仇葉

武漢大學(xué)

社會學(xué)院

副教授

城市更新中的土地開發(fā)權(quán)與產(chǎn)權(quán)變遷

——基于廣東、浙江兩省半城市化地區(qū)的比較研究

來源 | 《社會學(xué)研究》2025年第6期

作者 | 仇葉

責(zé)任編輯 |黃燕華

在城市更新背景下，浙江與廣東兩省的半城市化地區(qū)采取分化的產(chǎn)權(quán)路徑重構(gòu)早期向村莊轉(zhuǎn)移的土地開發(fā)權(quán)，此種分化根植于兩地產(chǎn)權(quán)演進(jìn)的歷史脈絡(luò)。本文建構(gòu)關(guān)于產(chǎn)權(quán)變遷的歷時(shí)性分析框架，通過比較兩地產(chǎn)權(quán)制度的長期演化實(shí)踐指出，產(chǎn)權(quán)制度能夠?qū)λ幧鐣到y(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)與社會認(rèn)同進(jìn)行長期的適應(yīng)性建構(gòu)，從而推動制度的內(nèi)生性變遷；同時(shí)，制度在歷史中的延續(xù)并不必然帶來制度韌性的強(qiáng)化，而是會因產(chǎn)權(quán)特性的差異導(dǎo)向不同的演進(jìn)軌跡。本文呈現(xiàn)了中國產(chǎn)權(quán)實(shí)踐在不同地區(qū)的異質(zhì)性，也為突破產(chǎn)權(quán)變遷的外部環(huán)境決定論與路徑鎖定分析提供了新思路。

一、引言

中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)邁入存量更新的重要階段。相較其他省份，廣東與浙江兩省由于獨(dú)特的發(fā)展路徑，形成了規(guī)?？捎^的半城市化地區(qū)（鄭艷婷等，2003；林永新，2015）。在這些半城市化地區(qū)，鄉(xiāng)村工業(yè)化的蓬勃發(fā)展歷史性地推動了集體土地的非農(nóng)開發(fā)，促使原本被國家壟斷的土地開發(fā)權(quán)向鄉(xiāng)村社會大規(guī)模轉(zhuǎn)移（蔣省三、劉守英，2003）。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，集體建設(shè)用地的低效問題日益凸顯。2011年前后，廣東、浙江兩省分別實(shí)施“三舊改造”與“三改一拆”政策，以差異化產(chǎn)權(quán)路徑重構(gòu)半城市化地區(qū)的土地開發(fā)權(quán)。其中，“三舊改造”政策傾向于推行土地開發(fā)權(quán)弱集中模式，更多將集體建設(shè)用地的交易與收益權(quán)利賦予基層社會，推動土地增值收益在更大范圍內(nèi)的共享（田莉等，2015）；“三改一拆”政策則傾向于推行土地開發(fā)權(quán)強(qiáng)集中模式，地方政府向基層社會讓渡的土地權(quán)利較為有限，并展開大規(guī)模的拆違行動，進(jìn)一步穩(wěn)固了國家統(tǒng)籌土地開發(fā)權(quán)的主導(dǎo)地位（倪建偉、張偉，2014）。這兩種路徑均是地方政府基于土地公有制的統(tǒng)一制度框架，結(jié)合區(qū)域特性所展開的創(chuàng)新探索，充分體現(xiàn)了中國土地制度實(shí)踐的靈活性。本文的問題在于，面對相似的城市更新背景，為何兩省選擇了截然不同的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)路徑？

土地開發(fā)權(quán)的差異配置受多重因素影響。依托土地管理法規(guī)、空間發(fā)展規(guī)劃、指標(biāo)控制等制度化手段，國家塑造了土地開發(fā)權(quán)配置的宏觀制度框架（譚明智，2014；桂華、賀雪峰，2014）；在此框架下，地方政府與公眾的行動邏輯與博弈關(guān)系則影響著土地開發(fā)權(quán)配置的實(shí)踐狀態(tài)（趙德余，2009；陳頎，2021）。浙江、廣東兩省的半城市化地區(qū)所采取的差異化土地開發(fā)權(quán)重構(gòu)路徑，根源于20世紀(jì)90年代初期形成的差異化產(chǎn)權(quán)制度?；诖?，本文試圖建構(gòu)一個(gè)產(chǎn)權(quán)變遷的歷時(shí)性分析框架，通過比較兩地產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的長期過程，揭示產(chǎn)權(quán)變遷的內(nèi)生性特征及實(shí)現(xiàn)機(jī)制。研究表明，關(guān)鍵時(shí)期形成的產(chǎn)權(quán)制度是塑造產(chǎn)權(quán)變遷路徑的核心歷史因素，其在面對外部環(huán)境變化時(shí)，能夠持續(xù)對所處社會系統(tǒng)展開適應(yīng)性建構(gòu)，從而在制度延續(xù)中生成引導(dǎo)制度變遷的動力與方向。本文的產(chǎn)權(quán)制度為廣義概念，意指產(chǎn)權(quán)界定、行使與保護(hù)的規(guī)則體系，包括正式法律與規(guī)章，以及地方慣例等非正式約束。

本文采取區(qū)域比較的研究方法，圍繞浙江、廣東兩省半城市化地區(qū)土地開發(fā)權(quán)讓渡、配置與重構(gòu)的長期實(shí)踐過程展開分析。此類半城市化地區(qū)在廣東集中在最早展開招商引資的南部區(qū)域，在浙江集中在浙北、浙東、浙東南等民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域。自2013年起，筆者選取東莞、深圳、寧波、紹興這四個(gè)典型的半城市化地區(qū)，對其所代表區(qū)域的產(chǎn)權(quán)演化邏輯展開了長期調(diào)研。

二、研究綜述與分析框架

（一）誘致性變遷與博弈均衡：產(chǎn)權(quán)制度變遷的既有研究

中國的集體土地制度確立于20 世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)社會主義改造時(shí)期。20世紀(jì)80年代以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，土地產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的創(chuàng)新實(shí)踐大量涌現(xiàn)。圍繞這些土地制度實(shí)踐，既有研究形成了兩大基本解釋路徑，且普遍受制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)變遷理論的影響。

第一種路徑基于誘致性制度變遷理論，強(qiáng)調(diào)外部環(huán)境變化通過成本收益機(jī)制驅(qū)動制度創(chuàng)新。科斯（Ronald H. Coase）在提出交易成本理論時(shí)指出，制度對權(quán)利的界定影響社會運(yùn)行的交易成本，從而將產(chǎn)權(quán)制度置于成本與收益的衡量范疇（科斯，2009）。因此，新環(huán)境產(chǎn)生的獲利機(jī)會將誘發(fā)人們改變現(xiàn)行安排，推動制度為滿足新需求而產(chǎn)生功能性變遷（速水佑次郎、拉坦，2000：89-140）。依托這一研究思路，中國學(xué)者深入剖析了改革開放以來多元地權(quán)實(shí)踐的生成邏輯。姚洋（2000）系統(tǒng)地比較了全國多地的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，將地權(quán)個(gè)體化程度作為關(guān)鍵差異，指出不同發(fā)展階段對經(jīng)濟(jì)效益與公平效益的不同追求推動了產(chǎn)權(quán)變遷。陳志剛、曲福田（2003）揭示了區(qū)域間的發(fā)展差異如何塑造差異化的產(chǎn)權(quán)需求，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)“使用權(quán)主導(dǎo)”與“轉(zhuǎn)讓權(quán)強(qiáng)化”的差異化組合。豐雷等（2013）通過更大空間尺度的實(shí)證研究，進(jìn)一步驗(yàn)證了改革開放以來土地制度變遷的誘致性特征，明確人均GDP、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比例等經(jīng)濟(jì)變量是影響產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷的關(guān)鍵因素?？梢?，這一研究思路將產(chǎn)權(quán)制度視為能夠自我執(zhí)行的均衡結(jié)構(gòu)，認(rèn)為外生變量會功能性地牽引制度從低效非均衡向高效均衡自發(fā)演進(jìn)。

第二種路徑基于博弈均衡理論，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)相關(guān)主體的互動之于產(chǎn)權(quán)變遷的重要意義。巴澤爾（Yoram Barzel）提出的不完全產(chǎn)權(quán)理論揭示了產(chǎn)權(quán)“公共領(lǐng)域”廣泛存在的客觀現(xiàn)實(shí)；在此背景下，相關(guān)利益主體所展開的博弈性“追租”行為，將對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的塑造產(chǎn)生關(guān)鍵性的影響（巴澤爾，2017：1-52）。由于集體產(chǎn)權(quán)具有主體多元的突出特征，博弈均衡理論很快被用于解釋中國的土地制度變遷。周其仁（1995）較早提出，農(nóng)民、產(chǎn)權(quán)代理人與國家進(jìn)行積極的協(xié)商、博弈，是促成有效產(chǎn)權(quán)制度建立的關(guān)鍵。張曙光、程煉（2012）通過考察新中國成立到2012年前后的地權(quán)演變指出，外部經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)環(huán)境的改變難以直接促成產(chǎn)權(quán)的清晰界定，主體的互動關(guān)系才是解釋產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷與形成的關(guān)鍵。張紅宇（1998）更強(qiáng)調(diào)國家與農(nóng)民在特定約束條件下有著形成“同意的一致性”的集體行動能力，從而促成了中國產(chǎn)權(quán)制度的多次演變。這些研究肯定了多元行動者的重要意義，但仍將外部因素視為產(chǎn)權(quán)變遷的核心解釋變量，認(rèn)為正是這些“外力”塑造了產(chǎn)權(quán)博弈的空間，決定了主體間的博弈關(guān)系。

此外，也有學(xué)者從農(nóng)民生存危機(jī)、地權(quán)認(rèn)同、國家與地方政府博弈關(guān)系等角度拓寬了產(chǎn)權(quán)變遷的解釋路徑（張靜，2003；趙德余，2009；曲縱翔、董柯欣，2021）。但總體而言，既有研究普遍將產(chǎn)權(quán)變遷視為由外部因素驅(qū)動的演變過程。究其根本，學(xué)者們在闡釋產(chǎn)權(quán)制度從過去向當(dāng)前狀態(tài)的演進(jìn)時(shí)，更強(qiáng)調(diào)對當(dāng)下外部環(huán)境的分析，缺乏對歷史維度的重視，從而忽視了制度的內(nèi)生變遷邏輯。

（二）利益結(jié)構(gòu)與社會認(rèn)同：產(chǎn)權(quán)變遷的歷時(shí)性解釋

產(chǎn)權(quán)變遷的歷時(shí)性分析強(qiáng)調(diào)突破對當(dāng)前外部環(huán)境的單一關(guān)注，將歷史維度納入考察視野，通過長時(shí)段觀察來把握產(chǎn)權(quán)制度形成與演變的內(nèi)在邏輯。該分析路徑特別關(guān)注產(chǎn)權(quán)制度在關(guān)鍵時(shí)期形成的核心結(jié)構(gòu)，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)制度能夠在長期演進(jìn)中進(jìn)行自我積累，最終促成制度變遷。因此，歷時(shí)性分析不局限于對變遷過程的梳理，更旨在揭示制度演進(jìn)中存在的時(shí)間序列上的因果關(guān)聯(lián)（皮爾遜，2014：1-5），并將這一關(guān)聯(lián)作為理解過去如何影響當(dāng)下的核心機(jī)制。歷時(shí)性分析也不等同于路徑依賴?yán)碚?。路徑依賴?yán)碚撾m然指出了制度變遷的歷史連續(xù)性特征（諾斯，2008），但并未充分解答歷史維度如何發(fā)揮影響（Boerrke et al.，2008），也過于強(qiáng)調(diào)既有路徑產(chǎn)生的“鎖定”效應(yīng)，忽視了延續(xù)中的變遷問題。國內(nèi)學(xué)者在應(yīng)用路徑依賴?yán)碚摃r(shí)也主要著力驗(yàn)證歷史因素的重要性（孫濤、黃少安，2009），未能嚴(yán)肅對待上述問題。因此，深入的歷時(shí)性分析需要解決兩個(gè)問題，一是闡釋初期形成的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)影響當(dāng)下變遷的具體機(jī)制，二是說明制度延續(xù)與動態(tài)變遷如何同時(shí)發(fā)生，如此才能超越外部環(huán)境決定論與路徑“鎖定”的既有解釋。

制度一旦形成就具有一定的自主性，能夠通過持續(xù)塑造主體的行動與意義觀念，不斷將自身嵌入到規(guī)則、慣例、形式中去（馬奇、奧爾森，2011：162-170）。產(chǎn)權(quán)作為規(guī)定主體間權(quán)利關(guān)系的制度，顯然具備對自身所處的社會系統(tǒng)進(jìn)行建構(gòu)的能力，但這種以延續(xù)為特征的建構(gòu)始終面臨外部環(huán)境變化所帶來的壓力。對半城市化地區(qū)而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)高速增長與土地管制強(qiáng)化是產(chǎn)權(quán)制度需要長期應(yīng)對的核心外部變量。因此，本文提出“適應(yīng)性建構(gòu)”的概念，用以闡釋產(chǎn)權(quán)制度的歷時(shí)性變遷機(jī)制，即產(chǎn)權(quán)變遷是既有產(chǎn)權(quán)制度為適應(yīng)外部環(huán)境變化、維系自身存續(xù)，以相關(guān)利益群體的行動策略為中介，對社會系統(tǒng)展開持續(xù)建構(gòu)的結(jié)果。需要指出的是，制度本身不具備直接的適應(yīng)能力，但它能夠在與環(huán)境的互動中，驅(qū)動主體采取特定行動，這些行動在宏觀層面匯聚而成的結(jié)果，使制度呈現(xiàn)獨(dú)特的適應(yīng)性特征，即制度有能力內(nèi)生性地形成應(yīng)對外部壓力的解決方案。霍奇遜（Geoffrey M. Hodgson）就以“差異性復(fù)制”概念闡釋了制度如何在與環(huán)境的互動中，通過復(fù)制與變異的循環(huán)關(guān)聯(lián)來推動自身的適應(yīng)性演化（霍奇遜等，2013：83-99）。

產(chǎn)權(quán)制度的歷時(shí)性變遷機(jī)制包含三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的展開過程。首先，產(chǎn)權(quán)制度始終存在適應(yīng)外部環(huán)境變化的維系性壓力。外部變化并不直接產(chǎn)生變遷動力，而是轉(zhuǎn)換為制度內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性壓力，觸發(fā)原有利益分配格局的可維系性問題。其次，產(chǎn)權(quán)制度的維系性壓力與規(guī)定性特征將形塑特定的行動者策略。前者為行動者建構(gòu)了亟待應(yīng)對的特定問題情境，該問題唯有在產(chǎn)權(quán)制度的整體框架中才能得到準(zhǔn)確的把握；后者作為主體間權(quán)利關(guān)系的規(guī)定性約束，內(nèi)在地影響著各類行動策略的可行性邊界與行動者對策略選擇范圍的認(rèn)識，最終導(dǎo)致某些特定的策略具備實(shí)踐可行性。最后，以行動者策略為中介，產(chǎn)權(quán)制度通過持續(xù)被援引、激活而進(jìn)入行動者所處的社會生活，實(shí)現(xiàn)對社會系統(tǒng)的適應(yīng)性建構(gòu)。適應(yīng)性建構(gòu)既是產(chǎn)權(quán)制度嵌入社會系統(tǒng)、實(shí)現(xiàn)延續(xù)的過程，也包含了產(chǎn)權(quán)制度基于自身特征適應(yīng)外在環(huán)境形成的應(yīng)對方案。由此，當(dāng)下的制度演變就不得不面對已被既有產(chǎn)權(quán)制度深度塑造的社會系統(tǒng)，制度的延續(xù)與變遷得以同時(shí)發(fā)生。適應(yīng)性建構(gòu)的思路揭示了外部因素如何沿著產(chǎn)權(quán)制度的既定邏輯發(fā)揮作用，并借助行動者策略的中介作用促成兩者互動，為產(chǎn)權(quán)內(nèi)生性演變的機(jī)制化分析提供了可能。

產(chǎn)權(quán)制度的核心功能不僅在于界定主體間的利益歸屬與分配，還在于塑造相關(guān)主體對此種利益分配正當(dāng)性的集體認(rèn)同（康芒斯，1997：86-93）。因此，產(chǎn)權(quán)制度對社會系統(tǒng)的適應(yīng)性建構(gòu)主要圍繞兩方面展開。一是利益結(jié)構(gòu)，即人們掌握或支配利益資源的狀況及相互間關(guān)系的特定模式。主體的行動嵌入產(chǎn)權(quán)所規(guī)定的利益關(guān)系，行動的反復(fù)展開又不斷將規(guī)定性利益關(guān)系引入社會互動，最終形成特定的利益結(jié)構(gòu)。利益結(jié)構(gòu)既體現(xiàn)為主體間的利益聯(lián)結(jié)方式，又表現(xiàn)為支撐主體生活方式的利益基礎(chǔ)。二是社會認(rèn)同，即社會群體在心理層面對產(chǎn)權(quán)制度的承認(rèn)、肯定及贊同的狀態(tài)（夸克，2002：50-79）。主體對特定觀念的援引既是其行動策略的組成部分，又超越了單純的工具屬性，能夠持續(xù)對社會認(rèn)同產(chǎn)生塑造作用。從制度層面看，土地開發(fā)權(quán)的界定有著明確規(guī)范，但農(nóng)民在觀念層面的認(rèn)同卻存在顯著差異。集體土地制度同時(shí)關(guān)聯(lián)著個(gè)體利益與國家權(quán)力，是協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的重要載體（劉連泰，2016）。因此，社會性的地權(quán)認(rèn)同在國家與個(gè)體之間形成了相對連續(xù)的譜系。處于其中一端的農(nóng)民更強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利，將土地開發(fā)權(quán)視作自身財(cái)產(chǎn)權(quán)的組成部分，形成財(cái)產(chǎn)化認(rèn)同；處于另一端的農(nóng)民更認(rèn)可國家在土地開發(fā)中的統(tǒng)籌地位，形成國家化認(rèn)同。實(shí)踐中的地權(quán)認(rèn)同往往具有一定的模糊性與混融性，但研究者仍可在具體語境中辨析不同認(rèn)同的傾向。

基于此，本文將闡明兩地的產(chǎn)權(quán)制度在經(jīng)歷初始分化后，如何在應(yīng)對外部壓力的同時(shí)，不斷對自身所處的社會系統(tǒng)進(jìn)行適應(yīng)性建構(gòu)，最終塑造了差異化的土地開發(fā)權(quán)重構(gòu)路徑。為更清晰地呈現(xiàn)兩省半城市化地區(qū)土地開發(fā)權(quán)配置的演變過程，本文將產(chǎn)權(quán)演化歷程劃分為三個(gè)階段（見圖1）。

具體而言，第一階段是改革開放至1995年前后的產(chǎn)權(quán)制度初始分化期，第二階段是城市更新啟動前的產(chǎn)權(quán)制度延續(xù)期，第三階段是2010年前后城市更新階段中的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)期。后文將緊緊圍繞這一時(shí)間線索展開論述。

三、工業(yè)化初始模式與產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷

改革開放初期，廣東與浙江兩省的半城市化地區(qū)成為全國鄉(xiāng)村工業(yè)化的核心集聚區(qū)。工業(yè)化初始模式的顯著差異使原本同構(gòu)的集體土地制度出現(xiàn)明顯的產(chǎn)權(quán)分化，這對未來的產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

（一）鄉(xiāng)村工業(yè)化模式與土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移

獨(dú)特的資本形態(tài)是區(qū)分兩地發(fā)展模式的核心變量。憑借國家給予的特殊優(yōu)惠政策和毗鄰港澳的區(qū)位條件，廣東省在改革開放起步階段就成為國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要承接地，并率先形成招商引資發(fā)展模式。從空間分布來看，在這一階段進(jìn)入廣東省的外資主要集中在以珠三角為核心的半城市化地區(qū)。如東莞市于1978年開始引入外資，到1993年，全市實(shí)際利用外資累計(jì)達(dá)10.49億美元，工業(yè)總產(chǎn)值由1978年的4.2億元增加至1993年的267.67億元（陳搏編，2016）。招商引資模式所吸引的資本屬于典型的外來資本，并且資本規(guī)模較為龐大，這不僅體現(xiàn)在資本總量層面，而且表現(xiàn)為多數(shù)外來企業(yè)在落地時(shí)，往往會進(jìn)行較為完整的生產(chǎn)線與批量廠房建設(shè)。相較而言，浙江省主要依靠民營經(jīng)濟(jì)推動工業(yè)化進(jìn)程。1979年國務(wù)院批準(zhǔn)恢復(fù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)后，浙江省當(dāng)年就新增個(gè)體工商戶8091戶；至1991年，依法登記注冊的個(gè)體工商戶和私營企業(yè)分別為153.2萬戶和9.2萬家，總從業(yè)人員高達(dá)172.7萬人，在全國占據(jù)領(lǐng)先地位（單東，2008）。民營經(jīng)濟(jì)孕育的資本形態(tài)具有內(nèi)生性與漸進(jìn)規(guī)?；娘@著特征。在發(fā)展初期，浙江本地農(nóng)民普遍以家庭為單位展開生產(chǎn)與經(jīng)營，初始投資集中于設(shè)備、原料采購等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，資本規(guī)模較小且高度分散，資本的集聚效應(yīng)尚未產(chǎn)生。直至20世紀(jì)90年代末期，浙江民營經(jīng)濟(jì)才迎來騰飛之勢，并隨本地產(chǎn)業(yè)鏈體系的完善，出現(xiàn)較多規(guī)模化的民營企業(yè)；但即使如此，本地產(chǎn)業(yè)體系內(nèi)仍長期存在大量小微企業(yè)。

鄉(xiāng)村工業(yè)化的共同背景與發(fā)展模式的初始差異，對兩省半城市化地區(qū)的產(chǎn)權(quán)制度演變產(chǎn)生了兩個(gè)關(guān)鍵影響。其一，兩地均有重新界定土地開發(fā)權(quán)的迫切需求。從實(shí)踐來看，無論是民營資本還是外來資本，在工業(yè)化早期大多偏向使用非正規(guī)的集體土地，目的是壓低生產(chǎn)成本。區(qū)域工業(yè)化進(jìn)程與集體土地非農(nóng)化進(jìn)程同步推進(jìn)，在此過程中，土地開發(fā)權(quán)逐漸突破城鄉(xiāng)二元的制度性權(quán)利配置結(jié)構(gòu)，成為了一個(gè)亟待明確界定的新的產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域。土地用途性質(zhì)的轉(zhuǎn)變也決定了這些區(qū)域的產(chǎn)權(quán)調(diào)整重心在于土地開發(fā)權(quán)的配置，因此與一般農(nóng)地制度變遷聚焦經(jīng)營權(quán)創(chuàng)新的邏輯存在顯著差異（仇葉，2020a）。其二，不同的資本形態(tài)使土地開發(fā)權(quán)按照截然不同的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)入鄉(xiāng)村。具體而言，資本形態(tài)的影響路徑主要體現(xiàn)在兩個(gè)維度。一是不同形態(tài)的資本對土地利用的差異化需求構(gòu)成了對土地開發(fā)權(quán)配置結(jié)構(gòu)的剛性約束；二是資本的進(jìn)入也改變了原有的利益分配格局，塑造了相關(guān)權(quán)利主體間的利益關(guān)系。兩方面因素相互作用，最終促成了不同地區(qū)產(chǎn)權(quán)制度的演化差異。這種差異始于村集體與農(nóng)民自發(fā)的土地開發(fā)與利益分配實(shí)踐，進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著集體建設(shè)用地的增加，地方政府積極介入土地開發(fā)權(quán)的配置工作；在此背景下，集體土地制度的產(chǎn)權(quán)變革逐漸成型，其形態(tài)也從鄉(xiāng)村自發(fā)實(shí)踐轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域性政策或地方慣例。

（二）產(chǎn)權(quán)制度初始分化與二元用地格局

對廣東省的半城市化地區(qū)而言，招商引資的規(guī)?；Y本自進(jìn)入階段便對土地開發(fā)權(quán)的整合提出了要求。資本的外來屬性也使得集體成員在對外溝通與互動中更容易形成統(tǒng)一立場，從而為地權(quán)的整合提供有利條件。同時(shí)，規(guī)模化資本在短期內(nèi)的快速涌入也推動集體土地價(jià)值的激增，導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)利意識被迅速激活。以東莞市為例，全市集體經(jīng)濟(jì)總收入從1980年的3.45億元增長到2019年的241.4億元，增長了近70倍（陳雪原等，2021）。本地農(nóng)民非常直觀地感知到了集體土地開發(fā)產(chǎn)生的價(jià)值，因此也就較早形成了與村集體、地方政府談判的自覺，要求將集體土地的開發(fā)收益轉(zhuǎn)換為個(gè)人收益。外來資本的持續(xù)流入亦不斷加大集體土地的整合壓力，這在客觀上強(qiáng)化了農(nóng)民的談判能力。由此，整合土地開發(fā)權(quán)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)利成為這些地區(qū)主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)配置邏輯。

廣東省的半城市化地區(qū)在改革開放初期同樣推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，但隨著外來資本的持續(xù)涌入，區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展對規(guī)?；恋氐男枨笕找嫫惹?。在地方政府的引導(dǎo)下，村集體普遍重新收回此前發(fā)包給農(nóng)民的土地，對集體土地進(jìn)行統(tǒng)一管理，并相應(yīng)地提高村民的福利與分紅。1993年，廣東南海市（現(xiàn)佛山市南海區(qū)）政府頒布《關(guān)于推行農(nóng)村股份合作制的意見》，率先在制度層面確立了農(nóng)村股份合作制的合法地位。此后，全域性的改革逐步鋪開。從實(shí)踐來看，廣東各地的做法基本一致：一是對集體土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核算，隨后將資產(chǎn)價(jià)值折股量化，并按承包地面積、勞動年限、成員權(quán)等要素確定股東及股東持股數(shù)；二是由股份合作社經(jīng)營集體土地，確立農(nóng)民按所持股份參與分紅的利益分配規(guī)則。由此，集體所有權(quán)被轉(zhuǎn)換為“個(gè)體化”的股權(quán)（姚洋，2000），這同時(shí)促成了土地開發(fā)權(quán)的統(tǒng)籌與整合，固化了農(nóng)民對土地增值收益的分配權(quán)利?！凹w經(jīng)營、股民受益”的產(chǎn)權(quán)制度得以在這些地區(qū)形成。

民營經(jīng)濟(jì)孕育的內(nèi)生資本在浙江省的半城市化地區(qū)催生了截然不同的產(chǎn)權(quán)邏輯。首先，家庭式運(yùn)作的小微資本在發(fā)展初期以小規(guī)模經(jīng)營為主，對土地連片性、規(guī)?；玫囊蟛桓摺＿@就從根本上降低了土地開發(fā)權(quán)的整合需求。在較長時(shí)間內(nèi)，這些經(jīng)營者多通過宅基地與“房前屋后”的零散土地來擴(kuò)展個(gè)體的經(jīng)營空間。資本的內(nèi)生特征也提升了經(jīng)營者依托集體成員身份自主進(jìn)行集體土地開發(fā)的便利性，而由此引發(fā)的村莊內(nèi)部利益分化又進(jìn)一步削弱了農(nóng)民對土地開發(fā)權(quán)的集體控制能力，強(qiáng)化了經(jīng)營者的能動性。更重要的是，資本的漸進(jìn)規(guī)模化也導(dǎo)致集體土地開發(fā)產(chǎn)生的價(jià)值在初期并不顯著，農(nóng)民的土地權(quán)利意識較弱，他們大多將這些零星的占地行為視為戶際的個(gè)體事務(wù)。

那時(shí)候剛改革開放，大家各憑本事，人人都忙著找機(jī)會賺錢，很少有人管別人家的事。這些家庭作坊一開始也是小打小鬧，占得都是各家房前屋后的土地，很少有人對此斤斤計(jì)較。（訪談資料，20150607）

上述情況不斷強(qiáng)化以維護(hù)經(jīng)營者利益為導(dǎo)向、依托經(jīng)營者個(gè)體能力進(jìn)行土地開發(fā)的產(chǎn)權(quán)配置邏輯。隨著集體土地開發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府強(qiáng)化了對土地開發(fā)權(quán)界定的介入。1994年，省政府對《浙江省土地管理實(shí)施辦法》進(jìn)行修訂，允許在農(nóng)村的個(gè)體工商戶在從事非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營時(shí)使用集體土地，但強(qiáng)調(diào)必須報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批，與村集體簽訂合約（汪暉，2002：60-61）。在實(shí)踐中，縣鄉(xiāng)兩級政府往往采取更靈活的變通方式：一是默許經(jīng)營者自主擴(kuò)展宅基地面積，或通過分戶獲取宅基地指標(biāo)；二是認(rèn)可經(jīng)營者與村集體、私人簽訂長期流轉(zhuǎn)合同。在地方政府的支持下，這些經(jīng)營者既有機(jī)會辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)（付偉，2020），也可通過“以罰代拆”的形式維持對集體土地的長期使用。由此，這些半城市化地區(qū)就形成了偏向經(jīng)營者利益的“私人經(jīng)營、私人受益”產(chǎn)權(quán)制度（見表1）。

兩地的產(chǎn)權(quán)制度均以新的方式界定了土地開發(fā)權(quán)的獲取、經(jīng)營與利益分配模式。不過，它們均未解決集體土地非農(nóng)化開發(fā)的合法性問題，也由此催生“合法”與“法外”并存的二元用地格局（北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組，2014）。股份合作制改革雖制度化地界定了集體收益的分配規(guī)則，但也沒有解決集體土地開發(fā)的合法化問題。盡管兩省地方政府均通過提供留用地指標(biāo)、放寬農(nóng)地轉(zhuǎn)用政策等方式來推動集體建設(shè)用地合法化，但在土地利益的刺激下，鄉(xiāng)村社會仍在正規(guī)方式之外進(jìn)行著大量的土地開發(fā)活動。從根本上來說，非正規(guī)用地的普遍存在是地方政府默許土地開發(fā)權(quán)進(jìn)入村莊的必然產(chǎn)物，這也決定了兩省半城市化地區(qū)在城市更新時(shí)期將面臨相似的產(chǎn)權(quán)問題。

四、整合型利益結(jié)構(gòu)與財(cái)產(chǎn)化地權(quán)認(rèn)同

高度發(fā)達(dá)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)使得新的產(chǎn)權(quán)制度承載著大規(guī)模地利，滲透進(jìn)鄉(xiāng)村社會的肌理。面對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長與土地管制強(qiáng)化的持續(xù)壓力，“集體經(jīng)營、股民受益”的產(chǎn)權(quán)制度催生了農(nóng)民內(nèi)部整合、外部博弈的行動策略，由此形成強(qiáng)大的自我擴(kuò)張能力，并建構(gòu)出整合型利益結(jié)構(gòu)與財(cái)產(chǎn)化地權(quán)認(rèn)同。

（一）整合型利益結(jié)構(gòu)：強(qiáng)利益聯(lián)結(jié)與生存性關(guān)聯(lián)

在“集體經(jīng)營、股民受益”的產(chǎn)權(quán)制度中，農(nóng)民獲得的利益包括三類。一是按股份分配的分紅，二是高齡老人補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)等基于成員權(quán)分配的公共福利，三是依托村集體分配或出售的宅基地獲得的房屋租賃收益。農(nóng)民的收益水平與村莊區(qū)位條件密切相關(guān)，但都依賴村集體對集體土地的整體開發(fā)與經(jīng)營，并依托股權(quán)與成員權(quán)進(jìn)行相對公平的利益分配。因此，這一產(chǎn)權(quán)規(guī)則一開始就塑造了利益關(guān)聯(lián)度緊密、分配相對均衡的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，其在應(yīng)對外部環(huán)境變化引發(fā)的維系性壓力時(shí)，容易激發(fā)農(nóng)民形成內(nèi)部整合、外部博弈的行動策略。

歷時(shí)性地看，外部環(huán)境變化對產(chǎn)權(quán)制度的維系產(chǎn)生了雙重壓力。一是經(jīng)濟(jì)增長帶來土地開發(fā)權(quán)價(jià)值的持續(xù)攀升，從而激發(fā)更大強(qiáng)度的利益動員；二是土地開發(fā)權(quán)管制日趨嚴(yán)格，又增加了利益擴(kuò)張的阻力。在土地管理較為寬松的早期階段，產(chǎn)權(quán)制度驅(qū)動的內(nèi)部整合策略強(qiáng)化了村莊承接外來資本的能力。幾乎所有村社集體都曾采取農(nóng)民集資、投工投勞、達(dá)成賣地協(xié)議等多種方式強(qiáng)化村集體的土地開發(fā)能力，以解決村集體初始積累不足的問題。1998年《中華人民共和國土地管理法》修訂后，政府對集體土地非農(nóng)化開發(fā)的管制日趨嚴(yán)格。以深圳市為例，早在2002年，該市就明確區(qū)分了歷史違建與新增違建，強(qiáng)調(diào)將符合條件的歷史違建納入規(guī)范管理，嚴(yán)禁新增違建；此后，全市的土地管理政策持續(xù)收緊，對集體土地開發(fā)的管控不斷強(qiáng)化。但基于特定的產(chǎn)權(quán)制度，本地農(nóng)民會通過搶建、談判等行動來應(yīng)對地方政府的土地管理。最具支撐性的例證之一就是，深圳市城中村的私建房多達(dá)60萬棟，出租房面積超過2億平方米，絕大多數(shù)都屬于違法建筑（查振祥，2015：136）。

因此，外部環(huán)境變化帶來的壓力在特定產(chǎn)權(quán)制度下反而不斷增強(qiáng)農(nóng)民對內(nèi)整合與對外博弈的力度。而由此產(chǎn)生的強(qiáng)大的地利獲取能力也在產(chǎn)權(quán)制度的作用下，不斷將區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長帶來的土地增值利益轉(zhuǎn)換為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，深刻改變了他們的家庭生計(jì)模式。在改革開放初期，外來資本的進(jìn)入為本地農(nóng)民帶來了大量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，推動農(nóng)民積極進(jìn)行市場參與。隨著地租經(jīng)濟(jì)的崛起，部分具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)民開始轉(zhuǎn)向土地與房屋投資，將獲得的市場收益用于集體土地購買與出租房興建，率先形成了“以租為生”的生活模式。2000年以后，隨著國家外向型發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，廣東省半城市化地區(qū)的人口與資本規(guī)模進(jìn)一步增大，集體經(jīng)濟(jì)收入亦隨之快速增長。一種“半租半工”的家計(jì)模式普遍出現(xiàn)，農(nóng)民開始高度依賴地租收益，并逐漸減少市場參與（仇葉，2020b）。

東莞市S村的情況具有典型性。如無特殊說明，相關(guān)數(shù)據(jù)均來自筆者的調(diào)研資料。S村是該市的中等收入村，自1981年開始進(jìn)行集體土地開發(fā)。在1992—2004年的黃金發(fā)展期，S村逐步形成1000多畝工業(yè)用地和人均至少一棟出租房的開發(fā)格局。2017年，該村的集體經(jīng)濟(jì)總收入達(dá)1.1億元，根據(jù)村干部統(tǒng)計(jì)，全村1302戶農(nóng)民家庭的年均股份分紅和房租收入分別為3萬元和4.5萬元。該村的就業(yè)不充分現(xiàn)象十分突出，50歲以上的村民較少就業(yè)，年輕勞動力則偏好低強(qiáng)度工作，致使該村僅20%的家庭年收入超過15萬元。不僅如此，村民高度依賴村集體提供的就業(yè)崗位，村組兩級共吸納勞動力214名，其中包括45名全職村組干部和169名聘用人員。

總之，市場經(jīng)濟(jì)的分化力量并未完全進(jìn)入村莊，這進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民家計(jì)模式的一致性。由此，“集體經(jīng)營、股民受益”的產(chǎn)權(quán)制度在這些地區(qū)不斷建構(gòu)出整合型利益結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)民與土地開發(fā)權(quán)建立緊密的生存性關(guān)聯(lián)。

（二）財(cái)產(chǎn)化地權(quán)認(rèn)同：股權(quán)思維與集體共識演進(jìn)

與整合型利益結(jié)構(gòu)相伴而生的是農(nóng)民高度財(cái)產(chǎn)化的地權(quán)認(rèn)同。改革開放初期，土地價(jià)值激增初步喚醒了本地農(nóng)民的地權(quán)意識，股份合作制改革確立的產(chǎn)權(quán)制度則真正帶來了財(cái)產(chǎn)化的思維框架。股權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，其本質(zhì)是以所有權(quán)讓渡換取收益的剩余控制權(quán)，以保護(hù)股權(quán)所有人的利益為根本目標(biāo)（江平、孔祥俊，1994）。當(dāng)集體所有權(quán)被個(gè)體化為農(nóng)民的股權(quán)時(shí)，農(nóng)民就被賦予了土地所有者的基本權(quán)利。這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的思維顯然與集體土地價(jià)值顯現(xiàn)后農(nóng)民保障自身權(quán)利、控制土地利益的群體性訴求高度契合。因此，他們開始普遍認(rèn)同自身作為財(cái)產(chǎn)權(quán)主體的合法性，并強(qiáng)調(diào)集體的土地經(jīng)營應(yīng)該服務(wù)于股民的權(quán)益。東莞市一位村書記闡釋了股份合作制改革對農(nóng)民地權(quán)觀念的影響。

拿到股權(quán)以后，農(nóng)民自然覺得土地是自己的。既然集體開發(fā)的是農(nóng)民的土地，獲得股份分紅就變成了天經(jīng)地義的事情。農(nóng)民都覺得分紅分的是自己的錢，集體只是幫自己管理土地。（訪談資料，20170405）

由此，農(nóng)民的土地認(rèn)同呈現(xiàn)顯著的財(cái)產(chǎn)化特征，且這一特征在內(nèi)部整合、外部博弈的行動策略中得到了持續(xù)強(qiáng)化。一方面，觀念是群體整體性認(rèn)知狀態(tài)的體現(xiàn)，農(nóng)民共同的利益訴求與緊密的利益關(guān)聯(lián)推動了認(rèn)同的凝聚與強(qiáng)化。尤其當(dāng)“半租半工”逐漸成為本地農(nóng)民普遍采取的家計(jì)模式時(shí)，積極肯定農(nóng)民權(quán)益的財(cái)產(chǎn)化地權(quán)認(rèn)同也隨之成為農(nóng)民闡釋這種生存方式合理性的基礎(chǔ)。很多農(nóng)民將這一觀念與生存?zhèn)惱硐嘟Y(jié)合。

土地是農(nóng)民的命根子，建房出租才能有長久收益，賣了土地對不起祖宗，也對不起下一代，你讓他們吃什么、喝什么。（訪談資料，20180407）

另一方面，在與地方政府長期博弈的過程中，財(cái)產(chǎn)化地權(quán)認(rèn)同逐漸演化為村莊的共享觀念，成為村民應(yīng)對國家嚴(yán)格土地管理政策的依據(jù)。與地方政府博弈的實(shí)際成效更是被農(nóng)民主動構(gòu)建為維護(hù)自身權(quán)利的有效經(jīng)驗(yàn)，這種敘事被村民集體共享，并持續(xù)鞏固他們對財(cái)產(chǎn)化地權(quán)的認(rèn)同。深圳市H村的個(gè)案具有典型性，該村村民頻繁提及三次關(guān)鍵事件：1999年完成10多棟小產(chǎn)權(quán)房的搶建、2004年拒絕簽署集體土地“統(tǒng)轉(zhuǎn)”協(xié)議，以及2012年在嚴(yán)峻的拆違形勢下完成3000平方米寫字樓的建設(shè)。H村的一名村民清晰地描述了第三次事件的情況。

當(dāng)時(shí)政府管控很嚴(yán)，來拆了很多次，但我們還是頂住壓力建下了寫字樓。這棟樓的租金現(xiàn)在年年都在漲。（訪談資料，20180412）

正是“集體經(jīng)營、股民收益”的產(chǎn)權(quán)制度持續(xù)驅(qū)動的集體行動，使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)認(rèn)同演化為一種共享觀念，與地方政府嚴(yán)格的土地管理形成了鮮明對照。

五、分化型利益結(jié)構(gòu)與國家化地權(quán)認(rèn)同

在同樣面對地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與土地管理規(guī)范化的外部環(huán)境時(shí)，“私人經(jīng)營、私人受益”的產(chǎn)權(quán)制度難以促成有效的集體行動。它激活了內(nèi)部競爭、外部適應(yīng)的行動者策略，并適應(yīng)性地建構(gòu)出分化型利益結(jié)構(gòu)與國家化地權(quán)認(rèn)同。

（一）分化型利益結(jié)構(gòu)：市場主導(dǎo)與社會沖突

由于集體土地開發(fā)產(chǎn)生的利益主要轉(zhuǎn)換為經(jīng)營者的收益，“私人經(jīng)營、私人受益”的產(chǎn)權(quán)制度在一定程度上影響了普通農(nóng)民土地利益的獲取。這突出表現(xiàn)在，雖然這些地區(qū)的村莊同樣存在大量使用集體建設(shè)用地的企業(yè)，但由于無法將土地收益收歸村集體，村莊的集體經(jīng)濟(jì)長期處于“空殼化”困境。以紹興市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級市G市為例，2020年該市的集體經(jīng)濟(jì)總收入僅11.29億元，且大多為轉(zhuǎn)移支付收入，其中收入達(dá)到50萬元以上的村莊占比僅35.8%。此外，經(jīng)營者也普遍通過優(yōu)先分配、戶口拆分等策略，壓縮普通農(nóng)民依托宅基地所能獲得的利益空間。因此，該產(chǎn)權(quán)制度對集體利益的保護(hù)屬性較弱，反而與市場經(jīng)濟(jì)存在密切關(guān)聯(lián)，市場能力是農(nóng)民得到地方政府支持、推動土地資本化的先決條件。

產(chǎn)權(quán)制度形成后，民營經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展同樣激發(fā)了村莊擴(kuò)張土地開發(fā)權(quán)的強(qiáng)烈需求。2000年以來，經(jīng)營者作為先富群體在鄉(xiāng)村社會崛起，更是將建設(shè)用地的需求從生產(chǎn)用地?cái)U(kuò)展至生活住宅領(lǐng)域（印子，2015）。這種土地利益的擴(kuò)張?jiān)V求也面臨土地管理規(guī)范化的普遍趨勢。為了維持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府仍然為經(jīng)營者保留了生產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張的彈性空間，但“私人經(jīng)營、私人受益”的產(chǎn)權(quán)制度在根本上削弱了村莊社會的集體行動能力，更多地激活了農(nóng)民內(nèi)部競爭、外部適應(yīng)的行動策略。這一策略的核心在于，農(nóng)民認(rèn)可地方政府的土地管制政策，并在政策空間內(nèi)展開激烈的內(nèi)部利益競爭。

這就導(dǎo)致農(nóng)民之間利益沖突的持續(xù)加劇，具體表現(xiàn)為兩方面。一是經(jīng)營者與普通農(nóng)民之間的利益爭奪加劇。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了土地價(jià)值的持續(xù)攀升，也強(qiáng)化了農(nóng)民對土地利益的認(rèn)知與訴求。以紹興市的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)D鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)于1990年末啟動工業(yè)園建設(shè)，鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)用地的出讓價(jià)格2001年達(dá)到每畝10萬元，2008年升至每畝50萬元，2010—2012年達(dá)到歷史峰值，其中最高價(jià)格為每畝120萬元。土地價(jià)值的顯著變化使普通農(nóng)民逐漸意識到集體建設(shè)用地包含的利益。他們盡管缺乏自主推動土地資本化的能力，但也開始通過分戶、與村干部建構(gòu)關(guān)聯(lián)等方式來競爭村莊的宅基地資源，進(jìn)而與經(jīng)營者群體形成直接的利益競爭關(guān)系。二是經(jīng)營者間的矛盾日益尖銳。為在緊縮的政策空間中擴(kuò)張生產(chǎn)與居住空間，經(jīng)營者一方面持續(xù)強(qiáng)化與縣、鄉(xiāng)兩級政府的關(guān)聯(lián)，另一方面將地利競爭向村莊政治領(lǐng)域擴(kuò)張，試圖通過選舉影響集體土地資源的分配。紹興市M村2002—2008年的村莊政治具有典型意義，在此期間，村委會主任職位連續(xù)由私營企業(yè)主擔(dān)任。2002年首任企業(yè)主上任后，與村內(nèi)其他企業(yè)主在土地資源分配上產(chǎn)生了沖突。在此后的選舉中，各主體為獲取宅基地指標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)等關(guān)鍵利益而展開持續(xù)的競選。由于選舉獲勝常常有助于獲取更多對村內(nèi)土地資源分配的實(shí)際控制權(quán)，不少企業(yè)主上任后實(shí)現(xiàn)了自身利益的顯著提升。這就進(jìn)一步增強(qiáng)了村莊選舉競爭的激烈程度，企業(yè)主采取的競爭策略也隨之不斷升級。

產(chǎn)權(quán)制度也對農(nóng)民家庭生計(jì)產(chǎn)生了深刻影響。在分化的利益分配格局中，僅有少數(shù)經(jīng)營者獲取了集體土地開發(fā)的收益。這使本地農(nóng)民始終未與土地開發(fā)權(quán)建立生存性關(guān)聯(lián)，集體保障缺乏與激烈的內(nèi)部競爭反而促使他們持續(xù)深化市場參與，以維持在村莊的體面生活。經(jīng)營者也必須不斷強(qiáng)化市場競爭力，贏得地方政府支持，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)擴(kuò)張。同時(shí)，隨著土地政策收緊，部分大企業(yè)主及在村莊競爭中處于劣勢的企業(yè)主陸續(xù)進(jìn)入正規(guī)的工業(yè)園，積極適應(yīng)地方政府土地供給方式的變化。由此，“私人經(jīng)營、私人受益”的產(chǎn)權(quán)制度就建構(gòu)出了高度分化的利益結(jié)構(gòu)，農(nóng)民彼此間關(guān)聯(lián)松散，共同保持高度的市場參與。

（二）國家化地權(quán)認(rèn)同的激活與持續(xù)強(qiáng)化

產(chǎn)權(quán)制度激活的內(nèi)部競爭、外部適應(yīng)行動策略，同樣對農(nóng)民的價(jià)值領(lǐng)域產(chǎn)生了塑造作用。激烈的地利競爭與排斥性利益分配格局，不僅難以促成維護(hù)經(jīng)營者利益的社會認(rèn)同，更重要的是，這使得多數(shù)農(nóng)民頻繁援引國家土地管理規(guī)范維護(hù)自身權(quán)益，從而持續(xù)鞏固了國家化的地權(quán)認(rèn)同。

隨著土地權(quán)利意識的增強(qiáng)，農(nóng)民普遍意識到經(jīng)營者獲取的土地利益包含對公共利益的占有。尤其在總體利益空間不斷收縮的背景下，經(jīng)營者對土地利益的競爭越來越多地進(jìn)入農(nóng)民維持家庭再生產(chǎn)的宅基地資源領(lǐng)域。這導(dǎo)致村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)性地出現(xiàn)難以獲得宅基地的住房困難戶群體。與此同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展也不斷拉大經(jīng)營者與普通農(nóng)民之間的經(jīng)濟(jì)差距，市場性分化與不公平的地利分配相疊加，使許多農(nóng)民產(chǎn)生了強(qiáng)烈的被剝奪感。面對強(qiáng)勢的經(jīng)營者群體，普通農(nóng)民很難在利益競爭中占據(jù)優(yōu)勢，因而多選擇在價(jià)值層面發(fā)起挑戰(zhàn)：他們普遍將土地公有規(guī)范作為價(jià)值依據(jù)，一方面批判經(jīng)營者的地利擴(kuò)張行為，另一方面維護(hù)自身的正當(dāng)利益、釋放不滿情緒。土地管理政策的規(guī)范化也為普通農(nóng)民的價(jià)值援引創(chuàng)造了條件。在這一意義上，形成國有化地權(quán)認(rèn)同正是普通農(nóng)民實(shí)施內(nèi)部競爭、外部適應(yīng)策略的核心手段。

國家化的地權(quán)認(rèn)同呈現(xiàn)顯著的雙重特性，但都認(rèn)可國家強(qiáng)化土地管理的必要性。一是為維護(hù)集體成員利益的公平分配與共享，強(qiáng)調(diào)國家必須進(jìn)行積極的治理與干預(yù)。不少農(nóng)民采取了類似的表述，“村里的地都讓富人拿了”，“國家如果不維持公平，農(nóng)民總歸要吃虧”（訪談資料，20170612）。二是高度認(rèn)同土地開發(fā)權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬國家，強(qiáng)調(diào)經(jīng)營者行為的違規(guī)屬性。多數(shù)農(nóng)民熟知經(jīng)營者的謀利策略，普遍對此感到憤憤不平。

國家化地權(quán)認(rèn)同也逐漸與這些地區(qū)農(nóng)民的生存?zhèn)惱硐嚓P(guān)聯(lián)，這在住房困難戶群體中表現(xiàn)得最突出，他們的遭遇也往往是村莊輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。紹興市D鎮(zhèn)C村顧由朵一家的情況頗具典型性。顧家早年家庭經(jīng)濟(jì)條件較差，戶主為外來的上門女婿，夫妻二人均在工廠打工，家中有兩個(gè)兒子，一家四口的住房面積僅80平方米。自2008年起，顧由朵每年申請宅基地，直至2013年仍未獲得，期間部分已有寬敞住宅的經(jīng)營者多次擠占她申請的指標(biāo)。為此，她曾多次到鎮(zhèn)政府反映情況、表達(dá)訴求，問題卻始終未能解決，她對此十分不滿。

看著別人家氣派的大房子，想到我家兩個(gè)兒子連個(gè)像樣的住處都沒有，心里就像壓了塊大石頭。夜里翻來覆去睡不著，既怨丈夫沒本事，又恨自己沒能力。無論怎么算，宅基地分配都該輪到我們了。（訪談資料，20190511）

可以說，對經(jīng)營者群體獲取了主要土地增值利益的不滿，在村莊內(nèi)部形成了彌散性的“氣”（應(yīng)星，2007），而強(qiáng)調(diào)國家主導(dǎo)建立公平分配秩序的地權(quán)認(rèn)同，始終是這種“氣”得以表達(dá)與闡釋的重要價(jià)值支撐。此外，隨著內(nèi)部競爭愈發(fā)激烈，部分經(jīng)營者為了占據(jù)地利競爭中的優(yōu)勢地位，同時(shí)表達(dá)競爭失敗的情緒，也開始積極援引國家主導(dǎo)土地開發(fā)權(quán)的管理規(guī)范，不僅以此為依據(jù)指出他人的非正規(guī)用地行為，還試圖引導(dǎo)部分農(nóng)民采取維權(quán)行為。這種援引無論是出于策略考慮，還是源自內(nèi)心認(rèn)同，最終都強(qiáng)化了村莊社會關(guān)于地權(quán)的共識。

六、積累與變遷：土地開發(fā)權(quán)重構(gòu)路徑的形成

基于類似的產(chǎn)權(quán)問題與城市發(fā)展訴求，“三舊改造”與“三改一拆”政策均遵循尊重歷史、分類處理的原則，即為歷史形成的違規(guī)用地提供合法化路徑，向原土地開發(fā)主體讓渡利益和對其余違規(guī)用地進(jìn)行管控。據(jù)此，本文從合法化包容度、權(quán)利讓渡水平、權(quán)利收回程度三個(gè)維度，呈現(xiàn)土地開發(fā)權(quán)的差異化重構(gòu)路徑。

（一）土地開發(fā)權(quán)弱集中模式的形成

廣東省的半城市化地區(qū)明確采取了土地開發(fā)權(quán)弱集中模式。一是合法化包容度較高。納入“三舊改造”范圍的歷史違建符合規(guī)定，均可通過補(bǔ)辦手續(xù)實(shí)現(xiàn)合法化，且“三舊改造”專項(xiàng)規(guī)劃是政府結(jié)合存量建設(shè)用地來編定的，允許下級政府按規(guī)修改改造范圍內(nèi)的國土空間規(guī)劃。同時(shí)，可通過地價(jià)減免、稅收優(yōu)化、公益用地置換等多種方式降低權(quán)利主體為歷史違規(guī)用地補(bǔ)辦合法手續(xù)的成本。二是權(quán)利讓渡水平較高。廣東省政府為集體建設(shè)用地參與市場交易提供了制度空間，并基于地利共享原則，提高參與二次改造的原產(chǎn)權(quán)人分配地利的比例。2016年，政策進(jìn)一步加大權(quán)利讓渡尺度，明確將土地改造產(chǎn)生的主要增值收益向社會傾斜。三是非法建筑處理強(qiáng)度較低。廣東省提出對新增違建實(shí)施“即查即拆”，但下級政府的拆違壓力相對較輕。對未納入改造范圍或未補(bǔ)辦手續(xù)的歷史違法建筑，地方政府傾向于隨城市更新的展開逐步消化處理，并通過制度創(chuàng)新持續(xù)提升政策的合法化包容度。事實(shí)上，地方政府主要通過編制規(guī)劃和改造方案來統(tǒng)籌規(guī)劃權(quán)以引導(dǎo)城市更新，并未強(qiáng)制性地收回土地開發(fā)權(quán)。而且，規(guī)劃權(quán)的集中程度也相對有限，城市被劃分為分散的更新單元，有限度地被進(jìn)行改造。

土地開發(fā)權(quán)的重構(gòu)路徑和既有產(chǎn)權(quán)制度的長期積累與演化密切相關(guān)。從根本上來說，“集體經(jīng)營、股民受益”的產(chǎn)權(quán)制度實(shí)現(xiàn)了個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)與集體統(tǒng)籌的結(jié)合，具備較強(qiáng)的社會整合與利益嵌入能力。對這一產(chǎn)權(quán)制度而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長與土地政策收縮帶來的主要問題始終是，如何將經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的土地增值收益轉(zhuǎn)化為集體利益并進(jìn)行分配。在行動者的整合與博弈之中，產(chǎn)權(quán)制度得以不斷建構(gòu)其所棲身的社會系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)自身的維系與擴(kuò)張，最終使得城市更新不得不面對高度固化的整合性利益結(jié)構(gòu)與財(cái)產(chǎn)化地權(quán)認(rèn)同。

因此，當(dāng)?shù)胤秸菩型恋亻_發(fā)權(quán)集中化策略時(shí)，往往會激起本地農(nóng)民的抵觸情緒。高度整合的利益結(jié)構(gòu)與農(nóng)民對財(cái)產(chǎn)權(quán)利的深度自覺形成緊密聯(lián)動，這一聯(lián)動效應(yīng)不僅推動農(nóng)民更堅(jiān)定地維護(hù)既有的產(chǎn)權(quán)制度，也賦予他們捍衛(wèi)既有利益、采取強(qiáng)有力行動的能力。“三舊改造”政策確立的土地開發(fā)權(quán)弱集中模式，很大程度上緩解了政府進(jìn)行城市更新時(shí)面臨的社會壓力。整體性的社會認(rèn)同也改變著地方政府的認(rèn)識，進(jìn)而影響區(qū)域政策的調(diào)整。對于農(nóng)民為維護(hù)土地利益而采取的違規(guī)行為，不少地方干部往往抱有同情與理解。

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展那么快，土地價(jià)值又高，農(nóng)民為提高收入建房、建廠是很自然的事情。有時(shí)候，我們?nèi)ゲ疬`也感覺特別不好辦，農(nóng)民就靠吃租生活，你拆人家飯碗，人家能不拼命嗎？（訪談資料，20150705）

可見，土地開發(fā)權(quán)弱集中模式也是在財(cái)產(chǎn)化地權(quán)認(rèn)同的影響下，地方政府基于既有的認(rèn)知與客觀實(shí)際進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)路徑選擇。事實(shí)上，在“三舊改造”以前，一些地方政府已經(jīng)部分承認(rèn)農(nóng)民享有土地開發(fā)權(quán)。例如，深圳市很早就采取了“代征地”模式，即政府依規(guī)履行征收程序，由股份合作社與市場主體直接對接，并獲得主要收益。東莞市在執(zhí)行土地征收政策時(shí)，市、鎮(zhèn)兩級政府往往主動將自身可享有的收益份額讓渡給村集體與農(nóng)民，以減少征地阻力。

這深刻表明，“集體經(jīng)營、股民收益”的產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)強(qiáng)延續(xù)性特征，其強(qiáng)大的社會整合與利益嵌入能力始終是維系這一延續(xù)性的關(guān)鍵。這也使得集體土地在一定程度上游離于政府的規(guī)劃和管控之外，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域土地利用陷入效率困境，并集中表現(xiàn)為土地開發(fā)強(qiáng)度過高與土地利用的高度碎片化（劉超，2019）?？梢哉f，這一產(chǎn)權(quán)制度所具備的強(qiáng)大擴(kuò)張能力，使其既能在復(fù)雜外部環(huán)境中穩(wěn)固自身的利益分配格局，又能融入國家土地管理體系、保持效率，從而在城市更新時(shí)期更早地催生了強(qiáng)烈的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)需求。

（二）土地開發(fā)權(quán)強(qiáng)集中模式的形成

浙江省的半城市化地區(qū)采取了土地開發(fā)權(quán)強(qiáng)集中模式。一是合法化包容度相對較低。地方政策規(guī)定了歷史違法建筑可通過補(bǔ)辦手續(xù)實(shí)現(xiàn)合法化，但現(xiàn)行規(guī)劃調(diào)整空間較小。歷史違建補(bǔ)辦手續(xù)需要全額繳納罰款與地價(jià)費(fèi)用，政策補(bǔ)貼相對較少。2014年，省級文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，多年未解決、群眾反復(fù)舉報(bào)、社會影響惡劣、侵占公共設(shè)施用地等情形下的違法建筑必須予以拆除。二是權(quán)利讓渡水平較低。歷史違法用地必須經(jīng)過土地征收、招拍掛程序重新進(jìn)行公開出讓或補(bǔ)辦供地手續(xù)。在實(shí)際操作中，地方政府一般傾向于為產(chǎn)值較高的企業(yè)補(bǔ)辦供地手續(xù)，大多數(shù)歷史違法用地在拆除后重新進(jìn)行公開出讓。同時(shí)，對于納入二次改造的低效用地，原產(chǎn)權(quán)所有人僅以稅收補(bǔ)貼、改造獎(jiǎng)勵(lì)、公共建設(shè)經(jīng)費(fèi)等形式獲得有限的土地增值收益。即使是對歸屬集體的建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營開發(fā)，土地出讓的純收益被用來支持村莊改造的比例也不得超過60%，且不能作為可分配的財(cái)產(chǎn)收入。三是非法違建處理強(qiáng)度高。浙江省啟動了以“無違建創(chuàng)建”為目標(biāo)的省級專項(xiàng)行動，進(jìn)行大規(guī)模拆違，且明確要求符合條件的歷史違建必須限期補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，否則同樣納入拆除范圍。自上而下的政治壓力導(dǎo)致基層的拆違強(qiáng)度顯著提升，大量與違建相關(guān)的土地開發(fā)權(quán)在這一過程中被依法強(qiáng)制收回。

因此，以往讓渡給村莊的土地開發(fā)權(quán)在很大程度上重新向地方政府集中，集體土地被再次納入國家主導(dǎo)的征地制度框架進(jìn)行規(guī)范管理。這一產(chǎn)權(quán)重構(gòu)路徑的形成同樣與既有產(chǎn)權(quán)制度的歷史演進(jìn)密切相關(guān)。“私人經(jīng)營，私人受益”的產(chǎn)權(quán)制度具有鮮明的市場化特征，村莊內(nèi)部的土地利益分配與農(nóng)民的市場能力緊密相連。它在維護(hù)經(jīng)營者利益，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，也引發(fā)了利益分配不平衡的問題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會長期陷入利益協(xié)商的困境之中。不過，社會內(nèi)部的張力也激活了國家化地權(quán)認(rèn)同的不斷穩(wěn)固。分化型利益和國家化地權(quán)認(rèn)同構(gòu)成了浙江省的半城市化地區(qū)推動土地開發(fā)權(quán)集中的支持條件，這具體表現(xiàn)在以下兩方面。

首先，土地開發(fā)權(quán)集中面臨的社會阻力相對較小。在面對國家的規(guī)范化管理時(shí)，分散化的利益結(jié)構(gòu)始終無法促成強(qiáng)有力的集體行動，經(jīng)營者也難以組織起來維護(hù)既得利益。隨著利益沖突與地權(quán)認(rèn)同的日益強(qiáng)化，普通農(nóng)民越來越多地通過多種方式表達(dá)利益訴求，對既有的產(chǎn)權(quán)制度提出了挑戰(zhàn)，經(jīng)營者之間的利益競爭也延伸至村莊政治領(lǐng)域，并頻繁引入國家權(quán)力進(jìn)行內(nèi)部博弈。更重要的是，國家化地權(quán)認(rèn)同社會性地界定著集體土地使用的“合法”與“非法”邊界。經(jīng)營者缺乏維護(hù)既得土地利益的價(jià)值依據(jù)，絕大多數(shù)農(nóng)民高度認(rèn)同國家集中土地開發(fā)權(quán)的合法性，希望地方政府嚴(yán)格處理各類違法用地行為。其次，對地方政府而言，土地利益競爭引發(fā)的社會沖突已經(jīng)影響了基層社會的良性運(yùn)行，維系這套產(chǎn)權(quán)制度的治理成本日益增加。農(nóng)民的不滿情緒與公平分配地利的訴求相互交織，構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會中的一個(gè)突出矛盾。這迫使地方政府必須進(jìn)行一定的回應(yīng)。土地開發(fā)權(quán)強(qiáng)集中的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)路徑事實(shí)上也包含了地方政府實(shí)現(xiàn)基層治理規(guī)范化、保障農(nóng)民利益的政治意義（付偉，2020）。

可以看到，“私人經(jīng)營、私人受益”的產(chǎn)權(quán)制度也面臨類似的外部環(huán)境，但較弱的社會整合與利益嵌入能力使其只能激活農(nóng)民對內(nèi)競爭、對外適應(yīng)的行動策略。外部環(huán)境的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部利益的再分配困境。由此，產(chǎn)權(quán)制度在維持核心產(chǎn)權(quán)特征的同時(shí)，其內(nèi)在的穩(wěn)定性也在降低。但產(chǎn)權(quán)制度對國家土地管理的適應(yīng)顯著緩解了區(qū)域土地利用的效率困境。這些區(qū)域雖同樣存在土地利用碎片化、土地產(chǎn)值過低等問題，但土地開發(fā)強(qiáng)度明顯較低，集約利用水平相對較高。

基于此，本文總結(jié)了兩種產(chǎn)權(quán)制度的歷時(shí)性變遷邏輯（見表2）。二者均表明，產(chǎn)權(quán)制度在歷史演進(jìn)中以行動者策略為中介，實(shí)現(xiàn)對其所棲身的社會系統(tǒng)的適應(yīng)性建構(gòu)。不同產(chǎn)權(quán)制度在這一過程中始終保持自身的核心特征，但對社會系統(tǒng)的適應(yīng)性建構(gòu)又為新舊因素的交融提供了可能，從而為產(chǎn)權(quán)變遷提供演變動力與可能方向。

七、結(jié)論與討論

中國土地制度已經(jīng)歷經(jīng)七十余年的實(shí)踐探索，未來的產(chǎn)權(quán)演化將面臨更為復(fù)雜的“歷史遺留問題”。廣東、浙江兩省半城市化地區(qū)的土地開發(fā)權(quán)重構(gòu)邏輯充分呈現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)制度如何基于本地的產(chǎn)權(quán)歷史進(jìn)行制度創(chuàng)新，有效協(xié)調(diào)地方發(fā)展與產(chǎn)權(quán)傳統(tǒng)的關(guān)系。本文的基本結(jié)論是，產(chǎn)權(quán)制度在外部環(huán)境變動引發(fā)的維持性壓力下，通過持續(xù)驅(qū)動相關(guān)群體的特定行動策略，實(shí)現(xiàn)了對所處社會系統(tǒng)的適應(yīng)性建構(gòu)，從而積累性地推動產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)生性變遷。本研究在區(qū)域尺度上呈現(xiàn)了中國產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的復(fù)雜性與靈活性，也較為深入地揭示了產(chǎn)權(quán)的內(nèi)生變遷邏輯，為既有理論的拓展提供了啟示。

第一，本文呈現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)歷時(shí)性變遷的具體機(jī)制，重新厘清了制度與外部環(huán)境、制度與行動者之間的互動關(guān)系。適應(yīng)性建構(gòu)的分析思路肯定外部因素的重要性，但明確外部因素往往需要經(jīng)由產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)部過程被吸收、轉(zhuǎn)換才能發(fā)揮作用，這一邏輯為理解產(chǎn)權(quán)制度如何從內(nèi)部孕育變遷提供了支持。具體而言，其一，外部環(huán)境并不會直接產(chǎn)生變遷動力，而是通過對既有產(chǎn)權(quán)制度形成存續(xù)壓力來產(chǎn)生影響，且這種壓力只有置于特定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的語境中才能被準(zhǔn)確理解。其二，外部環(huán)境亦難以直接決定產(chǎn)權(quán)變遷的方向。面對外部壓力，產(chǎn)權(quán)制度在很多情況下只能從內(nèi)部探尋適配的應(yīng)對方案，并依賴既有制度塑造的社會認(rèn)同與利益結(jié)構(gòu)提供支持。其三，制度能動地應(yīng)對外部環(huán)境的過程始終以行動者的策略實(shí)踐為中介。只有在相關(guān)群體持續(xù)實(shí)施的行動策略中，外部環(huán)境引發(fā)的維系性壓力與既有的約束性規(guī)定才能夠?qū)崿F(xiàn)融合，最終推動產(chǎn)權(quán)延續(xù)與變遷的共存。由此可見，產(chǎn)權(quán)制度變遷既非純粹的外生過程，也不是制度鎖定性的延續(xù)，而是在“制度—環(huán)境—行動者”的復(fù)雜互動中形成的、帶有鮮明內(nèi)生屬性的動態(tài)變遷過程。

第二，本文揭示了歷史過程影響產(chǎn)權(quán)演化的多樣化作用機(jī)制。既有研究常將制度延續(xù)的歷史過程等同于制度的自我強(qiáng)化。本文的分析表明，歷史過程在延續(xù)產(chǎn)權(quán)特定屬性的同時(shí)，并不必然增強(qiáng)制度的整體韌性。產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)特征顯著影響歷史過程的具體作用方式：當(dāng)產(chǎn)權(quán)制度具備較強(qiáng)的社會整合、利益嵌入能力時(shí)，該制度更能夠應(yīng)對內(nèi)部張力、抵御外在阻力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)積極意義上的制度再生產(chǎn)；反之，若產(chǎn)權(quán)制度的利益分化程度高而社會嵌入性較弱，則該制度更傾向于通過激發(fā)利益主體的競爭來推動自身對外部環(huán)境的適應(yīng)，以緩解維系壓力。這雖然使制度的某些核心特征得以延續(xù)，但制度本身也可能逐步陷入自我脆弱化的路徑。此類制度演變雖仍帶有初始結(jié)構(gòu)的烙印，但其產(chǎn)權(quán)形態(tài)表現(xiàn)為對原有結(jié)構(gòu)的否定性再現(xiàn)，即相關(guān)主體的競爭推動新制度以否定舊結(jié)構(gòu)的方式重塑自身。這正是浙江省半城市化地區(qū)產(chǎn)權(quán)制度演變的理論意義所在。這一發(fā)現(xiàn)修正了既有大部分研究對歷史過程的單一理解，并表明產(chǎn)權(quán)制度變遷研究需要在動態(tài)實(shí)踐中把握歷史過程的復(fù)雜作用機(jī)制。