編者按· 2025.11.27

過去的2024年被世界氣象組織認定為有記錄以來最熱的一年，在《巴黎協(xié)定》簽署十周年、COP30召開之際，全球氣候治理如何在“高溫警報”與大國博弈交織中走出困局，成為國際社會的共同追問。

本文以COP30為切入點，系統(tǒng)梳理了當前氣候治理的三大新動向：一是氣候議題高度政治化，深陷黨爭與民粹裹挾；二是多機制并存下的治理碎片化加劇“制度停滯”；三是俄烏沖突、北極開發(fā)等地緣熱點外溢，重塑減排與能源版圖。在此基礎(chǔ)上，文章聚焦美國“開倒車”、歐洲“言行不一”和“全球南方”話語權(quán)上升的格局變化，提出中國應順勢而上，在多層級治理、穩(wěn)健落實“國家自主貢獻（NDCs）”、勇于擔當關(guān)鍵角色等方面拿出更具引領(lǐng)性的行動方案。

引言

據(jù)世界氣象組織（WMO）研究表明，2024年是全球有記錄以來最熱的一年，其平均地表溫度較1850-1900年工業(yè)化前水平高出約1.55°C（±0.13°C）?！栋屠鑵f(xié)定》設(shè)定的目標是將全球變暖控制在不超過2°C，并努力控制在1.5°C以下。雖然氣候變化的判斷應基于長期趨勢而非單一年份的波動，但相關(guān)研究指出，2024年的極端升溫是一個強烈而警示性的信號，顯示全球變暖不僅仍在持續(xù)，甚至可能正在加速偏離1.5°C路徑。與此同時，2015-2024年被確認為有記錄以來最熱的十年，進一步凸顯了這一趨勢的系統(tǒng)性與累積性。

在此背景下，如何維護人類命運共同體、建立切實有效的全球氣候治理機制，已經(jīng)成為國際社會的緊迫議題。本文將以在巴西召開的第30屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP30）為中心，重點探討全球氣候治理的最新動向，并向相關(guān)決策部門提出針對性的政策建議。

民間組織在巴西氣候變化大會現(xiàn)場呼吁行動（圖源：聯(lián)合國新聞）

全球氣候治理新動向

節(jié)點：聯(lián)合國氣候變化框架公約

（UNFCCC）與COP30

2025年11月10日，UNFCCC的締約各國代表在公約生效三十余載 后再次來到巴西，在巴西貝倫市舉行COP30（Conference of the Parties，直譯為“締約方大會”，一般稱為聯(lián)合國氣候變化大會）。

本次COP也恰逢框架中重要的協(xié)議——《巴黎協(xié)定》簽署十周年的時間節(jié)點。如前所述，在《巴黎協(xié)定》中，締約方們設(shè)置了“2°C與1.5°C路線”，并確立了“國家自主貢獻（NDCs）”減排、每五年更新、接受透明度審查的機制。但多項報告指出，即便目前提交的NDCs正在更新，但如果繼續(xù)按當前軌道執(zhí)行，全球升溫仍可能達到約2.3°C–2.8°C，而非1.5°C或2°C。

在COP30開幕致辭中，聯(lián)合國氣候變化執(zhí)行秘書強調(diào)稱，雖然排放曲線“首次出現(xiàn)下降趨勢”，但必須“遠遠加速”才能達成目標。與會各方將焦點放在發(fā)展中國家“氣候行動融資”的大額目標上，試圖推動到2035年每年“整體氣候融資”規(guī)模達到約1.3萬億美元，同時還特別呼吁將“適應資金”交付規(guī)模至少提升至當前水平的三倍以上。在聚焦如何“將雄心轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實”的同時，大會還提出了“多層級治理（Multilevel Governance）”的概念與倡議，即強調(diào)地方與國家、政府與社會的協(xié)作。

大會最終通過名為“Global Mutir?o（全球動員）”的決議，匯集了多個議題（減排、適應、融資、貿(mào)易-氣候連結(jié)等）以“動員大全球”為主題。同時，大會還發(fā)布了Global Climate Action Agenda（全球氣候行動議程）的最新報告，收集了超700項案例、570個“解決方案數(shù)據(jù)庫”，舉辦了約350場活動，強化社會、地方政府、非國家主體在氣候行動中的角色。大會完成了Warsaw International Mechanism for Loss and Damage的第三次審查，進一步明確“損失與損害（Loss & Damage）”支持機制的運作框架。

盡管有上述成果，但關(guān)鍵問題如化石燃料退出路徑、全球統(tǒng)一碳市場機制、明確提升減排目標等并未在文本中獲得強制性承諾。例如，在COP30的最終文本中，明確地停止新化石燃料投資或按時間表逐步淘汰煤炭、石油、天然氣的承諾并沒有出現(xiàn)，而至少29個國家原本將此設(shè)為紅線。

主要區(qū)域與國家立場的新變化

美國

特朗普（共和黨）政府自2025年1月上臺后對美國氣候政策進行了大幅度調(diào)整，逆轉(zhuǎn)了此前拜登（民主黨）政府“雄心勃勃”的氣候政策（重新加入《巴黎協(xié)定》、2030年溫室氣體排放量相較于2005年減少50%-52%、2035年相對減少約61%-66%、2050年實現(xiàn)凈零排放，并且在政策上大力支持清潔產(chǎn)業(yè)發(fā)展等），就職首日即再次啟動退出《巴黎協(xié)定》，并簽署行政令“在國際環(huán)境協(xié)議中美國優(yōu)先”，明確美國在發(fā)展經(jīng)濟和能源生產(chǎn)方面優(yōu)先于國際環(huán)保協(xié)議。同時，特朗普大規(guī)模削減或暫停綠色項目補貼、太陽能風電稅收優(yōu)惠、環(huán)境正義撥款等，強調(diào)化石燃料（煤炭、天然氣、石油等）和核能的發(fā)展。除退出《巴黎協(xié)定》外，美國政府還凍結(jié)或重新評估氣候融資計劃、停止或縮減對發(fā)展中國家的氣候相關(guān)援助。并且隨著特朗普政府再度上臺，廢除拜登政府的氣候政策、推出新的反氣候政策的行動也在陸續(xù)進行中。

雖然美國聯(lián)邦政府本次缺席COP30，但有兩位民主黨州長——加州的加文和新墨西哥州的米歇爾出席了COP30大會，并對特朗普政府的氣候政策進行了猛烈抨擊。同時，加州也和巴西Pará州達成了氣候合作備忘錄，共同在森林火災預防、綠色港口、低碳運輸燃料、學術(shù)交流等領(lǐng)域開展協(xié)作，呼應了COP30大會提出的“多層級合作”倡議。由此也可見美國聯(lián)邦制度中的地方-國家張力。

歐洲

歐盟已立法確認，到2030年其溫室氣體排放量應至少比1990年減少55%。同時，歐盟還提出了一個長遠目標，即到2040年擬達到約90%減排（相較1990年水平）以邁向2050年氣候中和（凈零排放）。

歐盟國家、區(qū)域向來是“氣候正義”話語的強力領(lǐng)導者，但研究指出歐盟在實踐中存在“言行不一”的矛盾。有分析指出，盡管歐盟在談判中強調(diào)全球氣候公平，但其內(nèi)部政策、制度優(yōu)先級正向經(jīng)濟競爭、產(chǎn)業(yè)保護轉(zhuǎn)移，弱化了對全球南方國家能力建設(shè)、轉(zhuǎn)型成本支持的力度。同時，其內(nèi)部也面臨挑戰(zhàn)：能源危機、通貨膨脹、產(chǎn)業(yè)競爭等現(xiàn)象，以及右翼政黨的上升，使得部分國家和政治力量對脫碳政策、綠色稅收、產(chǎn)業(yè)脫碳轉(zhuǎn)型成本的抵觸升高——表現(xiàn)為在“氣候領(lǐng)導”話語上強，但在“行動落實、國內(nèi)外支援、產(chǎn)業(yè)脫碳”上有所下降。比如在2040年減排目標談判中，有批評者指出歐盟可能傾向于借助碳信用、國際補償機制來達到目標，而不是大規(guī)模國內(nèi)減排，從而削弱氣候正義原則。研究指出，這正影響歐盟在氣候公平/氣候正義定位上的可信度。

多數(shù)歐洲寄生于極右/右翼意識形態(tài)的民粹主義政黨對氣候政策持懷疑或反對態(tài)度：他們往往質(zhì)疑“人類活動是氣候變化主要致因”，并且反對“精英主導”的綠色轉(zhuǎn)型議程。與目前特朗普為代表的美國共和黨政府一樣，這些政黨傾向于強調(diào)“國家主權(quán)”、“經(jīng)濟/能源安全”和“反歐盟干預”等主題，將氣候議題與移民、全球化、精英主義批判等捆綁，從而把氣候政策塑造成“精英議題”或“外部強加的議題”。所以，當右翼政黨主導或影響政府時，可能使政府優(yōu)先考慮經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)競爭與國家主權(quán)，而非優(yōu)先考慮弱勢群體、發(fā)展中國家補償和歷史責任（如積累碳排放）等。但這也會相對應地提升如中國、“全球南方”等國家、區(qū)域在氣候治理中的話語權(quán)。

“全球南方”國家

“全球南方”國家長期以來被視為氣候變化的受害者群體，它們雖然在歷史上排放較少溫室氣體，但卻更易遭受氣候沖擊（如極端天氣、海平面上升、糧食/水資源壓力等）。但另一方面，全球南方也正在從“談判中的被動方”轉(zhuǎn)向“規(guī)則參與者/塑造者”——以印度為例，在早期氣候談判中主要處于典型發(fā)展中國家的角色，強調(diào)發(fā)展權(quán)、減排成本及外部資助等，被動參與國際機制。但近年來，印度轉(zhuǎn)向主動塑造氣候治理規(guī)則體系：如南北國家在太陽能領(lǐng)域合作的平臺國際太陽能聯(lián)盟（ISA）就是由印度提出并牽頭成立。在COP30召開前夕，印度也明確、積極呼吁一個“公平、可預見、優(yōu)惠的氣候融資”，強調(diào)發(fā)達國家應切實履責。

南非也是全球南方中主動塑造氣候話語的典例。南非通過《氣候變化法案（Climate Change Act 2024）》把減排和適應機制法制化。在本年度即將召開的G20峰會中，南非將作為主席國，并把氣候融資、債務(wù)減免和可持續(xù)能源轉(zhuǎn)型設(shè)為議程重點。在本次COP30前，南非也提交了新的NDC，并強調(diào)“損失與損害”“公正轉(zhuǎn)型（Just Transition）”等議題。

總體而言，全球南方國家正呈現(xiàn)出從“要求資助、強調(diào)自身發(fā)展權(quán)”轉(zhuǎn)型為“參與話語建構(gòu)、規(guī)定與制度設(shè)計”的角色改變。

巴西氣候變化大會主席多拉戈在大會閉幕階段與團隊進行最終磋商（圖源：聯(lián)合國新聞）

對新動向的研究與判斷

氣候議題政治化

氣候變化及其相關(guān)技術(shù)、工程本質(zhì)上從屬于科學和工程范疇，但由于在資本主義模式下，自然系統(tǒng)被視為低成本的資源來源，同時環(huán)境破壞的后果被排除在市場機制之外——如果氣候危機根源在于經(jīng)濟-制度結(jié)構(gòu)（如資本積累邏輯、能源體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)），那么單靠技術(shù)或市場自發(fā)機制往往難以根本轉(zhuǎn)變。如有研究指出，“氣候正義是政治問題，不僅是技術(shù)問題”。

當氣候問題不再只是科學或工程問題，而觸及“誰減少排放”、“誰承擔成本”、“誰受益/誰受損”和“誰制定規(guī)則”等這些權(quán)力分配與制度設(shè)計問題時，就自然進入政治范疇。正如耶魯大學研究者指出：“氣候變化在（西方）民主體系中成為政治問題，原因包括選舉周期短、黨派身份強、公眾意見被黨派化?！?/strong>同時，也有研究稱“數(shù)據(jù)顯示自1990年代起，美國氣候環(huán)境態(tài)度高度極化，保守派群體的環(huán)保態(tài)度下降是主要驅(qū)動之一”。

治理機制碎片化

在傳統(tǒng)全球治理理論中，我們設(shè)想可以由一個中心化的權(quán)威（例如UNFCCC機構(gòu)）來實現(xiàn)全球環(huán)境治理，然而，在威斯特伐利亞體系國家主權(quán)優(yōu)先、氣候問題的復雜性、氣候行動主體的多元化、多機制并行和利益競爭等多重因素的影響下，全球氣候治理呈現(xiàn)出了“碎片化”的形態(tài)——在一個氣候議題下，多個治理中心、多種制度和多元主體各自運作、重疊甚至沖突。多中心或去中心化的全球治理也許并非必然負面，但“沖突性的碎片化”可能會削弱治理效能與治理的合法性。

除了UNFCCC及巴黎協(xié)定外，世界范圍內(nèi)還存在有很多其他的區(qū)域、多邊和雙邊氣候協(xié)議，氣候“俱樂部”，技術(shù)合作網(wǎng)絡(luò)和企業(yè)、金融為主體的機制。不同機制可能在碳定價、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、綠色金融、“損失與損害（Loss & Damage）”等方面交叉運行，導致責任、標準、監(jiān)督主體不清，同時挑戰(zhàn)了以國家為主體、以談判為中心的傳統(tǒng)治理模式，使治理行動呈現(xiàn)向“地方政府＋城市＋企業(yè)＋金融機構(gòu)”賦權(quán)的趨勢。

以近期國際海事組織（IMO）在推進海運溫室氣體減排框架上的延期為例，即使是一個全球性的制度機制，也可能因國家利益分歧、技術(shù)準備不足、產(chǎn)業(yè)壓力大等因素而偏離統(tǒng)一的軌道。

地緣政治熱點的外溢效應

一項2024年的研究顯示，過去兩年俄羅斯-烏克蘭軍事沖突造成的溫室氣體排放量超過了全球175個國家一整年的排放量，在此之外還帶來了能源基礎(chǔ)設(shè)施嚴重受損、電力供應中斷、森林與土壤遭破壞和污染（包括放射性沾染）擴散等環(huán)境災害。

不過由于俄烏沖突帶來的政治經(jīng)濟效應影響了歐洲等區(qū)域的化石能源供給，反而在能源治理方面向可持續(xù)發(fā)展加速前進——加快了歐洲許多國家對化石燃料替代路徑（或延緩轉(zhuǎn)型路徑）的決策，從而影響氣候減排的政策空間。然而，顯示歐洲能源結(jié)構(gòu)張力的是，因為俄氣缺位和美國保守化的綜合疊加，美國近期正試圖通過與波蘭等國合作，向歐洲（特別是烏克蘭）出口美國產(chǎn)液化天然氣（LNG）。

北極地區(qū)的戰(zhàn)略資源開發(fā)目前也是地緣政治熱點之一。目前，北極地區(qū)的冰層正因氣候變暖而加速消融，新的航道被開放，資源（如稀土、礦產(chǎn)）開發(fā)熱潮上升。多個國家在北極海域擁有沿岸優(yōu)勢，如俄羅斯、加拿大、丹麥（格陵蘭島）等，因此資源開發(fā)與航道控制往往與國家安全、軍事布局緊密相關(guān)。雖然目前存在北極理事會（Arctic Council）這一多邊機制，但其聚焦環(huán)境、科研合作領(lǐng)域，不具備安全職能。

如北極理事會的一項報告中指出：“（北極地區(qū)的）礦業(yè)擴張可能對當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)、原住民族社區(qū)、生物多樣性產(chǎn)生重大影響。”并建議所有在北極進行的開發(fā)活動“應將生物多樣性目標納入規(guī)劃與運營階段，包括油氣、運輸、旅業(yè)、礦業(yè)”。理事會還曾指出，俄羅斯北極區(qū)油田的伴生石油氣放焚量巨大，并向俄羅斯提出應用某種技術(shù)以降低排放量的建議。科學評估、技術(shù)建議、最佳實踐倡議等非規(guī)范性文件是北極理事會目前唯一的“治理”形式，缺乏政治上的約束力。

由于氣候變化，冰蓋融化，北極熊的自然棲息地正在消失（圖源：聯(lián)合國新聞）

對COP30影響的綜合判斷

以上新動向疊加后產(chǎn)生的效應我們稱之為“停滯（Gridlock）”，即目前對全球治理的要求使得所有國家互相之間“深度依存（Interdependence）”，處處需要合作卻處處難以合作，因為舊有的治理機制、規(guī)則、行政體系不能有效應對，于是合作談判停滯、制度改革缺乏執(zhí)行力。

從本次COP30的結(jié)果我們可以發(fā)現(xiàn)，仍有強力的證據(jù)支持這一全球治理“停滯”理論——一個“高開低走”的氣候變化大會。原本應該將全球氣候行動的雄心落實到行動當中去的COP30，然而最后卻以一個空洞的文本結(jié)束?；剂铣隹趪蚰茉匆蕾囆蛧覔耐顺龌剂蠒魅跗浣?jīng)濟或國家利益，因此不愿接受強制退出機制。據(jù)報道稱，沙特、俄羅斯、印度等國家就化石燃料退出的話語提出強烈反對。

政策建議

積極響應COP30“多層級治理”倡議

有研究指出，在全球治理中，傳統(tǒng)的國家間多邊機制常常因為國家利益分歧而陷入“停滯”，而引入城市/地方政府、企業(yè)、金融機構(gòu)和民間社會組織等非國家主體，將有利于增強治理的彈性和制度的可執(zhí)行能力，從而打破“停滯”。

我國已有“從中央到地方”的落實機制和責任體系，在氣候治理中，我國地方政府承擔了大量執(zhí)行任務(wù)。然而，雖然制度體系存在，但層級之間、跨部門的協(xié)調(diào)仍有脫節(jié)。有研究指出，我國很多氣候政策雖然密度較高，但強度和落實效果有局限。

因此，在現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)上，應當賦權(quán)非國家主體，探索一條主體多元化的氣候治理模式。

穩(wěn)健落實、推進、完善NDC

較多報告、論文已經(jīng)指出，以人類目前的減排進度為基準進行預測，我們甚至不足以完成《巴黎協(xié)定》的最低目標。

目前，我國已向UNFCCC提交了最新的NDC（2035年溫室氣體排放量較峰值減少7-10%），但據(jù)氣候研究與行動倡導組織Climate Action Tracker（CAT）評估，與理想模型相對比，我國的NDC距離理想狀態(tài)仍有較大差距。

我國的國情確實決定了在探索綠色轉(zhuǎn)型時必須兼顧氣候正義與轉(zhuǎn)型正義——即如何在保障十幾億人口的生存與合理發(fā)展的前提下，實現(xiàn)綠色、低碳的能源和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。所以，如何在兩者之間找到一個最優(yōu)的路徑，亟待解決。

勇于擔當全球氣候治理的關(guān)鍵角色

在美國“開倒車”缺位、歐洲陷于內(nèi)困和“全球南方”國家話語權(quán)提升的今天，世界的目光已在尋找新的錨點，并逐漸聚焦于我國。我國應當通過先進的、有領(lǐng)銜力量的氣候話語和切實、有效的氣候行動，把握住這一新動向帶來的機遇，再次提升我國的國際形象與地位，在全球氣候治理中扮演關(guān)鍵的角色。

首先，我們可以效仿巴西，與美國“藍州”進行接觸，在氣候政策等方面達成合作協(xié)議、備忘錄等；其次，可與歐盟、歐洲國家進行談判，化解不合理的“氣候壁壘”，加強新能源產(chǎn)業(yè)的合作，共同參與氣候議題建設(shè)；再者，應當在與我國無直接關(guān)系的地緣政治熱點中繼續(xù)保持中立，倡議和平，息戰(zhàn)止戰(zhàn)，不僅可以控制戰(zhàn)爭的大量污染排放，也可以塑造一個負責任的大國形象；最后，可以將氣候變化的議題與我國的國民教育體系深度融合，以響應COP30對“新職業(yè)”的倡議，在新一代學生中培養(yǎng)出認可氣候變化的緊迫性、熱愛家園與人類命運共同體的氛圍。

本文作者

管旭東：香港中文大學（深圳）前海國際事務(wù)研究院研究助理。

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校對 | 伍子堯

排版 | 許梓烽

初審 | 覃筱靖

終審 | 馮簫凝