導 讀

2025年7月中央城市工作會議召開，明確了我國城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。泰安是國家歷史文化名城、中國優(yōu)秀旅游城市、中國人居環(huán)境獎城市，近年來正經(jīng)歷從增量開發(fā)向存量提質(zhì)轉(zhuǎn)變。為貫徹落實國家和省級戰(zhàn)略要求，推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，泰安市將城市更新作為高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，委托我院組織編制《泰安市中心城區(qū)城市更新專項規(guī)劃》，積極探索特色資源型城市更新路徑。

規(guī)劃思路

泰安位于山東省中部，坐落于世界自然與文化遺產(chǎn)泰山腳下，具有得天獨厚的自然環(huán)境和地理區(qū)位優(yōu)勢。泰安市積極開展城市更新行動，十四五以來聚焦工作機制搭建、項目實施推進、頂層系統(tǒng)謀劃三個方面，深入探索并取得一定的成效。然而城市發(fā)展面臨挑戰(zhàn)：

城市發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，土地出讓規(guī)模大幅下降，人口負增長，老城中心衰落，從人口、土地、空間上看全面進入存量提質(zhì)階段。

泰安有著國家級歷史文化名城、中國優(yōu)秀旅游城市、中國人居環(huán)境獎城市等金名片，城區(qū)范圍除了岱廟外沒有其他文化地標，缺少文化傳承空間；游客知山不知城，進山不進城，旅游服務(wù)能級待提升；老城區(qū)設(shè)施補短板任務(wù)重，低效空間集聚。并且項目實施碎片化，低效空間集聚，財政保障乏力，規(guī)劃政策缺位，傳統(tǒng)城市更新模式難以為繼，亟待轉(zhuǎn)型升級破局。

在此背景下，泰安市組織編制中心城區(qū)城市更新專項規(guī)劃。規(guī)劃立足特色資源型城市發(fā)展需求，搭建以實施為導向的城市更新綜合治理平臺，發(fā)揮三大核心職能：

• 一是戰(zhàn)略引領(lǐng)。聚焦泰安的發(fā)展瓶頸，制定轉(zhuǎn)型升級路徑，推動城市功能重構(gòu)與價值提升；

• 二是實施引導。重點解決存量資產(chǎn)大量閑置問題，系統(tǒng)激活存量資源，建立系統(tǒng)性實施支撐體系；

• 三是頂層設(shè)計。完善城市更新工作頂層架構(gòu)，探索因地制宜地規(guī)劃實施推動模式。

內(nèi)容與特色

（1）重構(gòu)城市特色功能價值

一是系統(tǒng)挖掘城區(qū)隱形文化資產(chǎn)。在大遺產(chǎn)視角下重新梳理城市歷史文化脈絡(luò)，挖掘出7大類歷史文化空間，其中78%為非文物保護單位或歷史建筑。評估篩查出具有保護利用價值的文化空間，搭建面向多尺度的“文化點—文化線路—文化片區(qū)”的保護利用框架。

圖1 不同尺度的“文化點—文化線路—文化片區(qū)”的保護利用框架

二是轉(zhuǎn)變城市空間結(jié)構(gòu)。從增量時期的“開發(fā)新軸線、重點建新城”到 “中軸復(fù)興、圈層帶動”，確立存量空間更新主導下的“擁山發(fā)展”新格局。

圖2 泰安市中心城區(qū)更新結(jié)構(gòu)圖

三是系統(tǒng)開展功能重構(gòu)與業(yè)態(tài)品質(zhì)升級。以老城復(fù)興、文旅賦能、擴大內(nèi)需為切入點，促進資源整合利用、部門協(xié)同治理，形成“山城聯(lián)動”的綜合文旅品牌價值，為老城發(fā)展注入空間注入動力、活力。基于價值提升邏輯，開展重點地塊“總體+要素”的城市設(shè)計引導

四是定制價值實現(xiàn)創(chuàng)新機制。圍繞文化資源活化利用、老舊廠區(qū)更新、低效用地再開發(fā)、片區(qū)統(tǒng)籌更新，針對性提出政策、實施模式等保障機制，推動功能轉(zhuǎn)化與價值提升。

（2）系統(tǒng)激活城市低效空間

一是系統(tǒng)化建立更新資源庫。根據(jù)泰安城市特征，確定“一有一缺”的更新資源分類識別指標體系，摸清城市更新底盤。

二是多維開展更新潛力評估。結(jié)合主觀需求與客觀評價，建立更新資源“量化評價+空間定位+權(quán)責溯源”的多維評估體系，研判更新工作急難。

圖3 更新潛力評估路線圖

三是明確更新實施路徑。全覆蓋式更新項目策劃，謀劃出61類、500余個具有可實施性的更新項目。制定適配泰安不同類型更新項目的實施模式指引、項目實施階段“全生命周期”的制度保障體系，建立案例庫，支持政府高效推動項目。

（3）規(guī)劃實施頂層推動模式

一是建立更新實施引導體系。確定重點區(qū)域指引—更新片區(qū)指引—更新項目指引的三級體系。重點區(qū)域指引明確區(qū)域提升目標、指引更新方向，引導資源高效盤活利用。更新片區(qū)指引，項目謀劃上確定“肥瘦打捆”模式，一本賬統(tǒng)籌，輔助資金申請，規(guī)劃編制過程中協(xié)助靈山片區(qū)城中村更新項目獲得9個億貸款，片區(qū)更新圖則成為本地更新貸款申請要件。項目層面，搭建“易使用” 項目儲備庫，引入溯源機制，實現(xiàn)更新項目的持續(xù)轉(zhuǎn)化。

圖4 更新實施引導體系

二是確立全過程的工作協(xié)同機制。在前期調(diào)研階段，將多方主體需求前置，建立“政府引導、平臺運作、市場參與”的協(xié)同實施體系，開展信息共享、項目可行性研究，開放決策環(huán)節(jié)。規(guī)劃編制階段，多部門協(xié)同編制、審核、謀劃項目，多次征求29個100多條相關(guān)部門意見，引導管理部門、產(chǎn)權(quán)單位、社會資本主動利用更新資源庫謀劃更新項目。規(guī)劃成果完成階段，由市政府印發(fā)，面向社會各界進行發(fā)布宣介，充分發(fā)揮招商作用。

三是形成多層級的規(guī)劃實施路徑。總體規(guī)劃層面實現(xiàn)更新專規(guī)以國土空間規(guī)劃專項規(guī)劃的法定成果予以批復(fù)；詳細規(guī)劃層面編制國土空間銜接專篇，更新專項規(guī)劃從4個層次創(chuàng)造和控規(guī)靈活銜接的接口，提出控規(guī)必要調(diào)整內(nèi)容，剛彈結(jié)合落實更新規(guī)劃；項目實施層面，常態(tài)化輔助項目選址，有效推進項目落地。

圖5更新專項規(guī)劃成果納入國土空間規(guī)劃應(yīng)用的路徑

實施進展與成效

（1）持續(xù)開展城市更新，貫通更新實施全鏈條

在城市更新專項規(guī)劃的引領(lǐng)下，泰安市系統(tǒng)推進片區(qū)更新、基礎(chǔ)設(shè)施更新等專項更新，持續(xù)謀劃并實施一系列城市更新項目。引入各類實施主體參與更新，成功申報多項資金，打通了從市級層面到更新片區(qū)、更新項目及專項領(lǐng)域的城市更新全鏈條實施路徑。

（2）推動片區(qū)統(tǒng)籌更新，實現(xiàn)工作方式轉(zhuǎn)型

推動老城文旅客廳、蒿里山片區(qū)、南關(guān)片區(qū)、御碑樓片區(qū)等片區(qū)綜合更新項目，撬動社會資本投資，鏈接城市更新專項資金補助。2024年，泰山區(qū)政府建立城市更新工作領(lǐng)導小組統(tǒng)籌、屬地政府負責、工作專班推進的片區(qū)更新工作機制。在更新規(guī)劃帶動引導下，各行業(yè)主管部門形成更新資源管理、更新項目儲備和實施管理的閉環(huán)工作路徑。

（3）存量空間更新帶動，城市文旅品牌重塑

優(yōu)先推動了一批對于城市文旅品牌塑造、城市空間品質(zhì)提升具有關(guān)鍵影響力、“小而美”的更新實施項目落地。改造津浦鐵路泰安博物館、盤活閑置樓宇，補充泰安特色文化、體育、商業(yè)設(shè)施短板。提升關(guān)鍵區(qū)域的公共空間，打造紅門里、?河夜經(jīng)濟文化休閑街區(qū)、泰山夢幻森林等一系列特色文旅項目。

圖6泰安更新項目案例

通過一系列卓有成效的更新舉措，泰安市文旅影響力和吸引力顯著提升。2025年泰安成功獲評“中國最具魅力文化旅游城市”和“中國文旅融合高質(zhì)量發(fā)展示范城市”兩項榮譽。泰安這座泰山腳下的歷史文化名城正煥發(fā)新生，城市更新推動城市發(fā)展方式深刻轉(zhuǎn)變，為城市高質(zhì)量發(fā)展注入強勁動力。

項目工作團隊

承擔部門：城市更新與治理規(guī)劃二所

協(xié)作部門：國際城市治理與規(guī)劃所、更新與治理分院本部城市設(shè)計室

項目地點：山東省泰安市

項目規(guī)模：164平方公里

完成時間：2024年7月

項目編制組織單位：泰安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局

部門簡介

城市更新與治理分院是清華同衡本部七大分院之一，是“同衡智庫”和“城市治理”領(lǐng)域的核心支撐部門，業(yè)務(wù)涵蓋智庫支持、政策研究、國土空間規(guī)劃、城市體檢及城市更新、人文及創(chuàng)意城市等。城市更新與治理規(guī)劃二所是分院核心項目部所之一，業(yè)務(wù)在分院“治理+”基礎(chǔ)上，形成國土空間規(guī)劃和城市更新兩大板塊，可提供“總體規(guī)劃-詳細規(guī)劃-實施評估”及“城市體檢-城市更新-實施咨詢”的全流程服務(wù)。二所以專業(yè)力量響應(yīng)政企真實需求，為不同城市與項目量身定制規(guī)劃方案，積極發(fā)揮服務(wù)國家、服務(wù)社會的社會職責擔當。

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編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/頭圖｜圖蟲網(wǎng)

供稿｜清華同衡 城市更新與治理分院 城市更新與治理規(guī)劃二所