊緣化群體的歧視性影響及明確人工智能責任歸屬等目標，科學(xué)設(shè)計的監(jiān)管應(yīng)能為創(chuàng)新提供穩(wěn)定性與清晰度。另一方面，反對強化監(jiān)管的觀點認為，現(xiàn)有聯(lián)邦法律與機構(gòu)職權(quán)足以應(yīng)對人工智能風險，人工智能發(fā)展迅速，制定或優(yōu)化監(jiān)管規(guī)則難度較大，額外監(jiān)管可能抑制創(chuàng)新，降低企業(yè)開展“低風險、高安全性”人工智能系統(tǒng)試驗的積極性，還可能削弱美國在全球人工智能競爭中的傳統(tǒng)優(yōu)勢。

美國國會與政府制定人工智能立法或政策時可采用多元路徑，或聚焦安全與風險規(guī)避，或聚焦創(chuàng)新并輔以行業(yè)自愿承諾，或多路徑組合使用等等。無論選擇何種路徑，如何使人工智能系統(tǒng)契合人類目標與價值觀始終是技術(shù)難題，以可靠、可擴展方式破解該難題，是當前科研與測試的核心方向。政策制定者需界定人工智能在技術(shù)、社會、法律、倫理層面的邊界與范圍，實現(xiàn)支持創(chuàng)新、提升效益及保護公民權(quán)益的目標。在人工智能快速發(fā)展背景下，相關(guān)舉措需動態(tài)調(diào)整或建立定期審查與靈活適配機制。

四、美國國會人工智能政策考量

與立法建議

（一）依托現(xiàn)有框架

部分聯(lián)邦機構(gòu)主張其現(xiàn)有法律職權(quán)可覆蓋人工智能新技術(shù)。2023年4月多機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布人工智能反歧視執(zhí)法聲明，后聯(lián)邦貿(mào)易委員會依法對違規(guī)使用人臉識別技術(shù)的企業(yè)采取了執(zhí)法行動。

為評估機構(gòu)職權(quán)是否足以支持其人工智能監(jiān)管工作，2020年特朗普政府曾要求白宮管理與預(yù)算辦公室（OMB）為聯(lián)邦機構(gòu)提供人工智能監(jiān)管指引，但僅少數(shù)機構(gòu)按要求公開了完整合規(guī)計劃。國會亦可要求相關(guān)機構(gòu)提供信息或指令調(diào)查機構(gòu)開展評估等。

維持現(xiàn)有監(jiān)管環(huán)境可以避免對人工智能研發(fā)與部署施加額外監(jiān)管限制，但需解決聯(lián)邦層面缺乏統(tǒng)一法規(guī)導(dǎo)致的州級人工智能法律零散化的問題。國會可以通過將現(xiàn)有機構(gòu)職能活動納入法律、要求監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布人工智能專項指引、推動跨機構(gòu)協(xié)同制定人工智能安全監(jiān)管政策等途徑支持人工智能發(fā)展且不增加額外限制。

（二）制定新的人工智能法規(guī)

在聯(lián)邦層面，新提案包括開展人工智能模型影響評估、第三方審計、人工智能生成內(nèi)容標記等，重點集中于透明度與問責措施方面。如《2025年防范算法合謀法案》（The Preventing Algorithmic Collusion Act of 2025）禁止使用可能促進合謀的定價算法，并設(shè)立反壟斷執(zhí)法審計工具以提高透明度。

部分觀點主張政府應(yīng)強制要求專業(yè)審計機構(gòu)對人工智能進行監(jiān)督，美國商會等團體則呼吁合理的人工智能監(jiān)管。一些科技企業(yè)建議設(shè)置行業(yè)許可與安全標準的建議可能存在維護自身利益的傾向，需警惕對初創(chuàng)企業(yè)與開源開發(fā)者的準入門檻限制。

（三）賦予聯(lián)邦機構(gòu)新的職權(quán)或指導(dǎo)方向

賦予機構(gòu)新職權(quán)，建立監(jiān)管沙盒。由監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立框架，允許企業(yè)在豁免部分法規(guī)法律風險的前提下，在監(jiān)管監(jiān)督下測試新產(chǎn)品，再推向市場。消費者金融保護局已在金融領(lǐng)域應(yīng)用監(jiān)管沙盒。

依托現(xiàn)有機構(gòu)推進公私合作，提供指導(dǎo)方向。如推動美國國家標準與技術(shù)研究院（NIST）與私企的合作，調(diào)整其《人工智能風險管理框架》（Artificial Intelligence Risk Management Framework）；要求其與能源部合作建立測試平臺，制定人工智能系統(tǒng)評估與演示測量標準戰(zhàn)略。

將“國家人工智能研究資源”（NAIRR）納入法律并明確其定位。普及人工智能研發(fā)關(guān)鍵資源，推動負責任的人工智能創(chuàng)新。

（四）參與國際人工智能監(jiān)管合作

2023年5月，七國峰會將人工智能治理合作列為優(yōu)先事項。國會可推動與理念相近國家的人工智能監(jiān)管合作，通過政策目標對齊、指導(dǎo)聯(lián)邦機構(gòu)參與等方式推進，呼應(yīng)往屆政府的行政命令方向。同時，需平衡國際合作與國際競爭，提高人工智能監(jiān)管質(zhì)量與實施效果，應(yīng)對為追求快速發(fā)展而降低人工智能安全性的逐底競爭風險。此前已有多項與國際人工智能合作相關(guān)的法案提案。

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