范志勇中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副書記、教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

本文字?jǐn)?shù)：4420字

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2017年特朗普就任美國總統(tǒng)后中美之間的貿(mào)易摩擦日益頻繁。一些過去人們過去不太關(guān)注的美國政府機(jī)構(gòu)開始頻繁出現(xiàn)在中文媒體中，包括美國商務(wù)部、貿(mào)易談判代表還有美國國際貿(mào)易委員會等等。這可能讓中國的讀者不太適應(yīng)，因?yàn)樵谥袊鴮ν赓Q(mào)易相關(guān)的事務(wù)集中由商務(wù)部一個單位來處理。例如2025年參與與美國進(jìn)行貿(mào)易談判的中國國際貿(mào)易談判代表李成鋼同時兼任中國商務(wù)部副部長，而在特朗普政府第一個任期商務(wù)部部長和貿(mào)易談判代表分別是羅斯和萊特希澤，第二個任期的商務(wù)部部長和貿(mào)易談判代表分別是盧特尼克和格里爾。

事實(shí)上，自從貿(mào)易談判代表辦公室這個部門創(chuàng)立直到2025年特朗普第二個任期之前，美國商務(wù)部和貿(mào)易談判代表辦公室是兩個互不隸屬的機(jī)構(gòu)。但是從第二個任期起，特朗普政府對傳統(tǒng)美國貿(mào)易決策架構(gòu)的重大調(diào)整，將貿(mào)易談判代表從隸屬于總統(tǒng)調(diào)整為隸屬于商務(wù)部。

除此之外，還有一些以數(shù)字編號表示的貿(mào)易調(diào)查項(xiàng)目，常見的包括“232”調(diào)查、“201”調(diào)查以及“301”調(diào)查，還有特別“301”、超級“301”等等也容易讓人一頭霧水。這些編號究竟是什么意思呢？是按照大小順序進(jìn)行統(tǒng)一排列的么？

其實(shí)，這當(dāng)中包括貿(mào)易談判代表和國際貿(mào)易委員會兩個機(jī)構(gòu)，以及所謂的“201”調(diào)查和“301”調(diào)查其實(shí)都出自《1974年貿(mào)易法案》。在本節(jié)中我們主要介紹下《1974年貿(mào)易法案》的情況。

一、《1974年貿(mào)易法案》

由于《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法案》(Trade Expansion Act of 1962)對政府的談判授權(quán)有效期至1967年6月到期，因此在1973年4月尼克松要求國會進(jìn)行為期5年的貿(mào)易談判授權(quán)，同時允許他在10年內(nèi)分階段將關(guān)稅減少60%并取消5%以下的關(guān)稅。尼克松提出新授權(quán)的主要理由是希望解決那些妨礙美國對歐洲和其他地區(qū)出口的外國補(bǔ)貼和非關(guān)稅壁壘。對于政府的談判要求，進(jìn)口敏感性產(chǎn)業(yè)表示反對；而出口導(dǎo)向性產(chǎn)業(yè)希望政府通過談判減少外國的非關(guān)稅壁壘。然而國會兩黨基本上支持通過談判掃清其他國家的對外貿(mào)易壁壘。

在該法案的政府提案中，提出了名為“快速通道”（fast track）的新條款，以推動國會加速批準(zhǔn)政府間談判協(xié)議。隨著關(guān)稅逐漸降低，美國與其他國家貿(mào)易談判的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。與削減關(guān)稅不同，關(guān)于非關(guān)稅貿(mào)易壁壘的協(xié)定通常需要國會批準(zhǔn)，以對國內(nèi)法律做出相應(yīng)調(diào)整。如果國會遲遲不批準(zhǔn)這些談判成果，歐共體和其他貿(mào)易伙伴參與談判的意愿就很低。為了解決這一難題，國會同意建立“快速通道”程序。根據(jù)快速通道，國會必須在總統(tǒng)達(dá)成貿(mào)易協(xié)定并提交國會之后90天內(nèi)進(jìn)行投票表決，而且不得附加任何修正案。

由于尼克松由于水門事件于1974年8月意外下臺，1975年1月福特總統(tǒng)簽署了《1974年貿(mào)易法案》?！?974年貿(mào)易法案》對總統(tǒng)關(guān)于關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的主要談判授權(quán)，見表2。這一法案表明，美國國會并不只是想保護(hù)進(jìn)口競爭型產(chǎn)業(yè)，也愿意向更多貿(mào)易開放市場，并就非關(guān)稅壁壘展開規(guī)則談判。

二、臭名昭著的“201條款”和“301條款”

《1974年貿(mào)易法案》除了對總統(tǒng)談判授權(quán)之外，還包含了一系列對內(nèi)救濟(jì)和對外報復(fù)性質(zhì)的調(diào)整。其中最為人們所熟知的是臭名昭著的“201條款”和“301條款”。

（一）“201條款”

“201條款”賦予美國國際貿(mào)易委員會（USITC）權(quán)力，對進(jìn)口至美國的產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)查，以判定產(chǎn)品進(jìn)口的增長是否對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅。USITC在完成調(diào)查后，須向美國總統(tǒng)提交報告并提出相應(yīng)建議（如加稅、配額等），隨后由美國總統(tǒng)做出最終決策。稅率由總統(tǒng)決定，以提高到能阻止或補(bǔ)救損害的程度為限；最初實(shí)施期一般不超過4年，最多可延長一次，總期限不超過8年。且稅率應(yīng)在實(shí)施期內(nèi)逐步下調(diào)，以鼓勵國內(nèi)產(chǎn)業(yè)調(diào)整。[1]

（二）“301條款”

與“雙反”等貿(mào)易救濟(jì)措施不同，301條款的主要目的不是為了阻止外國商品進(jìn)口，而是為美國企業(yè)擴(kuò)大出口創(chuàng)造機(jī)會。301條款具有鮮明的特點(diǎn)：第一，其他貿(mào)易保護(hù)措施在啟動時需要證明對美國商業(yè)造成“實(shí)質(zhì)性損害”，301條款規(guī)定的舉證責(zé)任要輕得多；第二，301條款適用范圍更廣，涉及貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、國際直接投資、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等各個領(lǐng)域；第三，可以被用于對付外國政府在第三國市場上危害美國出口商利益的行為；第四，301條款賦予美國貿(mào)易談判代表更多的選擇權(quán)。

301條款生效后，經(jīng)過《1979年貿(mào)易協(xié)定法》、《1984年貿(mào)易與關(guān)稅法》和《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》的不斷完善，美國貿(mào)易法中的301條款已經(jīng)發(fā)展成“一般301條款”、“特別301條款”和“超級301條款”等全面系統(tǒng)的進(jìn)攻性貿(mào)易保護(hù)政策?！耙话?01條款”是美國傳統(tǒng)貿(mào)易制裁措施的概括性表述；“特別301條款”擴(kuò)展到“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)”等領(lǐng)域；而“超級301條款”則對一國貿(mào)易自由化和貿(mào)易壁壘進(jìn)行整體評估，對于問題嚴(yán)重的國家，美國可以將其列入貿(mào)易自由化黑名單，并要求在3年內(nèi)消除貿(mào)易壁壘。

（三）美國貿(mào)易法三大條款對比：232、201與301條款

232條款、201條款與301條款是目前美國貿(mào)易法體系中比較重要和經(jīng)常被引用的三個條款。其中，232條款源于《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條涉及“國家安全”的條款，授權(quán)商務(wù)部調(diào)查進(jìn)口對國家安全的影響。201條款源于《1974年貿(mào)易法》第201條的“全球保障措施”，主要針對進(jìn)口激增導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)損害。301條款源于《1974 年貿(mào)易法》第301條的所謂“不公平貿(mào)易制裁”，主要針對外國違反貿(mào)易協(xié)定或不公平貿(mào)易行為。

三、美國貿(mào)易政策的主要大玩家：商務(wù)部、國際貿(mào)易委員會與貿(mào)易代表辦公室

除此之外，《1974年貿(mào)易法案》還做出了若干制度性變革，其中涉及到美國貿(mào)易政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

國會正式設(shè)立了貿(mào)易談判代表這一職務(wù)，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）由此成為行政部門的談判機(jī)構(gòu)。國會還將關(guān)稅委員會更名為國際貿(mào)易委員會（USITC），并使之成為一家獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不再是行政部門的一部分。作為一個獨(dú)立機(jī)構(gòu)，國際貿(mào)易委員會必須直接向國會提交預(yù)算方案，這就讓國會對該機(jī)構(gòu)的活動擁有了更大的影響力。美國貿(mào)易代表辦公室、國際貿(mào)易委員會和商務(wù)部成為美國貿(mào)易政策的重要執(zhí)行機(jī)構(gòu)。那么這三個機(jī)構(gòu)在性質(zhì)和分工上有什么區(qū)別呢？

（一）機(jī)構(gòu)性質(zhì)

首先，從性質(zhì)上看，美國商務(wù)部 (Department of Commerce)是美國聯(lián)邦政府的主要經(jīng)濟(jì)部門之一，負(fù)責(zé)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)造商業(yè)機(jī)會。商務(wù)部與國際貿(mào)易相關(guān)的職責(zé)包括：（1）“貿(mào)易促進(jìn)”，幫助美國企業(yè)開拓國際市場，提供出口咨詢和培訓(xùn)；（2）“貿(mào)易執(zhí)法”，執(zhí)行反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查，確定傾銷幅度和補(bǔ)貼金額；（3）“產(chǎn)業(yè)安全”，通過下屬的工業(yè)與安全局 (BIS) 實(shí)施出口管制，保護(hù)國家安全和關(guān)鍵技術(shù)等。

美國國際貿(mào)易委員會 (United States International Trade Commission，USITC)是根據(jù)《1974年貿(mào)易法案》成立的獨(dú)立、非黨派、準(zhǔn)司法聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，由6名委員 (總統(tǒng)提名，參議院確認(rèn)) 領(lǐng)導(dǎo)，專注貿(mào)易調(diào)查和裁決，其前身是1916年成立的“美國關(guān)稅委員會”。國際貿(mào)易委員會的職責(zé)包括：（1）“損害裁決”：在反傾銷/反補(bǔ)貼調(diào)查中，確定進(jìn)口是否對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成 "實(shí)質(zhì)性損害"；（2）“保障措施”：執(zhí)行201條款調(diào)查，確定進(jìn)口激增是否導(dǎo)致國內(nèi)產(chǎn)業(yè)"嚴(yán)重?fù)p害"并提出救濟(jì)建議；（3）“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)”：開展337調(diào)查，打擊侵犯美國知識產(chǎn)權(quán)的進(jìn)口產(chǎn)品；（4）“貿(mào)易分析”：為總統(tǒng)、國會和美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）提供獨(dú)立的貿(mào)易政策分析和建議等。

美國貿(mào)易代表辦公室 (USTR)是根據(jù)《1974年貿(mào)易法案》成立的總統(tǒng)行政辦公室直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人 (美國貿(mào)易代表) 為內(nèi)閣成員，是總統(tǒng)在貿(mào)易領(lǐng)域的首席顧問和談判代表。美國貿(mào)易代表辦公室的核心職責(zé)包括：（1）“貿(mào)易政策制定”：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)美國國際貿(mào)易、投資政策，制定談判立場；（2）“貿(mào)易談判主導(dǎo)”：代表美國進(jìn)行雙邊、區(qū)域和多邊；（3）“貿(mào)易爭端解決”：發(fā)起和管理301條款調(diào)查，對外國不公平貿(mào)易行為采取報復(fù)措施；（4）“國際組織代表”：作為美國在WTO、APEC等國際經(jīng)貿(mào)組織的官方代表；（5）“政策協(xié)調(diào)”： 協(xié)調(diào)19個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的貿(mào)易立場。

（二）職能分工

在反傾銷與反補(bǔ)貼調(diào)查 (AD/CVD)中，商務(wù)部與國際貿(mào)易委員會（USITC）存在分工明確的“雙軌制”，具體分工見表3。

232、201和302調(diào)查中的部門分工機(jī)制見表4。

四、特朗普對美國貿(mào)易決策體系的重大調(diào)整

2025年特朗普第二個任期對傳統(tǒng)美國貿(mào)易決策架構(gòu)的重大調(diào)整，將美國貿(mào)易代表辦公室由隸屬于總統(tǒng)辦公室調(diào)整為隸屬于商務(wù)部，賦予商務(wù)部長對 USTR 的完全控制權(quán)。美國貿(mào)易代表 (格里爾) 不再直接向總統(tǒng)匯報，而是向商務(wù)部長 (盧特尼克) 匯報。

商務(wù)部長全面負(fù)責(zé)美國貿(mào)易政策的戰(zhàn)略制定和政治決策，擁有貿(mào)易政策的最終決定權(quán)。貿(mào)易代表作為首席談判官，負(fù)責(zé)具體談判執(zhí)行和協(xié)議落實(shí)，成為商務(wù)部長的執(zhí)行助手。商務(wù)部由此接管了USTR 的部分核心職能，如貿(mào)易協(xié)定談判主導(dǎo)權(quán)和301調(diào)查發(fā)起權(quán)等等。

特朗普希望通過“商務(wù)部長統(tǒng)籌、貿(mào)易代表執(zhí)行”的架構(gòu)，簡化決策流程，提高貿(mào)易政策執(zhí)行效率，避免第一任期內(nèi)商務(wù)部與USTR之間的權(quán)力爭奪。盧特尼克作為華爾街金融家，被視為“關(guān)稅強(qiáng)硬派”，特朗普希望通過這一架構(gòu)確保其高關(guān)稅政策得到徹底貫徹。

[1]特朗普政府時期曾于2018年對進(jìn)口太陽能電池與組件和大型洗衣機(jī)實(shí)施4年全球保障措施，加征關(guān)稅（30%-50%）并設(shè)定配額。2022年拜登政府將太陽能電池與組件的保障措施延長至2026年2月6日，稅率為14.75%并逐年遞減0.25%，且每年有5吉瓦光伏電池組件進(jìn)口額度可免征，2024年8月配額上調(diào)至14.5吉瓦。

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