【作者】陳海嵩（武漢大學環(huán)境法研究所教授、博士生導師，教育部“長江學者獎勵計劃”青年學者，北大法律信息網(wǎng)簽約作者）；張高榕（武漢大學環(huán)境法研究所博士研究生）

【來源】北大法寶法學期刊庫《河南財經(jīng)政法大學學報》2025年第6期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法是落實《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨行政區(qū)協(xié)同保護和整體監(jiān)管要求的重要工具。但實踐中其存在規(guī)范協(xié)同松散、微觀執(zhí)行供給不足、利益協(xié)調(diào)機制失靈等問題，嚴重制約了跨區(qū)生態(tài)環(huán)境整體性治理的實現(xiàn)。從制度功能視角出發(fā)，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法唯有采取深度協(xié)同的治理范式才可實現(xiàn)跨區(qū)生態(tài)環(huán)境整體治理，適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要。在此基礎(chǔ)上，未來區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法需采取緊密型協(xié)同立法模式，明確將地方政府納入?yún)f(xié)同立法的主體范圍，并建立長效性、制度化的利益溝通協(xié)調(diào)機制。

關(guān)鍵詞：區(qū)域生態(tài)環(huán)境；區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法；生態(tài)環(huán)境法典；整體治理

目次 一、區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法：落實法典關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管要求以實現(xiàn)整體治理的立法工具 二、區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的系統(tǒng)性缺陷對跨區(qū)整體治理的阻礙 三、法典化背景下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的應(yīng)然治理范式 四、法典化背景下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的優(yōu)化進路 五、結(jié)語

當前，在我國區(qū)域一體化進程不斷加速的大背景下，跨越行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題日益突出，如流域污染、大氣污染的跨區(qū)蔓延等。從立法角度來看，以各自行政區(qū)劃為治理邊界的傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境立法模式已難以解決跨行政區(qū)劃所帶來的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。針對這一問題，實踐中我國京津冀、長三角等區(qū)域率先探索了跨行政區(qū)劃性的環(huán)境協(xié)同立法。在頂層設(shè)計層面，《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》[以下簡稱《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》]第二十一條規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合保護協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的保護措施?！边@一規(guī)定為區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的深度優(yōu)化提供了方向指引。從制度協(xié)同的角度來看，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法正是落實《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨行政區(qū)協(xié)同保護和整體監(jiān)管要求的重要制度工具，其制度設(shè)計及具體實施效果直接關(guān)乎跨區(qū)整體治理能否有效實現(xiàn)。

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法這一新型立法實踐亦引起了我國學術(shù)界的關(guān)注。就現(xiàn)有研究成果來說，學者們多集中于對我國某一區(qū)域的環(huán)境協(xié)同立法實踐進行個案研究。個案研究雖揭示了區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法在某一區(qū)域的具體實施情況，但研究視野存在局限性，難以形成系統(tǒng)性的理論框架。部分學者雖在一定程度上開展了整體性研究，但卻未考慮生態(tài)環(huán)境法典編纂立法趨勢下，對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法理論范式的探究。本文擬立足于生態(tài)環(huán)境法典編纂這一大背景，對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的實踐問題、應(yīng)然理論范式進行探究，在此基礎(chǔ)上對于未來應(yīng)如何優(yōu)化進行具體設(shè)計，以期為加快形成具有中國特色的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法制度體系建言獻策。

一

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法：落實法典關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管要求以實現(xiàn)整體治理的立法工具

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法是以整體性治理為“靈魂”，通過在環(huán)境標準、監(jiān)管措施、法律責任等關(guān)鍵內(nèi)容上形成高度統(tǒng)一，以克服行政區(qū)劃壁壘、實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體治理。《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》第二十一條的規(guī)定直接指向了統(tǒng)一關(guān)鍵監(jiān)管措施下的區(qū)域整體治理目標，同時，區(qū)域協(xié)同立法在統(tǒng)一環(huán)境標準、責任等方面的制度追求高度契合并有效回應(yīng)了《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中的具體需要-通過整體監(jiān)管以實現(xiàn)區(qū)域整體治理，二者之間形成了顯著的“需求一供給”耦合關(guān)系。

（一）《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管的規(guī)定

《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》第二十一條實質(zhì)上是對傳統(tǒng)行政區(qū)劃分割治理模式下的“碎片化”治理困境的整體性回應(yīng)，即區(qū)域生態(tài)環(huán)境要素的流動性、生態(tài)系統(tǒng)的完整性與行政管轄的屬地化之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾，這種矛盾在流域污染、大氣污染等跨域環(huán)境問題中尤為突出。傳統(tǒng)“各掃門前雪”式的屬地化治理不僅難以應(yīng)對上述問題，還可能因地方監(jiān)管措施不一、環(huán)境標準差異而加劇治理困局，如導致地區(qū)生態(tài)環(huán)境風險不斷外溢等。而《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》第二十一條正是為解決上述核心矛盾而設(shè)計的，其深層意涵如下：第一，重構(gòu)治理單元，即超越單一行政區(qū)的邊界限制，將區(qū)域作為一 個整體治理單元；第二，重塑規(guī)制標準，即實施“統(tǒng)一標準”，旨在消除區(qū)域內(nèi)因標準差異導致的治理割裂；第三，整合監(jiān)控體系，以此來打破信息孤島，為科學決策以及提高執(zhí)法精確度等提供依據(jù)：第四，統(tǒng)一保護措施，以此來克服因“條塊”職能分割導致的監(jiān)管碎片化，確保在污染防控、生態(tài)修復等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中采取協(xié)調(diào)一致的行動，實現(xiàn)治理效能的聚合。上述制度化設(shè)計有助于解決傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理模式下的生態(tài)治理“碎片化”困境，促進權(quán)力配置從行政分權(quán)走向協(xié)同共治，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理理念及實踐上的根本轉(zhuǎn)變，即從屬地治理轉(zhuǎn)向區(qū)域整體治理。

（二）區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法對于區(qū)域整體治理的追求

就我國京津冀、長三角等主要區(qū)域所開展的環(huán)境協(xié)同立法實踐來說，無論是區(qū)域大氣污染防治還是區(qū)域水污染治理、水生態(tài)保護等，均是區(qū)域各方立法主體共同參與、協(xié)同制定相關(guān)規(guī)范條款。從立法層面審視，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法正是將區(qū)域生態(tài)環(huán)境視為一 個不可分割的整體性治理對象來設(shè)計相關(guān)規(guī)范條款。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第八十三條《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第十條第三款及第四十九條第三款的規(guī)定，并結(jié)合協(xié)同立法實踐來看，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的核心追求在于制度化地實現(xiàn)整體性治理，即以整體性治理理念為指引，強調(diào)環(huán)境立法應(yīng)當尊重生態(tài)環(huán)境“天生”具有的整體系統(tǒng)性“基因”，以協(xié)同的形式來應(yīng)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體性特質(zhì)與行政區(qū)劃分割性之間的內(nèi)在矛盾，從而避免治理的碎片化。因此，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境進行整體性保護是區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的核心價值追求，而有效化解上述結(jié)構(gòu)性矛盾并真正實現(xiàn)這一核心追求，必須在制度設(shè)計上深度契合區(qū)域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)整體性“基因”，即在區(qū)域環(huán)境標準、監(jiān)管措施、法律責任等方面實現(xiàn)高度統(tǒng)一。

（三）法典中關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管要求與區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法間的“需求一供給”關(guān)系

《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》第二十一條明確要求建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合保護協(xié)調(diào)機制，實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一保護的措施，這些規(guī)定實際上是通過高度統(tǒng)一的整體性監(jiān)管體制以實現(xiàn)區(qū)域整體治理，而這一要求需具體的制度工具來加以落實。上文已述，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的開展必須立足于區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性特質(zhì)，在區(qū)域環(huán)境標準、法律責任等方面做到高度統(tǒng)一。由此可知，其對于整體性治理的追求高度契合《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨區(qū)生態(tài)環(huán)境整體治理的具體要求。換言之，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法是落實法典中關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管要求以實現(xiàn)整體治理的關(guān)鍵立法工具，二者之間是“需求一供給”的高度耦合關(guān)系。

具體而言，在需求側(cè)，法典中關(guān)于跨行政區(qū)統(tǒng)一整體監(jiān)管的具體需求體現(xiàn)為重構(gòu)治理單元、再造規(guī)制標準、統(tǒng)一關(guān)鍵監(jiān)督保護措施（如統(tǒng)一監(jiān)測）等，但由于這些均為原則性規(guī)定，尚需具體的制度加以跟進落實。而區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法對此發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，即在供給側(cè)，其從區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性治理出發(fā)，以環(huán)境標準的規(guī)范協(xié)同來消解標準間的沖突問題，以監(jiān)督保護措施的高度協(xié)同來破除碎片化管控、實現(xiàn)跨域治理效能聚合等。以統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標準為例，其既是實現(xiàn)跨區(qū)聯(lián)動執(zhí)法的基礎(chǔ)，也是區(qū)域公平司法的前提，還可避免傳統(tǒng)地方立法中出現(xiàn)因地方排污標準不一所帶來的“污染洼地”；再如關(guān)鍵保護措施的協(xié)同一致，其有助于克服傳統(tǒng)以行政區(qū)域為治理單位的碎片化管控痼疾，彌合傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理體系中的“條塊”分割，破解地區(qū)間監(jiān)管措施不一、信息斷裂等問題，從而強化對具有跨域性、外溢性特征的地區(qū)生態(tài)環(huán)境風險的共同應(yīng)對能力。

總之，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法在統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標準、監(jiān)管保護措施、強化區(qū)域環(huán)境責任等方面發(fā)揮的核心制度功效，實質(zhì)上是對《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》第二十一條所提出的要求進行直接、有效且精準的制度化回應(yīng)和落實，二者之間是“需求一供給”的高度耦合關(guān)系。

二

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的系統(tǒng)性缺陷對跨區(qū)整體治理的阻礙

雖然區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法是落實《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨行政區(qū)整體監(jiān)管要求以實現(xiàn)整體治理的關(guān)鍵工具，但我國當前開展的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實踐以及相關(guān)制度的系統(tǒng)性缺陷嚴重阻礙了跨行政區(qū)整體治理的實現(xiàn)。

（一）規(guī)范協(xié)同松散化導致跨區(qū)整體治理乏力

在區(qū)域一體化進程中，我國的主要區(qū)域雖然廣泛開展了區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實踐，但多數(shù)協(xié)同立法成果難以實現(xiàn)跨區(qū)整體監(jiān)管，原因在于現(xiàn)行區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法存在規(guī)范文本協(xié)同程度低、規(guī)則體系松散等問題。

第一，從宏觀層面來看，治理規(guī)則松散化供給下的“規(guī)范網(wǎng)”難以承載整體性治理。具體來說，我國京津冀區(qū)域和長三角區(qū)域長期開展區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法，近年來川渝等區(qū)域也部分開展了區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實踐，但上述立法實踐在關(guān)鍵制度要素上均存在覆蓋面不一、深度不夠的問題。例如，在京津冀大氣污染防治協(xié)同立法中，北京僅側(cè)重重大污染通報和技術(shù)共享，卻缺失定期協(xié)商、聯(lián)合溯源等深度協(xié)作機制，即與河北、天津的協(xié)同力度明顯不夠。長三角大氣污染防治協(xié)同立法中也存在類似問題。在川渝嘉陵江協(xié)同立法保護中，四川涵蓋了水、土壤、固體廢物污染等，重慶則僅聚焦水生態(tài)，導致“流域治理”背離了應(yīng)當以流域這一復雜社會生態(tài)系統(tǒng)為治理單元的初衷。上述松散化的規(guī)范協(xié)同使得區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法所構(gòu)建的規(guī)則體系難以支撐區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性保護。

第二，從微觀層面來看，不同地區(qū)規(guī)則標準的差異化極易導致“污染洼地”與集體行動困境，主要表現(xiàn)為核心環(huán)境標準及執(zhí)法尺度（如處罰裁量基準）在協(xié)同區(qū)域內(nèi)未能統(tǒng)一。在京津冀區(qū)域，針對企業(yè)篡改或者偽造大氣污染防治領(lǐng)域監(jiān)測數(shù)據(jù)的行為，天津市的處罰幅度從十萬到一百萬元不等；河北省的處罰幅度則以兩萬元為起點，最高罰款為二十萬元。除此之外，這一區(qū)域在超標排放污染物等行為的處罰梯度上也存在顯著差異。在長三角區(qū)域，其關(guān)于大氣污染防治領(lǐng)域的協(xié)同立法不僅在處罰標準、規(guī)制污染行為等方面存在差異，而且有權(quán)處罰的部門級別亦各不相同。比如對于秸稈焚燒等行為的規(guī)制，上海市、江蘇省、浙江省采取全面禁止的方式，而安徽省采取的卻是劃定區(qū)域禁止的方式。概言之，一方面，不同地區(qū)在環(huán)境執(zhí)法標準等方面的差異客觀上導致了差異化的“規(guī)制梯度”，為市場主體創(chuàng)造了“套利”空間。實踐中，污染企業(yè)往往傾向于向處罰力度較低的地區(qū)轉(zhuǎn)移，由此便極易形成“污染洼地”。另一方面，執(zhí)法尺度的不統(tǒng)一也必然造成“同事不同罰”以及跨區(qū)聯(lián)合執(zhí)法困難的問題，最終的結(jié)果便是加劇區(qū)域集體行動困境。

（二）政府規(guī)章協(xié)同缺位導致微觀執(zhí)行供給嚴重不足

我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法面臨的另一 個核心瓶頸在于地方政府規(guī)章協(xié)同被排除在法定框架之外，導致微觀執(zhí)行供給嚴重不足。依據(jù)《立法法》第八十三條、《地方組織法》第十條第三款及第四十九條第三款的規(guī)定可知，目前僅地方人大及其常委會被賦予制定協(xié)同性地方性法規(guī)的立法權(quán)，這樣的立法設(shè)計直接造成了微觀執(zhí)行層面的規(guī)范供給缺位。規(guī)章層面的協(xié)同立法權(quán)缺失意味著在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中連接宏觀法規(guī)與具體執(zhí)法行動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即統(tǒng)一、可操作的執(zhí)行性規(guī)則供給缺失，失去了制度化的協(xié)同路徑。面對地方政府環(huán)境規(guī)章協(xié)同缺位的現(xiàn)實困境，實踐中普遍采取的替代方案是依賴政府間的合作協(xié)議及“紅頭文件”。然而，這些非正式安排存在顯著的結(jié)構(gòu)性缺陷，非但無法彌補不足，反而滋生了新的問題。

第一，利益沖突下的執(zhí)行“脆弱性”。政府間的合作協(xié)議與“紅頭文件”的實施深度受制于地方財政、人事等行政資源，而區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的長期目標與地方短期發(fā)展訴求（如短期財政收入的增加）之間存在根本性張力，故當政府間合作協(xié)議的相關(guān)環(huán)保承諾與本地經(jīng)濟發(fā)展利益發(fā)生沖突時，由于地方政府對財政及人事等行政資源具有實質(zhì)控制權(quán)，理性選擇機制往往會驅(qū)使地區(qū)主體優(yōu)先滿足本行政區(qū)的即時需求。并且在現(xiàn)有考核體系下，相較于區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護來說，經(jīng)濟增長等指標的政績顯示度往往更加引人注目，這樣的激勵結(jié)構(gòu)便可能會導致地方政府將環(huán)境領(lǐng)域的合作協(xié)議及“紅頭文件”中的具體承諾置于次要層級，最終導致這些環(huán)保承諾在實踐層面呈現(xiàn)出極強的執(zhí)行“脆弱性”。

第二，穩(wěn)定性受制于“人治”因素。其一，政府層面的領(lǐng)導更替可能會引發(fā)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的合作協(xié)議及“紅頭文件”的實施中斷。我國地方黨政領(lǐng)導干部（如省、市、縣的行政首長）平均任期往往不超過五年，多為所謂的“三年之政”，而生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政府間合作協(xié)議及“紅頭文件”的項目周期大多超過了三年，繼任者可能由于施政理念等差異常采取“新官重起爐灶”策略，由此便削弱了政府間的合作協(xié)議及“紅頭文件”的執(zhí)行資源投入等。其二，政府間的合作協(xié)議及“紅頭文件”的落實效果往往直接受制于地方領(lǐng)導的個人重視程度，亦即地方領(lǐng)導的注意力會直接影響相關(guān)合作協(xié)議及文件的執(zhí)行。具體來說，地方政府需同時應(yīng)對經(jīng)濟增長、民生保障等多重目標，行政首長的注意力成為最稀缺的資源。筆者在河南、湖北等多個省市調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟下行壓力、民生保障任務(wù)等多重因素影響下，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的長期性協(xié)同事務(wù)在行政首長注意力“競爭”中便會受到明顯擠壓，此時該事務(wù)的具體落實便會受到影響，比如可能從早期的常委會督導、多部門協(xié)同到僅維持最低限度的人員配置等。而上述因素的疊加使得生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政府間的合作協(xié)議及“紅頭文件”的實施效果缺乏穩(wěn)定性。

總之，將地方政府規(guī)章協(xié)同長期排除在法定協(xié)同立法框架之外，迫使實踐訴諸非正式性替代方案，非但無法彌合治理缺陷，反而加劇了微觀執(zhí)行環(huán)節(jié)進一步碎片化的風險，導致《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管要求在微觀執(zhí)行層面難以落實。

（三）利益溝通協(xié)調(diào)機制載體虛置、主體單一與整合缺位引致共識系統(tǒng)失靈

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理相比其他領(lǐng)域治理實踐的一個顯著的特點在于，生態(tài)環(huán)境保護成本承擔與效益享有上存在錯配矛盾，導致其在利益結(jié)構(gòu)上存在明顯的非對稱性，故實踐中開展區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法時往往面臨著非對稱性利益結(jié)構(gòu)下“零和博弈”的現(xiàn)實困境。因此，構(gòu)建高質(zhì)量的利益溝通協(xié)調(diào)機制來化解地區(qū)間的利益沖突、凝聚集體共識尤為必要。然而，實踐中其在制度化建設(shè)上仍存在顯著短板。

第一，利益溝通協(xié)調(diào)載體虛置化導致難以發(fā)揮其實質(zhì)協(xié)調(diào)功能。在實踐中，我國多數(shù)地方采用地方人大立法聯(lián)席會的形式來開展區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法，其中的重大利益溝通協(xié)調(diào)便是通過地方人大立法聯(lián)席會這一載體來進行，如京津冀區(qū)域。然而，地方人大立法聯(lián)席會的地位模糊性、運行規(guī)則缺失性、組織保障薄弱性缺陷導致了其實質(zhì)協(xié)調(diào)功能難以有效發(fā)揮。首先，地位模糊。實踐中我國地方人大立法聯(lián)席會的設(shè)置主要分為兩種：一是由地方人大以“框架協(xié)議”等形式確立；二是無“框架協(xié)議”背書，僅為了某一環(huán)境協(xié)同立法事項而被臨時性組建。顯然，這樣的“非法定性機構(gòu)”會導致其形成的共識性文件具有“軟法”性質(zhì)，只能依靠各個地方成員自覺執(zhí)行。其次，運行規(guī)則缺失。實踐中的地方人大立法聯(lián)席會除了京津冀等區(qū)域外，多數(shù)區(qū)域立法聯(lián)席會在議事流程以及公開透明機制（如會議記錄是否公開）等基礎(chǔ)性運行規(guī)則上均無明確規(guī)定，而此類規(guī)則真空很容易導致聯(lián)席會成為“清談會”。最后，組織保障薄弱。其主要表現(xiàn)為機構(gòu)虛體化、財政無保障等，如多數(shù)聯(lián)席會無常設(shè)性機構(gòu)。上述缺陷會導致該載體的實質(zhì)協(xié)調(diào)功能難以發(fā)揮，無法有效應(yīng)對環(huán)境協(xié)同立法中的復雜利益博弈。

第二，利益溝通協(xié)調(diào)的參與主體單一化導致協(xié)同規(guī)范的民意基礎(chǔ)薄弱。具體來說，實踐中的利益溝通協(xié)調(diào)過程大多高度封閉于立法機關(guān)內(nèi)部，公眾、企業(yè)、環(huán)保組織等相關(guān)主體則被“系統(tǒng)性”排除在外。然而，公眾的生態(tài)權(quán)益以及企業(yè)的排污治污與區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法直接相關(guān)，故其具體訴求天然地應(yīng)當被“嵌入”區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的目標之中。顯然，目前把直接利害關(guān)系方“系統(tǒng)性”排除在外的做法不僅會導致區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法規(guī)范的民意基礎(chǔ)薄弱，還可能會使其立法目標偏離真實的公眾需求，甚至可能削弱未來區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法規(guī)范具體執(zhí)行的社會基礎(chǔ)。

第三，利益溝通協(xié)調(diào)的具體整合主體欠缺明確規(guī)定，難以破解利益僵局。如有學者所言，區(qū)域內(nèi)不同立法主體在政治地位、經(jīng)濟體量、發(fā)展目標、資源分布等方面的差異導致各方的立法需求不同，進而在協(xié)同立法中不可避免地產(chǎn)生利益沖突，如一方可能追求短期經(jīng)濟利益，而另一方更注重環(huán)境保護。在此背景下，一個關(guān)鍵性問題愈發(fā)凸顯：當區(qū)域內(nèi)不同地方之間因上述差異而產(chǎn)生難以調(diào)和的矛盾時，究竟應(yīng)該由誰來負責主導協(xié)調(diào)以破解利益僵局？概言之，在頂層設(shè)計層面缺乏一 個“整合主體”或“協(xié)調(diào)中樞”來解決區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法中的深層次利益僵局。

綜上，利益溝通協(xié)調(diào)機制的制度化建設(shè)不足的根源在于載體虛置化、主體單一化及整合機制空洞化，其極易使立法聯(lián)席會淪為“議事花瓶”，進而導致區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體治理的共識構(gòu)建系統(tǒng)失靈。

三

法典化背景下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的應(yīng)然治理范式

上文已述，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的困境導致了其難以落實《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管的要求。那么，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)為何種“形態(tài)”？或者說何種范式的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法才可以落實這一要求？

就傳統(tǒng)“屬地化”行政區(qū)劃治理來說，其“個體主義”方法論窠臼正是導致地方保護主義盛行與治理碎片化問題的根源，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法正是為打破“個體主義”下的“屬地化”治理而在立法層面所進行的實踐探索。從理論層面來看，系統(tǒng)論與協(xié)同論正是破解“個體主義”治理挑戰(zhàn)的關(guān)鍵理論，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的出現(xiàn)及開展也根源于系統(tǒng)論及協(xié)同論的理論“土壤”之中。系統(tǒng)論和協(xié)同論既為區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的產(chǎn)生提供了根本性的理論支撐，也為其應(yīng)然實踐方向提供了方法論指導。從制度功能視角出發(fā)，以系統(tǒng)論及協(xié)同論來審視區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法，欲有效實現(xiàn)法典中關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管的要求，在治理范式的具體定位上應(yīng)當采取深度協(xié)同的治理范式，即“廣協(xié)同”加“強協(xié)同”的治理范式。在功能范圍上，地方性法規(guī)的協(xié)同和地方政府規(guī)章的協(xié)同均應(yīng)被囊括其中，即“廣協(xié)同”；在功能強度上，應(yīng)當形成高度制度化、富有約束力的協(xié)同成果，從而促使“1+1＞2”的整體效能躍升，即“強協(xié)同”。

（一）系統(tǒng)論與協(xié)同論的理論適配性證成

1.系統(tǒng)論下的生態(tài)規(guī)律解析與環(huán)境立法轉(zhuǎn)化。系統(tǒng)論是關(guān)于系統(tǒng)的專門理論和科學，其以系統(tǒng)運動變化的規(guī)律和屬性作為研究對象。路德維希·馮·貝塔朗菲是現(xiàn)代系統(tǒng)論的鼻祖，其強調(diào)系統(tǒng)是處于相互聯(lián)系中的、與環(huán)境發(fā)生關(guān)系的各個組成成分的總體，應(yīng)當把相關(guān)機體等當作一個整體和系統(tǒng)來考察。系統(tǒng)理論的出現(xiàn)和成熟為全面分析理解復雜系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能等提供了科學的理論依據(jù)及方法論支撐。系統(tǒng)論作為公認的揭示復雜系統(tǒng)規(guī)律的科學理論，以其為指導有助于完整全面“解析”區(qū)域生態(tài)環(huán)境這一復雜系統(tǒng)。環(huán)境領(lǐng)域立法相比于其他領(lǐng)域立法最為顯著的特點在于，其需要識別自然生態(tài)規(guī)律，然后賦予其法律化表達。具體到區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法，作為環(huán)境立法在跨區(qū)域治理層面的具體實踐，其規(guī)范及制度設(shè)計的根本依據(jù)在于對區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的生態(tài)規(guī)律的深刻把握，而系統(tǒng)論對復雜系統(tǒng)的強大“解析”能力使其天然成了構(gòu)建區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法科學基礎(chǔ)的核心理論工具。概言之，正是基于系統(tǒng)論對區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的強大“解析”能力，使得其成為指導區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實踐不可或缺的理論根基。

2.協(xié)同論與區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法從“分”到“合”的契合性。協(xié)同論肇始于20世紀70年代，該理論是由赫爾曼·哈肯創(chuàng)立。協(xié)同論研究的核心是系統(tǒng)中大量子系統(tǒng)如何通過相互作用在宏觀尺度上形成有序結(jié)構(gòu)，其核心概念原理包括序參量、支配原理等。就區(qū)域生態(tài)環(huán)境而言，其本身是一個典型的復雜系統(tǒng)，由分屬不同行政區(qū)的多個經(jīng)濟社會復合子系統(tǒng)構(gòu)成。如上文所言，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中存在利益非對稱性矛盾，導致這些子系統(tǒng)在區(qū)域環(huán)境治理上往往存在矛盾沖突，而矛盾沖突的持續(xù)深化最終會導致整體的區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理陷入無序甚至惡化狀態(tài)。協(xié)同論的序參量、支配原理等核心內(nèi)容正是研究如何讓多個子系統(tǒng)從“多”產(chǎn)生“一”、從“分”走向“合”的理論，即從混亂無序到協(xié)同有序。對于區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法而言，其核心目的就是促使分屬不同行政主體的“多”（子系統(tǒng)）圍繞共同的環(huán)境目標“協(xié)同”起來，形成“一”個有效的區(qū)域治理規(guī)則體系與行動框架，這恰好與協(xié)同論的研究內(nèi)容具有極強的契合度?？傊?，協(xié)同論所追求的實現(xiàn)子系統(tǒng)從混亂無序到協(xié)同有序的目的與區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的具體任務(wù)——化解區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)主體間的矛盾沖突、構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)則體系-具有高度一致性，其核心機制（序參量、支配原理等）恰好為區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的科學設(shè)計提供了理論“抓手”。

（二）系統(tǒng)論下“廣協(xié)同”范式的制度供給邏輯

上文已述，系統(tǒng)論對復雜系統(tǒng)的強大“解析”能力使其天然成為構(gòu)建區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的核心理論工具。從系統(tǒng)論的視角來觀察，研究相關(guān)事物以及具體規(guī)律時應(yīng)當采取以下四種思維方法。一是整體性思維方法。凡是系統(tǒng)均具有整體屬性、整體結(jié)構(gòu)、整體功能等，故從整體上認識和處理問題是系統(tǒng)論的基本思維方法，而揭示系統(tǒng)的整體性也是系統(tǒng)論研究和解釋相關(guān)復雜性的出發(fā)點。二是關(guān)聯(lián)性思維。系統(tǒng)論的關(guān)聯(lián)性思維著重強調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的關(guān)聯(lián)，即一個系統(tǒng)的不同元素之間應(yīng)按照一定的方式相互聯(lián)系、相互作用，不存在與其他元素無任何關(guān)聯(lián)的孤立元素。三是有序性思維。系統(tǒng)作為一個整體，其各個要素的構(gòu)成及其關(guān)聯(lián)運動不是雜亂無章的，而是存在一定秩序的。四是動態(tài)性思維。系統(tǒng)并非孤立、靜止的，而是可發(fā)展、轉(zhuǎn)化的，其具體發(fā)展、轉(zhuǎn)化要適應(yīng)整體大環(huán)境的動態(tài)變化過程。以系統(tǒng)論上述思維方法來審視區(qū)域生態(tài)環(huán)境這一復雜系統(tǒng)及其治理規(guī)則的系統(tǒng)性再造（即區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法），同時涵蓋地方性法規(guī)協(xié)同與地方政府規(guī)章協(xié)同，是最理想的選擇。

1.整體性思維“驅(qū)動”立法層級完整。在整體性思維下，區(qū)域生態(tài)環(huán)境本身是一個整體性系統(tǒng)，這一系統(tǒng)內(nèi)相互聯(lián)系的各部分有機組成了復雜的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，其整體性特性決定了任何局部的治理失效都將影響到區(qū)域整體生態(tài)功能的發(fā)揮。對于區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法來說，只有通過“地方性法規(guī)協(xié)同+地方政府規(guī)章協(xié)同”構(gòu)建起層級完整的規(guī)則體系，才可以有效避免因規(guī)范供給不足而可能導致的局部治理失效。其原因在于，僅依靠地方性法規(guī)協(xié)同雖能確立宏觀目標，但由于缺乏明確具體的執(zhí)行細則、程序等，將會導致執(zhí)行環(huán)節(jié)“斷鏈”。若僅有地方政府規(guī)章協(xié)同，則權(quán)威性不足、治理根基不穩(wěn)。而“廣協(xié)同”覆蓋了地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章，構(gòu)建了從價值目標到執(zhí)行細則的完整制度鏈條，使治理系統(tǒng)的各個層級和環(huán)節(jié)均獲得穩(wěn)定的規(guī)范支撐，避免了因某一層級立法協(xié)同缺位造成制度“短板”，確保規(guī)則體系能真正覆蓋并支撐起整個區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的全過程。

2.關(guān)聯(lián)性思維“賦能”規(guī)則耦合協(xié)同。以關(guān)聯(lián)性思維來審視區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，其系統(tǒng)內(nèi)各個生態(tài)要素具有典型的跨介質(zhì)關(guān)聯(lián)性，如污染物在土壤、大氣介質(zhì)間遷移，而這種特性決定了開展區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法必須致力于規(guī)則體系的高度協(xié)同，以避免因規(guī)范沖突形成“摩擦點”。而協(xié)同地方性法規(guī)與非協(xié)同規(guī)章（或反之）之間極易產(chǎn)生規(guī)則沖突、標準差異。例如，協(xié)同地方性法規(guī)設(shè)定統(tǒng)一流域排放標準，但若各地規(guī)章在執(zhí)行主體、處罰標準上各行其是，協(xié)同效果便會大打折扣，進而影響到區(qū)域整體性治理。而“廣協(xié)同”制度供給通過地方性法規(guī)與規(guī)章的耦合設(shè)計便可實現(xiàn)規(guī)則的有機統(tǒng)一，如通過法規(guī)設(shè)定區(qū)域環(huán)境核心標準與規(guī)章細化執(zhí)行程序（如跨省聯(lián)合執(zhí)法程序）的有機統(tǒng)一，緊密關(guān)聯(lián)上下層級規(guī)范，確保下位執(zhí)行細則嚴格受上位規(guī)范的框架約束，上位規(guī)范的原則精神可以被下位執(zhí)行細則有效吸收落實，進而實現(xiàn)規(guī)則體系內(nèi)部的高度協(xié)同。

3.有序性思維下的治理傳導。以有序性思維來審視區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)及其管理，其具有“宏觀、中觀、微觀”的層級嵌套結(jié)構(gòu)?；诖?，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法這一制度系統(tǒng)在治理目標上的傳導作用就尤為關(guān)鍵，如中央“框架性立法”設(shè)定戰(zhàn)略目標，地方性法規(guī)協(xié)同省際標準，地方政府聯(lián)合制定環(huán)境規(guī)章以落地操作細則?！皬V協(xié)同”的范式定位可以促使制度系統(tǒng)有效地完成治理傳導，從而彌合因規(guī)章協(xié)同缺位所導致的執(zhí)行斷層。

4.動態(tài)性思維下的制度適應(yīng)能力。區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)并非“一成不變”，而是處在“變動不居”之中，故區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理既需要穩(wěn)定性規(guī)范來引導長期行為，也需要兼具靈活性以應(yīng)對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)變化。地方性法規(guī)以其嚴格的審議程序所提供的高度穩(wěn)定性規(guī)范是長期治理框架的基石，地方政府規(guī)章則依托行政資源及效率優(yōu)勢高效制定環(huán)境技術(shù)細則、靈活調(diào)整相關(guān)管理措施等。概言之，“廣協(xié)同”將地方性法規(guī)的“剛性”框架與規(guī)章的“柔性”執(zhí)行有機結(jié)合，既保障了環(huán)境核心規(guī)則的跨區(qū)域統(tǒng)一性和長期穩(wěn)定性，又賦予區(qū)域治理系統(tǒng)在微觀執(zhí)行層面必要的靈活性和時效性，能夠有效回應(yīng)區(qū)域生態(tài)治理的即時需求。

綜上所述，以系統(tǒng)論為視角，唯有立足于“廣協(xié)同”的功能定位，才能構(gòu)建起一個層次完整、剛?cè)嵯酀牧⒎ㄏ到y(tǒng)，使之與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)相匹配，破解“單協(xié)同”模式下因規(guī)范層級斷裂或規(guī)則沖突導致的治理碎片化困境，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性保護提供堅實的規(guī)范基石。

（三）協(xié)同論下“強協(xié)同”范式的生成機制

上文已述，協(xié)同論追求的實現(xiàn)子系統(tǒng)從無序到協(xié)同有序的目的與區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的具體任務(wù)具有高度的一致性。協(xié)同論的核心原理是：系統(tǒng)內(nèi)大量子系統(tǒng)的相互作用可通過非線性機制產(chǎn)生合作效應(yīng)，最終在宏觀尺度上形成穩(wěn)定有序的自組織結(jié)構(gòu)，這一過程的關(guān)鍵驅(qū)動力在于“序參量”。這些“慢變量”由子系統(tǒng)的集體行為所“役使”，又反過來支配著子系統(tǒng)的運行模式，引導整個系統(tǒng)趨向特定的穩(wěn)定態(tài)。具體而言，其應(yīng)當發(fā)揮以下積極作用：一是預防消減沖突，即通過相互的協(xié)同來消除沖突的發(fā)生和影響：二是形成協(xié)同效應(yīng)，即兩種或者兩種以上的成分或要素相加，所產(chǎn)生的作用大于各組成部分單獨應(yīng)用時所產(chǎn)生作用的總和，即所謂的“1+1＞2”效應(yīng)。

從協(xié)同論視角分析區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理這一復雜系統(tǒng)，其子系統(tǒng)可視為區(qū)域內(nèi)各地方行政單元及其治理體系（比如立法）。而區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法面臨非對稱性利益結(jié)構(gòu)的困境，這使得區(qū)域內(nèi)各地區(qū)“天然”存在“搭便車”（享受生態(tài)效益卻不承擔成本）和“逐底競爭”（為局部經(jīng)濟利益放松環(huán)保標準）的“強烈動機”。在此情況下，協(xié)作程度較低的“弱協(xié)同”注定是脆弱且低效的，極易陷入“奧爾森困境”—個體理性（追求本地利益最大化）導致集體非理性（區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體惡化），而“搭便車”“逐底競爭”等“無序”問題如同子系統(tǒng)間的相互掣肘，使區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)深陷高熵的混沌狀態(tài)，難以形成有效的區(qū)域生態(tài)治理秩序。

欲破解“搭便車”等“無序”問題，關(guān)鍵在于引入并強化能夠“役使”地方行為的“序參量”，而在區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法語境下，“序參量”正是通過“強協(xié)同”立法構(gòu)建的具有高度約束力的統(tǒng)一制度規(guī)則體系，其作用機理在于以下兩個方面。一是役使原理與行為規(guī)整。即“強協(xié)同”通過創(chuàng)制具有強制力的、統(tǒng)一的核心環(huán)境標準、監(jiān)管規(guī)則、執(zhí)行程序等，實質(zhì)上為區(qū)域內(nèi)各行政單元設(shè)定了共同的、剛性的行為邊界和目標函數(shù)。這些規(guī)則如同強大的“序參量”，超越地方分散的、短視的利益考量，迫使各子系統(tǒng)調(diào)整自身行為模式，服從于區(qū)域生態(tài)整體利益最大化的宏觀秩序目標，最終有助于抑制“逐底競爭”的動機，消除利用規(guī)則差異進行“區(qū)位套利”的空間等。二是催化協(xié)同效應(yīng)與效能躍升。當統(tǒng)一、剛性的規(guī)則體系成功“役使”地方行為，子系統(tǒng)間的沖突與摩擦將顯著減少，合作與協(xié)同將成為主導模式。其直接結(jié)果便是“協(xié)同效應(yīng)”的“爆發(fā)”，比如跨區(qū)污染聯(lián)防聯(lián)控效率大幅提升（避免各自為戰(zhàn)、重復投入）、執(zhí)法威懾力增強、生態(tài)環(huán)境標準執(zhí)行成本因規(guī)模效應(yīng)而降低等，這些正是“1+1＞2”的集體效能躍升。

總之，系統(tǒng)論揭示了區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的生態(tài)規(guī)律特質(zhì)對“廣協(xié)同”（層級完整、無短板覆蓋）的制度需求，協(xié)同論則從系統(tǒng)演化的動力學層面說明了尖銳的非對稱性利益結(jié)構(gòu)對“強協(xié)同”（約束剛性、形成支配性序參量）作為核心動力機制的剛性要求，二者共同構(gòu)成了區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法深度協(xié)同治理范式的堅實理論基礎(chǔ)。這一治理范式旨在通過構(gòu)建具有高度系統(tǒng)性（覆蓋治理全鏈條）和制度剛性（形成支配性序參量）的協(xié)同規(guī)范體系，徹底打破傳統(tǒng)“屬地化”治理的制度壁壘，最終實現(xiàn)從“行政區(qū)治理”轉(zhuǎn)向“區(qū)域生態(tài)整體治理”。

四

法典化背景下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的優(yōu)化進路

（一）立法模式轉(zhuǎn)型：從松散型協(xié)同走向緊密型協(xié)同

1.緊密型協(xié)同立法與松散型協(xié)同立法的引入與區(qū)分。籠統(tǒng)來講，以協(xié)同立法實踐過程中的聯(lián)系是否緊密為標準，可以將區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法分為緊密型協(xié)同立法與松散型協(xié)同立法。目前學界對于二者的界定與區(qū)分并未形成一致意見，存在標準泛化（如以立法項目的重要程度、立法信息的交流等作為標準）且混淆了立法輔助活動與立法權(quán)行使的本質(zhì)差異的問題。鑒于既有分類標準在理論自洽性與實踐指導性上的局限，本文主張應(yīng)當回歸立法權(quán)的規(guī)范創(chuàng)制這一本質(zhì)來重構(gòu)類型化基準，即立法是創(chuàng)設(shè)一般性規(guī)范的行為，具體到協(xié)同立法，其核心是協(xié)同創(chuàng)設(shè)區(qū)域一般性規(guī)范的行為，最直接地體現(xiàn)為協(xié)同行為直接作用于規(guī)范的生成（如標準統(tǒng)一、責任配置等），最終具體化為規(guī)范文本創(chuàng)制過程中的協(xié)同。故筆者認為，緊密型與松散型的根本分野可通過規(guī)范文本的協(xié)同程度來加以區(qū)分，前者規(guī)范文本的協(xié)同程度高，后者規(guī)范文本的協(xié)同程度低。

2.區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法適宜采取緊密型協(xié)同立法。只有采取緊密型協(xié)同立法才可以實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法深度協(xié)同的治理范式。其核心機理在于，緊密型協(xié)同可以“生成”剛性制度序參量，而剛性制度序參量能避免松散型協(xié)同的制度性失效。如上文所述，協(xié)同論揭示了系統(tǒng)從無序走向有序需依賴支配性序參量對子系統(tǒng)的“役使”。而在區(qū)域環(huán)境治理系統(tǒng)中，松散型協(xié)同極易出現(xiàn)差異化下的“碎片化”規(guī)定，比如上文論述的長三角等區(qū)域在大氣污染防治領(lǐng)域開展的協(xié)同立法，其普遍的缺點在于規(guī)范文本協(xié)同程度較為“松散”，各地對共同事項的協(xié)同程度規(guī)定不一致，在協(xié)作內(nèi)容與機制上存在差異化與立法空白，在污染來源、法律責任、執(zhí)法主體層面也缺乏統(tǒng)一。概言之，松散型協(xié)同下形成的弱約束規(guī)則毫無疑問是無法有效“役使”地方行為的，亦會導致子系統(tǒng)（地方行政單元）陷入“無序”狀態(tài)。而緊密型協(xié)同則可通過規(guī)范文本的高度協(xié)同來實現(xiàn)規(guī)則剛性化、執(zhí)行剛性化（聯(lián)合執(zhí)法機制形成）等，其生成強大的制度序參量集群可通過相互作用，持續(xù)役使區(qū)域內(nèi)各個地方行為持續(xù)保護“區(qū)域生態(tài)利益”，驅(qū)動系統(tǒng)從“碎片化”治理向區(qū)域生態(tài)整體治理的有序躍遷。

3.開展緊密型區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的“關(guān)鍵要點”。在實踐中，緊密型區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的制度化運作框架尚缺乏清晰、統(tǒng)一的“標準范式”，而實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境規(guī)范高度協(xié)同的核心是規(guī)范文本的高度協(xié)同?；谶@一核心目標導向.緊密型區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法在實踐中應(yīng)著力突破以下兩個關(guān)鍵要點。

其一，構(gòu)建體系化、長效化的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法工作機制。此機制可依據(jù)《立法法》第八十三條第二款關(guān)于協(xié)同立法的精神與授權(quán)來加以建立，其核心功能在于為跨行政區(qū)劃的立法主體搭建制度化的互動平臺，通過該平臺，各方能夠進行常態(tài)化的工作經(jīng)驗互換與信息即時共享（如污染源數(shù)據(jù)、治理技術(shù)動態(tài)、執(zhí)法難點），共享立法技術(shù)與知識資源（如條款設(shè)計經(jīng)驗），并對具體的區(qū)域關(guān)鍵性環(huán)境立法議題（如跨境污染聯(lián)防聯(lián)治、標準統(tǒng)一）進行高效會商與協(xié)調(diào)，從而系統(tǒng)性地提升立法工作的效率、精準度和最終法案的協(xié)同質(zhì)量。機制化建設(shè)的核心在于共同設(shè)立一個擁有實質(zhì)職能的常設(shè)性工作機構(gòu)，其具體建構(gòu)需協(xié)同各方細致商定運行規(guī)則（如議事程序），合理配置人員組成（可吸納立法機關(guān)、行政機關(guān)、專家代表并明確權(quán)限等），以及妥善安排經(jīng)費來源與支出管理制度等。

其二，推動立法全鏈條、多環(huán)節(jié)的深度融合協(xié)同。緊密型協(xié)同不僅要求機構(gòu)層面支撐，更需深入到立法的準備、起草、論證、修改、審議乃至后續(xù)評估等全生命周期的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中來協(xié)同推進，即在準備階段可實施聯(lián)合調(diào)研、區(qū)域風險評估及立項協(xié)同論證；起草階段組建跨區(qū)域聯(lián)合起草專班，共同擬訂文本框架與核心條款：論證階段組織覆蓋全區(qū)域的聯(lián)合論證會、聽證會等；關(guān)鍵的修改與審議階段則需建立高度協(xié)同的程序安排，如同步審議機制，即要求各成員在規(guī)定時間內(nèi)完成各自立法程序的審議，當然未來也可探索聯(lián)合審議機制，確保各環(huán)節(jié)信息對稱、步調(diào)協(xié)調(diào)。這種深度的全流程協(xié)同有利于持續(xù)強化區(qū)域內(nèi)各主體協(xié)同解決跨區(qū)復雜環(huán)境問題的意愿以及提升集體行動的能力，進而有助于構(gòu)建高度協(xié)同化的區(qū)域環(huán)境規(guī)范體系，最終為區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體治理提供堅實的法治保障。

（二）主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化：將地方政府納入環(huán)境協(xié)同立法的主體范圍

1.地方政府環(huán)境規(guī)章協(xié)同的治理“賦能”。地方政府環(huán)境規(guī)章協(xié)同所帶來的效果有助于跨區(qū)整體治理在微觀層面的落實，避免微觀治理的碎片化。具體而言：第一，在系統(tǒng)論整體性與關(guān)聯(lián)性思維下，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)當是層級完整且耦合協(xié)同的，故賦予地方政府規(guī)章協(xié)同制定權(quán)，可通過“剛性”嵌套結(jié)構(gòu)實現(xiàn)子系統(tǒng)功能耦合，保障區(qū)域生態(tài)治理系統(tǒng)的整體效能輸出：第二，系統(tǒng)論的有序性要求治理規(guī)則完成治理傳導，即不能在執(zhí)行層斷層。相較于政府間的合作協(xié)議或“紅頭文件”，地方政府環(huán)境規(guī)章的制定程序更加規(guī)范、法定效力也較為明確，因此其在穩(wěn)定性、強制力等方面都顯著優(yōu)于政府間的合作協(xié)議及“紅頭文件”，可以有效地抵御領(lǐng)導意志的干擾，這便從源頭上規(guī)避了“紅頭文件”的“隨意性”問題，即通過程序剛性消解“熵增”。而動態(tài)性思維下所要求的治理規(guī)則具備動態(tài)適應(yīng)性，由于相較于權(quán)力機關(guān)的委員會制，政府實行首長負責制具有更多的靈活性和快捷性，故可以較為快速地應(yīng)對跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染事件，提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的時效性。

2.具體納入路徑。將地方政府納入?yún)^(qū)域環(huán)境協(xié)同立法主體范圍主要有兩條路徑：其一是通過修訂《立法法》和《地方組織法》來實現(xiàn)：其二是通過全國人大常委會的法律解釋來將其納入，具體依據(jù)為《立法法》第四十八條。對于第一條路徑來說，由于其需要經(jīng)過全國人大或者人大常委會的審議，修訂程序復雜且冗長，難以做到及時回應(yīng)。而相比較來說，由全國人大常委會通過法律解釋將其納入的路徑無須啟動復雜的修法程序，可在降低立法成本的同時，短期內(nèi)回應(yīng)實踐需求，因此適宜采納這一路徑。具體而言，全國人大常委會依托《立法法》第四十八條第一款的規(guī)定，可針對《地方組織法》第八十條第一款中的政府“建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制”進行具體的法律解釋，即“地方政府的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制包含政府規(guī)章制定權(quán)在內(nèi)的協(xié)同立法職能”。

3.完善協(xié)同規(guī)章制定的考核驅(qū)動機制?；凇奥窂揭蕾嚒崩碚撘约皩嵺`中地方政府規(guī)章逐漸“休眠”的背景，政府間的合作協(xié)議以及“紅頭文件”代替政府規(guī)章層面的環(huán)境協(xié)同現(xiàn)象短期內(nèi)較難發(fā)生大的改變。對此，筆者認為有必要在考核層面做出針對性設(shè)計，以此來激發(fā)地方政府開展環(huán)境規(guī)章層面協(xié)同的積極性。筆者通過在河南、湖北、湖南等省份的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自2018年以來，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的污染防治攻堅戰(zhàn)成效已成為考評地方政府生態(tài)環(huán)境治理效果好壞的核心考評機制。故可以把地方政府規(guī)章層面的協(xié)同納入污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核之中。具體而言，污染防治攻堅戰(zhàn)成效的重要考核內(nèi)容之一是“生態(tài)環(huán)境保護立法和監(jiān)督情況”，當前主要聚焦于省市級人大及其常委會的立法與監(jiān)督效能，然而，地方政府規(guī)章因其執(zhí)行直接性特征，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中往往能發(fā)揮更直接的“指引”作用。因此，筆者建議增設(shè)以下量化指標：一是“政府規(guī)章協(xié)同立法項目完成率”，即在具體考核周期內(nèi)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同規(guī)章的實際制定比例：二是“協(xié)同規(guī)章領(lǐng)域覆蓋率”，即按水、土壤等核心領(lǐng)域統(tǒng)計已出臺規(guī)章的覆蓋情況。

（三）構(gòu)建制度化利益溝通協(xié)調(diào)機制：載體、主體與規(guī)則的協(xié)同“再造”

以往的《立法法》《地方組織法》等并未規(guī)定地方立法時的溝通協(xié)調(diào)機制，但是區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法與以往的地方環(huán)境立法不同，其開展需要不同地區(qū)在立法職權(quán)等方面進行橫向聯(lián)合，對于區(qū)域內(nèi)的其他地方往往會產(chǎn)生影響。針對這一情況，2023年3月修訂的《立法法》也做出了回應(yīng)，其第八十三條第二款明確規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制。這一條款為建立長效的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法利益溝通協(xié)調(diào)機制提供了規(guī)范上的支撐。

建立長效的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法利益溝通協(xié)調(diào)機制必須輔之以必要的載體。筆者認為可以以區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實踐中建立起來的地方人大立法聯(lián)席會作為溝通協(xié)商的具體載體，理由如下。一方面，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，是中央從建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的總目標出發(fā)，在新的歷史起點上發(fā)揮立法引領(lǐng)、推動和保障作用中提出的一項重要制度要求。因此，對于區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法中的利益溝通協(xié)調(diào)亦應(yīng)當是人大居于主導地位。另一方面，京津冀區(qū)域以及長三角區(qū)域在將地方人大立法聯(lián)席會作為載體方面取得了一些實踐成果，證明了該溝通協(xié)調(diào)載體的可行性。而解決區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法面臨的非對稱性利益結(jié)構(gòu)等問題，需要構(gòu)建制度化利益溝通協(xié)調(diào)機制，并從“機制載體一參與主體一整合規(guī)則”三個層面進行協(xié)同“再造”。

1.法定化協(xié)調(diào)平臺的剛性構(gòu)建。如上文所述，因地方人大立法聯(lián)席會地位模糊等問題導致了其載體虛置化，故需要將其制度化、規(guī)范化才能保障長效運轉(zhuǎn)。對此，可以通過修訂《地方立法條例》進行完善。具體而言，我國各個省區(qū)的地方立法條例主要是依據(jù)《地方組織法》《立法法》制定的，而在《立法法》第八十三條、《地方組織法》第十條第三款及第四十九條第三款明確規(guī)定了地方可以開展協(xié)同立法的大背景下，可通過在各地區(qū)的地方立法條例中設(shè)立“區(qū)域協(xié)同立法”專章，并明確將地方人大立法聯(lián)席會作為法定協(xié)商平臺，即可規(guī)定“地方人大立法聯(lián)席會是協(xié)同立法溝通協(xié)商的常設(shè)性法定機構(gòu)，負責協(xié)商協(xié)同立法中的爭議條款等”。此外，還需要對其成員組成、運行機制等進行設(shè)計，比如人員組成可以包括參與區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的人大常委會的分管副主任等，會議機制可采取常規(guī)會議加臨時協(xié)商等。

2.公眾等相關(guān)利益主體的參與。當前實踐中存在相關(guān)利益主體參與不充分的問題，故利益溝通協(xié)調(diào)的過程還應(yīng)將公眾、企業(yè)等相關(guān)利益主體“吸納”進來，讓各方利益主體的利益訴求均可以充分表達。在具體的參與方式上，除了直接邀請公眾、企業(yè)等利益相關(guān)方參與利益溝通協(xié)調(diào)過程外，還可進一步拓寬參與渠道，如在對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法項目的選定上，既可以在人大網(wǎng)站上設(shè)置固定的信息收集處理平臺，通過地方協(xié)同公開征求立法項目、地方協(xié)同開展立法前調(diào)研等方式確定區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法項目，也可進一步通過信息技術(shù)擴大公眾參與環(huán)境協(xié)同立法的途徑，如在人大、政府官方網(wǎng)站設(shè)置評議專欄，接收公眾評議的電話、信函及電子郵件等。當然，利益主體的利益表達訴求不一定全部合理，但是對于合理、正當?shù)睦嫘枨?，立法人員應(yīng)當及時、合理采納，并向有關(guān)利益關(guān)系人做出反饋，以此強化對正當利益的識別和合理性建議的吸納。

3.引入更高層次的利益整合主體破解利益僵局。如有學者所言，具體的溝通協(xié)調(diào)想要達成一致的共識，合作方數(shù)量的多少是直接的影響因素。合作方的數(shù)量越多，達成共識的概率就越低，而合作方的數(shù)量越少，達成共識的概率就越高，達成共識兼顧各方利益就越容易。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法亦是如此，參與的主體越多，共識便越難以達成。地方人大立法聯(lián)席會可以有效協(xié)調(diào)各方利益自然是理想的結(jié)果，但毫無疑問，實踐中也會出現(xiàn)各方利益無法有效協(xié)調(diào)的情況。結(jié)合我國地方合作協(xié)議的締結(jié)實踐可以發(fā)現(xiàn)，一般情況下均存在上級機關(guān)的參與，而沒有直接利害關(guān)系的上級機關(guān)參與協(xié)商，既有利于合作各方利益的平衡，又可以發(fā)揮指導和監(jiān)督作用。因此，就區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法來說，當?shù)胤饺舜罅⒎?lián)席會這一平臺無法有效調(diào)和各方的深層次利益沖突時，可引入更高層次的利益整合主體，通過其中立性與協(xié)調(diào)能力打破僵局，具體如下。

針對設(shè)區(qū)的市一級區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法僵局，若設(shè)區(qū)的市之間在環(huán)境協(xié)同立法的關(guān)鍵環(huán)境標準、責任分擔等議題上難以達成共識，可以引入省級人大常委會作為整合主體。省級層面的整合作用主要體現(xiàn)在以下兩方面。一是啟動協(xié)調(diào)與評估程序。即省級人大常委會可主動啟動或應(yīng)相關(guān)市人大或聯(lián)席會的請求啟動協(xié)調(diào)與評估程序。省人大常委會在明晰相關(guān)方爭議焦點的基礎(chǔ)上，可組織生態(tài)、法律等專家學者對爭議事項進行評估，分析不同方案對于區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體影響。二是提出協(xié)調(diào)建議。即基于評估結(jié)果并立足于區(qū)域整體利益保護優(yōu)先的立場，省級人大常委會或相關(guān)專門委員會可向爭議各方提出協(xié)調(diào)建議書，該建議書應(yīng)包含推薦的解決爭端的具體方案。

針對省一級的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法僵局，若省級單位之間在涉及區(qū)域重大生態(tài)功能區(qū)保護等核心議題上難以達成一致，則可嘗試引入國家立法機關(guān)的相關(guān)機構(gòu)介入整合，如可以考慮由全國人大環(huán)資委或全國人大常委會法工委發(fā)揮關(guān)鍵整合作用。具體整合作用體現(xiàn)在以下兩方面。一是啟動協(xié)調(diào)與評估程序。全國人大環(huán)資委或全國人大常委會法工委可主動啟動或應(yīng)相關(guān)省人大或者聯(lián)席會請求啟動協(xié)調(diào)和評估程序，即全國人大環(huán)資委或全國人大常委會法工委可牽頭組織相關(guān)省份的立法工作機構(gòu)負責人開展協(xié)調(diào)會議，明晰各方的爭議焦點，在此基礎(chǔ)上依托國家級生態(tài)、法律等科研機構(gòu)等進行分析論證，評估不同方案對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的具體影響。二是提出協(xié)調(diào)建議。即基于評估結(jié)果并立足于區(qū)域整體利益保護優(yōu)先的立場，全國人大環(huán)資委或全國人大常委會法工委可向相關(guān)省份提出指導性意見，該意見應(yīng)明確國家在區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題上的導向以及應(yīng)包含推薦的解決問題的具體方案。

五

結(jié)語

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法作為落實《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨區(qū)域協(xié)調(diào)要求以實現(xiàn)整體治理的立法工具，在具體治理范式的選擇上，應(yīng)當采取深度協(xié)同的治理范式，唯有如此才可破解實踐中存在的規(guī)范協(xié)同松散、微觀執(zhí)行供給不足與利益協(xié)調(diào)機制失靈等問題，并真正實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的整體治理。當然，由于當前區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法在規(guī)范適用范圍、具體拘束力等諸多方面與地方單獨立法均存在明顯差異，其顯然已經(jīng)是地方立法中的一個“特殊存在”。面對這一問題，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)當作為《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》正式實施后的一個重點研究方向，其在推進環(huán)境治理現(xiàn)代化中必然具有廣闊的發(fā)展空間。

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《河南財經(jīng)政法大學學報》2025年第6期目錄

【法治中國】

1.設(shè)區(qū)的市十年立法的回顧及研探

馮玉軍、梁林妍（1）

2.法典化背景下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的理論范式與優(yōu)化進路

陳海嵩、張高榕（17）

3.行政委托的內(nèi)外區(qū)分與司法審查

賈圣真（30）

【人工智能法學研究】

4.人工智能開源模型風險的制度治理

楊永興、謝珺（42）

5.人工智能大模型訓練中已公開個人信息的合理保護

羅世杰（60）

【部門法學】

6.個人信息公益訴訟懲罰性賠償?shù)慕忉屨撀窂?/p>

鄭曉劍、楊心雨（72）

7.論有組織犯罪中首要分子的刑法歸責

張嘉軒（84）

8.股東出資加速到期的程序構(gòu)造

——債之實現(xiàn)法下的體系展開

王常陽（99）

9.數(shù)智時代不完全勞動關(guān)系的量化判斷路徑

周潔（114）

10.中斷磋商行為的私法規(guī)制之展開

朱博文（129）

【紀檢監(jiān)察專欄】

11.檢察提前介入監(jiān)察的理論反思與功能優(yōu)化

陳輝（142）

【法律文化】

12.如何在法律中安“家”？

——刑事法中的家戶保護模式之辯

李亭慧（153）

《河南財經(jīng)政法大學學報》是由河南財經(jīng)政法大學主辦的法學類專業(yè)學術(shù)期刊。1986年創(chuàng)刊，2012年由原《河南省政法管理干部學院學報》更名為《河南財經(jīng)政法大學學報》。本刊秉承“格物致知、明禮弘法”的辦刊理念，堅持辦刊的學術(shù)性，追求學術(shù)創(chuàng)新，嚴守學術(shù)規(guī)范，關(guān)注法學理論和實踐中的前沿問題、熱點、難點問題及其背后的深層次法理研究，注重制度建設(shè)；包容不同學術(shù)觀點和學術(shù)思想。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 張科

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