范志勇中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副書記、教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

本文字?jǐn)?shù)：4420字

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2017年特朗普就任美國總統(tǒng)后中美之間的貿(mào)易摩擦日益頻繁。一些過去人們過去不太關(guān)注的美國政府機(jī)構(gòu)開始頻繁出現(xiàn)在中文媒體中，包括美國商務(wù)部、貿(mào)易談判代表還有美國國際貿(mào)易委員會(huì)等等。這可能讓中國的讀者不太適應(yīng)，因?yàn)樵谥袊鴮?duì)外貿(mào)易相關(guān)的事務(wù)集中由商務(wù)部一個(gè)單位來處理。例如2025年參與與美國進(jìn)行貿(mào)易談判的中國國際貿(mào)易談判代表李成鋼同時(shí)兼任中國商務(wù)部副部長(zhǎng)，而在特朗普政府第一個(gè)任期商務(wù)部部長(zhǎng)和貿(mào)易談判代表分別是羅斯和萊特希澤，第二個(gè)任期的商務(wù)部部長(zhǎng)和貿(mào)易談判代表分別是盧特尼克和格里爾。

事實(shí)上，自從貿(mào)易談判代表辦公室這個(gè)部門創(chuàng)立直到2025年特朗普第二個(gè)任期之前，美國商務(wù)部和貿(mào)易談判代表辦公室是兩個(gè)互不隸屬的機(jī)構(gòu)。但是從第二個(gè)任期起，特朗普政府對(duì)傳統(tǒng)美國貿(mào)易決策架構(gòu)的重大調(diào)整，將貿(mào)易談判代表從隸屬于總統(tǒng)調(diào)整為隸屬于商務(wù)部。

除此之外，還有一些以數(shù)字編號(hào)表示的貿(mào)易調(diào)查項(xiàng)目，常見的包括“232”調(diào)查、“201”調(diào)查以及“301”調(diào)查，還有特別“301”、超級(jí)“301”等等也容易讓人一頭霧水。這些編號(hào)究竟是什么意思呢？是按照大小順序進(jìn)行統(tǒng)一排列的么？

其實(shí)，這當(dāng)中包括貿(mào)易談判代表和國際貿(mào)易委員會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)，以及所謂的“201”調(diào)查和“301”調(diào)查其實(shí)都出自《1974年貿(mào)易法案》。在本節(jié)中我們主要介紹下《1974年貿(mào)易法案》的情況。

一、《1974年貿(mào)易法案》

由于《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法案》(Trade Expansion Act of 1962)對(duì)政府的談判授權(quán)有效期至1967年6月到期，因此在1973年4月尼克松要求國會(huì)進(jìn)行為期5年的貿(mào)易談判授權(quán)，同時(shí)允許他在10年內(nèi)分階段將關(guān)稅減少60%并取消5%以下的關(guān)稅。尼克松提出新授權(quán)的主要理由是希望解決那些妨礙美國對(duì)歐洲和其他地區(qū)出口的外國補(bǔ)貼和非關(guān)稅壁壘。對(duì)于政府的談判要求，進(jìn)口敏感性產(chǎn)業(yè)表示反對(duì)；而出口導(dǎo)向性產(chǎn)業(yè)希望政府通過談判減少外國的非關(guān)稅壁壘。然而國會(huì)兩黨基本上支持通過談判掃清其他國家的對(duì)外貿(mào)易壁壘。

在該法案的政府提案中，提出了名為“快速通道”（fast track）的新條款，以推動(dòng)國會(huì)加速批準(zhǔn)政府間談判協(xié)議。隨著關(guān)稅逐漸降低，美國與其他國家貿(mào)易談判的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。與削減關(guān)稅不同，關(guān)于非關(guān)稅貿(mào)易壁壘的協(xié)定通常需要國會(huì)批準(zhǔn)，以對(duì)國內(nèi)法律做出相應(yīng)調(diào)整。如果國會(huì)遲遲不批準(zhǔn)這些談判成果，歐共體和其他貿(mào)易伙伴參與談判的意愿就很低。為了解決這一難題，國會(huì)同意建立“快速通道”程序。根據(jù)快速通道，國會(huì)必須在總統(tǒng)達(dá)成貿(mào)易協(xié)定并提交國會(huì)之后90天內(nèi)進(jìn)行投票表決，而且不得附加任何修正案。

由于尼克松由于水門事件于1974年8月意外下臺(tái)，1975年1月福特總統(tǒng)簽署了《1974年貿(mào)易法案》?！?974年貿(mào)易法案》對(duì)總統(tǒng)關(guān)于關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的主要談判授權(quán)，見表2。這一法案表明，美國國會(huì)并不只是想保護(hù)進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)型產(chǎn)業(yè)，也愿意向更多貿(mào)易開放市場(chǎng)，并就非關(guān)稅壁壘展開規(guī)則談判。

二、臭名昭著的“201條款”和“301條款”

《1974年貿(mào)易法案》除了對(duì)總統(tǒng)談判授權(quán)之外，還包含了一系列對(duì)內(nèi)救濟(jì)和對(duì)外報(bào)復(fù)性質(zhì)的調(diào)整。其中最為人們所熟知的是臭名昭著的“201條款”和“301條款”。

（一）“201條款”

“201條款”賦予美國國際貿(mào)易委員會(huì)（USITC）權(quán)力，對(duì)進(jìn)口至美國的產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)查，以判定產(chǎn)品進(jìn)口的增長(zhǎng)是否對(duì)美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅。USITC在完成調(diào)查后，須向美國總統(tǒng)提交報(bào)告并提出相應(yīng)建議（如加稅、配額等），隨后由美國總統(tǒng)做出最終決策。稅率由總統(tǒng)決定，以提高到能阻止或補(bǔ)救損害的程度為限；最初實(shí)施期一般不超過4年，最多可延長(zhǎng)一次，總期限不超過8年。且稅率應(yīng)在實(shí)施期內(nèi)逐步下調(diào)，以鼓勵(lì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)調(diào)整。[1]

（二）“301條款”

與“雙反”等貿(mào)易救濟(jì)措施不同，301條款的主要目的不是為了阻止外國商品進(jìn)口，而是為美國企業(yè)擴(kuò)大出口創(chuàng)造機(jī)會(huì)。301條款具有鮮明的特點(diǎn)：第一，其他貿(mào)易保護(hù)措施在啟動(dòng)時(shí)需要證明對(duì)美國商業(yè)造成“實(shí)質(zhì)性損害”，301條款規(guī)定的舉證責(zé)任要輕得多；第二，301條款適用范圍更廣，涉及貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、國際直接投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域；第三，可以被用于對(duì)付外國政府在第三國市場(chǎng)上危害美國出口商利益的行為；第四，301條款賦予美國貿(mào)易談判代表更多的選擇權(quán)。

301條款生效后，經(jīng)過《1979年貿(mào)易協(xié)定法》、《1984年貿(mào)易與關(guān)稅法》和《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》的不斷完善，美國貿(mào)易法中的301條款已經(jīng)發(fā)展成“一般301條款”、“特別301條款”和“超級(jí)301條款”等全面系統(tǒng)的進(jìn)攻性貿(mào)易保護(hù)政策?！耙话?01條款”是美國傳統(tǒng)貿(mào)易制裁措施的概括性表述；“特別301條款”擴(kuò)展到“知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”等領(lǐng)域；而“超級(jí)301條款”則對(duì)一國貿(mào)易自由化和貿(mào)易壁壘進(jìn)行整體評(píng)估，對(duì)于問題嚴(yán)重的國家，美國可以將其列入貿(mào)易自由化黑名單，并要求在3年內(nèi)消除貿(mào)易壁壘。

（三）美國貿(mào)易法三大條款對(duì)比：232、201與301條款

232條款、201條款與301條款是目前美國貿(mào)易法體系中比較重要和經(jīng)常被引用的三個(gè)條款。其中，232條款源于《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條涉及“國家安全”的條款，授權(quán)商務(wù)部調(diào)查進(jìn)口對(duì)國家安全的影響。201條款源于《1974年貿(mào)易法》第201條的“全球保障措施”，主要針對(duì)進(jìn)口激增導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)損害。301條款源于《1974 年貿(mào)易法》第301條的所謂“不公平貿(mào)易制裁”，主要針對(duì)外國違反貿(mào)易協(xié)定或不公平貿(mào)易行為。

三、美國貿(mào)易政策的主要大玩家：商務(wù)部、國際貿(mào)易委員會(huì)與貿(mào)易代表辦公室

除此之外，《1974年貿(mào)易法案》還做出了若干制度性變革，其中涉及到美國貿(mào)易政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

國會(huì)正式設(shè)立了貿(mào)易談判代表這一職務(wù)，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）由此成為行政部門的談判機(jī)構(gòu)。國會(huì)還將關(guān)稅委員會(huì)更名為國際貿(mào)易委員會(huì)（USITC），并使之成為一家獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不再是行政部門的一部分。作為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，國際貿(mào)易委員會(huì)必須直接向國會(huì)提交預(yù)算方案，這就讓國會(huì)對(duì)該機(jī)構(gòu)的活動(dòng)擁有了更大的影響力。美國貿(mào)易代表辦公室、國際貿(mào)易委員會(huì)和商務(wù)部成為美國貿(mào)易政策的重要執(zhí)行機(jī)構(gòu)。那么這三個(gè)機(jī)構(gòu)在性質(zhì)和分工上有什么區(qū)別呢？

（一）機(jī)構(gòu)性質(zhì)

首先，從性質(zhì)上看，美國商務(wù)部 (Department of Commerce)是美國聯(lián)邦政府的主要經(jīng)濟(jì)部門之一，負(fù)責(zé)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造商業(yè)機(jī)會(huì)。商務(wù)部與國際貿(mào)易相關(guān)的職責(zé)包括：（1）“貿(mào)易促進(jìn)”，幫助美國企業(yè)開拓國際市場(chǎng)，提供出口咨詢和培訓(xùn)；（2）“貿(mào)易執(zhí)法”，執(zhí)行反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查，確定傾銷幅度和補(bǔ)貼金額；（3）“產(chǎn)業(yè)安全”，通過下屬的工業(yè)與安全局 (BIS) 實(shí)施出口管制，保護(hù)國家安全和關(guān)鍵技術(shù)等。

美國國際貿(mào)易委員會(huì) (United States International Trade Commission，USITC)是根據(jù)《1974年貿(mào)易法案》成立的獨(dú)立、非黨派、準(zhǔn)司法聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，由6名委員 (總統(tǒng)提名，參議院確認(rèn)) 領(lǐng)導(dǎo)，專注貿(mào)易調(diào)查和裁決，其前身是1916年成立的“美國關(guān)稅委員會(huì)”。國際貿(mào)易委員會(huì)的職責(zé)包括：（1）“損害裁決”：在反傾銷/反補(bǔ)貼調(diào)查中，確定進(jìn)口是否對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成 "實(shí)質(zhì)性損害"；（2）“保障措施”：執(zhí)行201條款調(diào)查，確定進(jìn)口激增是否導(dǎo)致國內(nèi)產(chǎn)業(yè)"嚴(yán)重?fù)p害"并提出救濟(jì)建議；（3）“知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”：開展337調(diào)查，打擊侵犯美國知識(shí)產(chǎn)權(quán)的進(jìn)口產(chǎn)品；（4）“貿(mào)易分析”：為總統(tǒng)、國會(huì)和美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）提供獨(dú)立的貿(mào)易政策分析和建議等。

美國貿(mào)易代表辦公室 (USTR)是根據(jù)《1974年貿(mào)易法案》成立的總統(tǒng)行政辦公室直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人 (美國貿(mào)易代表) 為內(nèi)閣成員，是總統(tǒng)在貿(mào)易領(lǐng)域的首席顧問和談判代表。美國貿(mào)易代表辦公室的核心職責(zé)包括：（1）“貿(mào)易政策制定”：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)美國國際貿(mào)易、投資政策，制定談判立場(chǎng)；（2）“貿(mào)易談判主導(dǎo)”：代表美國進(jìn)行雙邊、區(qū)域和多邊；（3）“貿(mào)易爭(zhēng)端解決”：發(fā)起和管理301條款調(diào)查，對(duì)外國不公平貿(mào)易行為采取報(bào)復(fù)措施；（4）“國際組織代表”：作為美國在WTO、APEC等國際經(jīng)貿(mào)組織的官方代表；（5）“政策協(xié)調(diào)”： 協(xié)調(diào)19個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的貿(mào)易立場(chǎng)。

（二）職能分工

在反傾銷與反補(bǔ)貼調(diào)查 (AD/CVD)中，商務(wù)部與國際貿(mào)易委員會(huì)（USITC）存在分工明確的“雙軌制”，具體分工見表3。

232、201和302調(diào)查中的部門分工機(jī)制見表4。

四、特朗普對(duì)美國貿(mào)易決策體系的重大調(diào)整

2025年特朗普第二個(gè)任期對(duì)傳統(tǒng)美國貿(mào)易決策架構(gòu)的重大調(diào)整，將美國貿(mào)易代表辦公室由隸屬于總統(tǒng)辦公室調(diào)整為隸屬于商務(wù)部，賦予商務(wù)部長(zhǎng)對(duì) USTR 的完全控制權(quán)。美國貿(mào)易代表 (格里爾) 不再直接向總統(tǒng)匯報(bào)，而是向商務(wù)部長(zhǎng) (盧特尼克) 匯報(bào)。

商務(wù)部長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)美國貿(mào)易政策的戰(zhàn)略制定和政治決策，擁有貿(mào)易政策的最終決定權(quán)。貿(mào)易代表作為首席談判官，負(fù)責(zé)具體談判執(zhí)行和協(xié)議落實(shí)，成為商務(wù)部長(zhǎng)的執(zhí)行助手。商務(wù)部由此接管了USTR 的部分核心職能，如貿(mào)易協(xié)定談判主導(dǎo)權(quán)和301調(diào)查發(fā)起權(quán)等等。

特朗普希望通過“商務(wù)部長(zhǎng)統(tǒng)籌、貿(mào)易代表執(zhí)行”的架構(gòu)，簡(jiǎn)化決策流程，提高貿(mào)易政策執(zhí)行效率，避免第一任期內(nèi)商務(wù)部與USTR之間的權(quán)力爭(zhēng)奪。盧特尼克作為華爾街金融家，被視為“關(guān)稅強(qiáng)硬派”，特朗普希望通過這一架構(gòu)確保其高關(guān)稅政策得到徹底貫徹。

[1]特朗普政府時(shí)期曾于2018年對(duì)進(jìn)口太陽能電池與組件和大型洗衣機(jī)實(shí)施4年全球保障措施，加征關(guān)稅（30%-50%）并設(shè)定配額。2022年拜登政府將太陽能電池與組件的保障措施延長(zhǎng)至2026年2月6日，稅率為14.75%并逐年遞減0.25%，且每年有5吉瓦光伏電池組件進(jìn)口額度可免征，2024年8月配額上調(diào)至14.5吉瓦。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場(chǎng)。